自然資源資產有償使用制度改革研究

【摘 要】 全民所有自然資源資產有償使用制度建設是當前我國生態文明建設的重點內容之一。當今社會發展迅猛，資源有償使用制度也將隨之進行改革調整。為了推動全民所有自然資源資產有償使用制度改革進程，文章首先從該制度理論內涵和發展現狀出發，分析現階段制度存在的問題;其次采用演化博弈分析法，選取政府和資源企業作為博弈雙方，設定資源使用稅費、違規處罰金和監管成本等變量作為影響因素，分析在這些因素影響下博弈動態過程最終達到的最優演化穩定策略，確保制度改革方向維護各利益主體的權益;最后提出加強資源有償使用制度的立法規范、界定并豐富產權形式、設置科學的資源稅費制度、激發自然資源市場活力、建立現代化資源資產監管體系等科學的制度改革路徑。

【關鍵詞】 全民所有自然資源資產; 有償使用制度; 演化博弈

【中圖分類號】 F062.1 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2019）02-0002-08

一、引言

2016年12月20日，國務院發布了《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》（國發〔2016〕82號），指明了我國自然資源資產有償使用制度的改革目標和基本原則，并對六類自然資源資產提出了重點改革任務，對完善資源有償使用制度提出了更高要求。全民所有自然資源資產有償使用制度改革已在山西、云南等多個省市初步建立試點，現階段正在大力推行綠色制度創新發展。2018年全國兩會重點指出，我國正在構建一個環環相扣的綠色制度譜系，該譜系囊括自然資源資產產權、統一確權登記及資源有償使用等制度，其目的是更好地保護國家自然資源資產。

為了響應國家新時代綠色制度發展要求，學者們從多個視角對自然資源資產有償使用制度展開了大量學術研究，以推進該制度完善和發展，主要研究方向包括以下五個方面。

一是理論基礎。自然資源的稀缺性和有用性使自然資源具有價值，構成了自然資源資產化的基礎[ 1-2 ]。通過對自然資源的開發、利用和流轉交易，既能夠體現其內在價值，又能使其在與其他要素運動過程中發生增值，最終使利益相關者獲利[ 2 ]。自然資源有償使用是使用者對資源消耗的合理補償[ 3 ]。

二是制度施行的意義。自然資源資產有償使用制度能夠優化資源配置、破解資源對經濟的約束、推動環境和經濟可持續協同發展以及促進政府職能的有效發揮[ 1，3-4 ]。

三是存在的問題。我國自然資源資產有償使用制度在實踐中存在的問題包括法律制度落后、產權界定不清、稅費混同、交易市場不規范、利益分配不均衡等[ 5 ]，這些問題導致自然資源資產的浪費流失，損害了國家和全體人民的利益。

四是制度改革的實證研究。目前有學者通過系統動力學模型[ 6 ]、博弈分析模型[ 5 ]等實證研究方法，對自然資源資產有償使用制度的影響因素進行了科學分析，從而找到提高該制度有效性的途徑。

五是改革措施。主要的措施建議有完善法律制度、明確界定產權、建立價格形成機制、改革稅費制度、差別化管理等[ 2-4 ]。

現有研究成果為自然資源資產有償使用奠定了堅實的經濟理論基礎，但是在改革措施方面的實證依據相對缺乏，不足以說明建議的合理有效性。本文基于全新改革目標，對相關基礎理論進行規范界定，闡述自然資源有償使用的現狀和存在的問題，從利益相關者及其利益訴求的角度出發，選取一級市場中的政府和資源企業作為博弈參與方來進行演化博弈分析，探究各影響因素對演化博弈的影響，以確保制度改革能夠維護各個主體的利益，從而提供有效的改革建議措施。

二、全民所有自然資源資產有償使用制度理論基礎

（一）全民所有自然資源資產有償使用制度解析

全民所有自然資源資產是指由國家全體人民擁有或控制的，預期能為人類帶來福利的稀缺性自然資源，具體包括國土資源、水資源、礦產資源等。自然資源資產以其稀缺性、難以再生等本質屬性同人類對其需求的無限性之間的矛盾構成了自然資源資產的價值。在自然資源資產具有價值的前提下，不同的權利主體擁有不同的權利并獲取不同的收益。我國《憲法》規定自然資源屬于國家和集體所有。國家和集體是一個抽象概念，并不能行使《物權法》中所有權的權能，因而需要通過各級人民政府或者相關行政機構來實際行使自然資源的所有權。全民所有自然資源資產有償使用制度是指自然資源資產使用者對自然資源開發利用等行為所造成的資源價值損耗而向自然資源資產所有者做出合理的價值補償，其出發點是國家所有權在經濟價值上的實現。

（二）自然資源資產有償使用權的取得與流轉方式

我國各類自然資源的單行法如《水資源法》《礦產資源法》等都分別規定了可以取得的自然資源有償使用權的類型。一部分自然資源有償使用權是可以取得的，例如漁業權、狩獵權、礦業權等;另一部分自然資源具有特殊屬性和用途，其使用權的取得和轉讓等都需要加以限制。

現階段自然資源資產有償使用權的流轉，包括主體資格、流轉的法律條件、可流轉的資源以及權利種類在內，都有了相關的法律法規規定，逐步形成了包括國家出讓使用權的一級市場和平等主體自由交易的二級市場。一級市場指國家通過行使對資源的行政管理權將全民所有自然資源使用權有償出讓給符合法律規定主體資格條件的自然人、法人以及其他社會團體，并對其開發利用自然資源的行為進行監督和管理。鑒于各類自然資源的特性、用途和價值不同以及主體的營運能力和規模存在差異，為使資源達到最優配置，一級市場存在多種取得方式，主要包括公開招投標、競爭性談判和行政審查審批等。二級市場指已取得資源使用權的主體將使用權轉讓給同樣具備主體資格條件的其他主體，取得方式主要包括公開拍賣、訂立合同和中介平臺等。

（三）全民所有自然資源資產有償使用的利益相關者界定及利益訴求

基于產權視角，全民所有自然資源資產的利益相關者包括中央和各地方政府、資源開發企業、社會公眾等。中央和各級地方政府代替人民行使自然資源資產所有權，同時亦是資源的投資者和監管者，要求資源開發利用需滿足國家的宏觀戰略、保障資源交易市場健康發展、增加財政收入以及社會福利等。資源開發企業目的是追求利潤最大化，期望以合理的價格獲取資源使用權，實現企業長期發展。社會公眾則要求獲得資源生態補償，保護可持續發展的資源環境，監督政府受托責任履行情況。自然資源資產有償使用的根本原因在于資源開發行為對自然資源資產利益相關者所擁有的產權進行了侵占。各利益相關者之間的關系及利益訴求如圖1所示。

三、全民所有自然資源資產有償使用制度發展及其困境分析

（一）全民所有自然資源資產有償使用制度發展歷程及現狀分析

1.發展歷程

全民所有自然資源資產有償使用制度的目的是在經濟價值上實現國家對自然資源的所有權，最大限度地保護各利益相關者的權益，該制度是隨國家經濟體制的改革而不斷發展完善的。我國全民所有自然資源資產有償使用制度經歷了無償使用階段、有償使用形成階段和有償使用完善階段，如表1所示。

自1949年后的三十年間，我國實行的是計劃經濟體制，根據國家政策計劃進行資源配置、安排生產經營活動和調節經濟運行，在該體制下我國實施自然資源無償開發使用制度，國家政府集中有限的生產要素來進行自然資源的勘探、開發、生產、使用和管理。隨著國民經濟逐漸恢復，無償使用制度弊端日漸明顯，難以滿足經濟需要，阻礙了資源行業的發展。20世紀80年代初，我國正處于改革開放的浪潮中，國家開始重視市場的調節作用，相繼頒布了《礦產資源法》《水法》《草原法》《自然資源保護條例》等多項法律，明確規定自然資源使用者必須繳納相關稅費，有償使用制度初步形成。21世紀初期，我國對各類自然資源的屬性和價值都有了較為深入的了解，相關法律體系基本建成，并根據資源開采使用的實際情況不斷更新各項重要配套措施，標志著該制度進入了逐步完善階段。

2.現狀分析

新中國成立初期經歷了較長時間的自然資源無償使用階段，使得自然資源的歸屬不明確，導致大量國有資產流失，資源環境遭到嚴重的掠奪、破壞和浪費。為了改善自然資源使用亂象，我國學習國外實踐經驗，大力推行自然資源資產有償使用制度，采用禁止、約束、鼓勵、扶助等措施來干預自然資源資產開發使用行為。國家把自然資源資產使用者繳納的相關費用用于資源補償、環境治理等。以礦產資源為例，我國目前主要通過向礦業企業征收資源稅、礦產資源補償費、礦權使用費等補償項目來實現礦產資源所有權。

資源稅是為了調節資源開發企業由于資源結構和開發條件不同而造成的級差收入。1984年《資源稅條例（草案）》規定對原油、天然氣、煤炭按應稅產品銷售利潤率超過12%的部分累進計算征收資源稅。隨后幾年又對納稅范圍、幅度和計稅方法等進行了多次調整。2011年起對原油、天然氣進行從價計征，對其他礦產資源稅目采用從量計征。近幾年，我國礦產資源稅收高達千億元，一定程度上抑制了資源過度開采，保護了全體人民的所有者權益[ 7 ]。

礦產資源補償費是礦業企業因勘探、開采、消耗礦產資源而對國家進行一定金額的補償。國家將礦產資源補償費用于資源的勘探、利用和保護等項目。礦產資源費自1994年開始征收，礦業企業按礦產品銷售收入0.5%～4%的比例繳納，平均費率為1.8%。該費率遠低于國外征收標準，美國、澳大利亞等國家礦產資源權利金費率為10%左右。低費率不利于我國對資源的補償和保護，難以抑制資源浪費等現象。

1998年我國出臺了探礦權、采礦權使用費的繳納辦法。礦權是一種用益物權，因而礦權人占用歸屬國家所有礦區的使用權需要向國家支付合理的補償。按照相關規定，探礦權使用費每年繳納金額不超過500元每平方公里，采礦權使用費為1 000元每平方公里。山西省作為煤礦大省2011年煤炭營業收入高達7 260.1億元，而采礦權使用費只有11.78億元，僅占營業收入的0.16%。礦權使用費的繳納金額處于較低水平，易造成礦權人盲目開采浪費等行為。

（二）全民所有自然資源資產有償使用制度困境分析

1.相關法律體系不健全

我國全民所有自然資源資產有償使用制度相關法律體系不健全主要體現在法律形式和法律內容上。從法律形式來看，現有相關法律的權威性不足，法律效力普遍較低。《物權法》和各類自然資源的單行法如《礦產資源法》《森林法》《水法》等基本法律和一般法律對自然資源資產的有償使用做出了原則性的規定，其法律效力僅低于憲法。資源有償使用制度相關法律體系的其他構成內容是以地方法規、部門規章和條例等法律形式來體現的，這一部分法規在該體系中占據了絕大部分，規定了具體實施細則，但其法律效力較低。全民所有自然資源資產是推動國民經濟發展的物質基礎，如果僅依靠法律條例及部門規章來保障資源有償使用制度的實施，其力度是遠遠不夠的。

從法律內容來看，該制度散見于各法律文件中，內容上缺乏系統性和一致性。對同一種資源的有償使用制度規定既有一般法律層面的，又有地方法規、部門規章等層面的，由不同機構來制定，內容雜亂無關聯，造成制度執行者和資源使用者對相關法律規定的認識模糊，增加了制度實施難度。再者，法律內容僅停留于資源有償使用稅費征收標準和征收流程等方面，缺乏對國家資源所有權及收益權的實現做出詳細規定，沒有體現國家的所有者身份，因而在權利與收益分配上出現了不科學不合理的情況。

2.產權屬性不明晰

產權劃分是自然資源資產有償使用的必然要求。國家和集體擁有自然資源資產所有權。然而部分資源由于地理環境、開發技術等條件的限制使得國家對該資源的所有權難以實現。我國存在自然資源產權主體虛置、歸屬不清、權責不明等問題。雖然各項法律對各種自然資源的國家和集體所有權的代理有原則規定，但沒有進一步明確由哪級政府和哪個部門代理或者托管，對于如何協調各級政府之間的利益關系也未做出明確規定，各種矛盾和沖突頻發，造成資源的嚴重浪費和破壞。

3.資源稅費制度不合理

首先，資源稅和各類資源補償費未實現其應有的功能。資源稅設立的目的是調節級差收入。目前資源稅的征收并未考慮資源開發企業的實際條件和資源資產的質量情況，無論資源優劣都按統一稅率征收，沒有發揮其應有的功能。資源補償費用于保護國家的所有權，是對資源使用消耗的補償，但在用途上卻又規定用于資源開發區的管理支出，對國家所有者權益是一種侵害。并且“立稅清費”作為新的改革思路模糊了稅和費的功能差異，不能解決根本問題。其次，資源稅率和資源補償費率過低，不但難以實現國家的財產權益，并且對資源使用者的行為約束較弱，難以促進資源的長效使用。

4.市場機制不完善

自然資源資產有償使用制度在我國發展時間較短，市場化程度較弱，有些自然資源資產基本被排斥在市場之外。目前，一級市場被政府高度壟斷，二級市場不完善，政府過度干預使得市場缺乏活力。例如，地方政府往往會偏袒本地已經存在的資源企業，因此，會對競買人資格進行限定，即存在定向招拍掛的情形，沒有尊重市場規律，使得資源配置粗放不合理;并且當前尚存在一些自然資源資產的用益物權，如探礦采礦權、漁業權等被限制交易的情況，產權交易尚未真正實現市場化。

5.缺乏有效監管機制

在我國自然資源有償使用權的權利行使過程中，存在著非法交易、非法轉讓有償使用權和非法開采自然資源等情況。由于政府等相關資源管理部門監督不到位，缺乏民間中介機構和公眾的監督，使得資源企業的違規成本較低，借此獲取超額利潤，嚴重擾亂了市場秩序，導致相關權利人的合法權益蒙受損失。當前，我國全民所有自然資源資產有償使用監管體系初具雛形，監管職能分散并且重復交叉，容易出現監管執行缺位、相互推諉等問題，監管信息并非公開透明，不能達到預期監管效果。

四、全民所有自然資源資產有償使用制度的演化博弈分析

全民所有自然資源資產有償使用制度的設計與執行涉及中央和各級地方政府、資源企業、當地居民等多個利益主體，影響著一級市場和二級市場的運行以及各個主體的行為決策。在這個龐大的系統當中，利益矛盾最為沖突的兩者是處于一級市場中的政府與資源企業，并最大程度地影響有償使用制度的改革方向。

博弈論又稱對策論（Game Theory），主要研究公式化了的激勵結構間的相互作用，是研究具有斗爭或競爭性質現象的數學理論和方法，它考慮游戲中個體的預測行為和實際行為，并研究其優化策略，已成為經濟學的標準分析工具之一。與傳統博弈理論不同，演化博弈理論并不要求參與人是完全理性的，也不要求完全信息的條件，它不同于傳統博弈論將重點放在靜態均衡和比較靜態均衡上，演化博弈論強調的是一種動態的均衡。因而本文選擇政府與資源企業作為利益博弈的參與方進行演化博弈分析。

全民所有自然資源資產有償使用制度的調整是對資源開發利用過程中所帶來產權的重新分割和利益的重新分配，既要保證國家資產所有權的實現，又要維護資源企業的經濟利益。以演化博弈為基礎，如果調整后新的制度能為政府或企業帶來經濟效益，那么這兩者將會積極配合參與到改革當中;如果調整后新的制度不能為各利益主體帶來經濟效益，那么新的利益矛盾沖突將使改革半途而廢。因而，演化博弈分析能夠為制度改革提供理論基礎與有益借鑒。

（一）基本假設與模型構建

1.基本假設

政府受國家全體人民委托行使全民所有自然資源資產所有權，在資源開發利用的過程中，政府承擔著保護自然資源資產和生態環境、促進當地經濟發展、增加地方財政收入、提高就業率和社會福利等多種職責，因而對資源的使用和保護有極高的要求，并期望通過征收資源稅和資源有償使用費等獲取較高的資源有償使用收益。而資源企業開發使用資源的目的是追求利潤最大化，探采質量優良的資源，舍棄劣質資源，可能會出現不惜以資源浪費、環境破壞為代價提高資源銷售收入等行為，或巧用國家優惠政策躲避稅收，以將成本費用降至最低。由此，政府與資源企業之間產生了明顯的利益沖突。

2.政府與資源企業的演化博弈矩陣

政府和資源企業在自然資源資產有償使用的利益博弈過程中分別各有兩種行為策略。政府為了保護當地資源環境、實現國有資源所有權并保證經濟效益長期可持續發展，將會對全民所有自然資源資產有償使用進行嚴格的行政管理;政府也有可能為了節約監管成本，保護地方資源企業，促使地方短期的經濟增長，而對過度開采資源浪費等行為視而不見，選擇不嚴格的行政管理策略。資源企業可以選擇符合全民所有自然資源資產有償使用制度的行為策略，以行使資源環境保護的社會責任，提高企業名譽收益;也可以選擇違反有償使用制度規定的行為策略，以獲取高額的利潤回報。

假定政府對資源企業收取的各項資源使用費、資源稅和資源補償費等收益總和為G，政府監督管理自然資源資產開發使用等經濟活動的成本為C，政府向違規的資源企業收取的處罰金為F，政府嚴格監管并且企業處于合規狀態則促使資源資產的可持續發展從而為當地政府帶來較高的長期社會經濟效益為B，一般該經濟效益大于G+F。政府選擇嚴格的資源資產管理行為策略的概率為p，選擇不嚴格的資源資產管理行為策略的概率為（1-p），資源企業選擇合規行為的概率為q，選擇違規行為的概率為（1-q）。由此可以構建政府與資源企業的演化博弈矩陣如表2所示。

（二）政府與資源企業的演化博弈分析

1.期望收益函數

根據政府與資源企業的演化博弈矩陣，可以計算出兩個博弈主體在不同行為策略下的期望收益以及平均收益。

（1）政府的期望收益函數

政府選擇嚴格的行政管理策略的期望收益為：R1= ?q（G-C+B）+（1-q）（G+F-C）

政府選擇不嚴格的行政管理策略的期望收益為：R2=qG

政府平均收益為：R=pR1+（1-p）R2

（2）資源企業的期望收益函數

資源企業選擇合規行為策略的期望收益為：E1= ? p（-G）+（1-p）（-G）=-G

資源企業選擇違規行為策略的期望收益為：E2= ? p（-G-F）

資源企業平均收益為：E=qE1+（1-q）E2

2.構造復制動態方程

基于演化博弈理論，博弈雙方不可能初始就找到最優策略，需要在博弈中不斷改進修正，尋找最有利的策略。演化穩定策略（ESS）是博弈雙方經過一定時間的模仿和調整，最終趨于的某一個穩定策略。復制動態方程等于0時可以得到局部穩定點。對復制動態方程求導，導數小于0的穩定點可稱為演化穩定策略。

3.系統穩定性分析

基于演化博弈理論，博弈雙方在博弈過程中會趨向于哪個均衡點取決于博弈方采用策略比例的初始狀態及處于復制動態的具體情況。根據雅克比（Jakobian）矩陣可分析系統在這些均衡點的局部穩定性。雅克比矩陣（J）的表達式如下：

令F（p）=0，L（q）=0，得到五個局部駐點D（p，q），分別為D1（0，0），D2（0，1），D3（1，0），D4（1，1），D5（p0，q0）。其中p0=■，q0=■。通過計算矩陣的行列式（DetJ）和矩陣的跡（TrJ）及對應的符號來判斷均衡點的穩定性。若矩陣行列式的符號為正并且矩陣的跡為負，則該駐點具有局部穩定性，是演化穩定策略（ESS）;若符號不確定則為鞍點;其他情況為不穩定駐點。雅克比矩陣局部穩定性分析如表3所示。

根據雅克比矩陣穩定性分析，D1（0，0）和D4（1，1）代表穩定均衡點分別對應著（政府不嚴格，資源企業違規）和（政府嚴格，資源企業合規）兩種博弈均衡狀態，D5（p0，q0）為鞍點，D2（0，1）和D3（1，0）為不穩定點。政府與資源企業的復制動態相位圖如圖2所示。

（三）結果分析

由圖2可以看出，政府與資源企業的博弈系統最終會收斂于D1（0，0）和D4（1，1）兩點，D4（1，1）為最優穩定均衡點。初始處于S2534區域中的點將收斂于D4（1，1），即系統的均衡將促使政府趨于采用嚴格的自然資源資產有償使用的行政管理措施并且企業趨于選擇符合自然資源資產有償使用制度規定的行為策略。S2534區域的面積為：S2534=1/2（1-p0+1-q0）=1-1/2（p0+q0）。S2534的面積越大，初始狀態落于該區域的概率越大，從而收斂于演化均衡策略D4（1，1）的概率越大。S2534區域面積的主要影響因素包括自然資源資產使用稅費總和G，監管成本C和資源企業違規處罰金F。分別求出S2534區域面積對各個因素的變化率，可以說明各因素的變化對演化博弈均衡的影響。設參數為？滋，S2534區域面積對參數？滋的變化率為：

1.自然資源資產使用稅費總和G對S2534區域的影響

S2534區域面積對影響因素G的變化率計算結果如下：

在此公式中，若自然資源為政府帶來的長期經濟效益扣除政府監管成本后的凈值遠小于企業違規的處罰成本，即（B-C）明顯小于F，說明政府對企業違規使用資源的行為處罰金額遠超過扣除監管成本后資源使用為政府帶來的效益，會一定程度上侵害企業利益，限制資源企業的發展，此時再提高資源使用稅費G會更加增大企業負擔，該政策便失去其有效性。因而，一般情況下，自然資源使用帶來的長期經濟效益扣除監管成本的凈值大于企業違規的處罰成本，即（B-C）大于F，并且公式中（G+F）2顯然大于（G+F-B）2，所以S2534區域面積對影響因素G的變化率通常大于0，由此可以得出影響因素G對S2534區域面積具有正向影響，即G越大，S2534區域面積越大，收斂于D4（1，1）的概率越大。科學合理地提高全民自然資源資產有償使用稅費能夠促使政府采用嚴格的行政管理措施，同時對資源企業的經營活動具有一定的約束和激勵作用。

結論1：政府向資源企業征收的各項資源使用費、資源稅和資源補償費等費用越多，越有利于博弈向最優穩定策略（政府嚴格，資源企業合規）演化發展。

2.監管成本C對S2534區域的影響

S2534區域面積對影響因素C的變化率計算結果如下：

由此可知影響因素C對S2534區域面積具有負向影響，即C越大，S2534區域面積越小，收斂于D4（1，1）的概率越小。政府為監督管理全民所有自然資源資產有償使用等行為活動付出的成本越高，政府的積極性越低，越放松對資源的監管，使得部分資源企業有了可乘之機。

結論2：政府監督管理自然資源資產開發使用等經濟活動的成本越高，越不利于博弈向最優穩定策略（政府嚴格，資源企業合規）演化發展。

3.資源企業違規處罰金F對S2534區域的影響

S2534區域面積對影響因素F的變化率計算結果如下：

由此可以看出影響因素F對S2534區域面積具有正向影響，即提高F，S2534區域面積會隨之增大，收斂于D4（1，1）的概率也會越大。政府對違反全民所有自然資源資產有償使用制度的資源企業收取較高的處罰金有利于補償資源資產價值的損失，減小該地區經濟利益流失，促使政府嚴格管理。資源企業為了不繳納高額處罰金將會趨于采用合規的行為策略。

結論3：資源企業因違規而繳納的處罰金越高，越有利于博弈向最優穩定策略（政府嚴格，資源企業合規）演化發展。

五、全民所有自然資源資產有償使用制度改革路徑

由政府和資源企業的演化博弈分析可知，自然資源資產使用稅費、政府監管成本和資源企業違規處罰金都會對全民所有自然資源資產有償使用制度改革產生影響。在改革的具體實施中，通過調節這些因素有利于博弈向最優穩定策略（政府嚴格，資源企業合規）演化發展。從而，新的制度既能推動國家所有權的實現，又能維護資源企業的經濟利益，保證改革路徑是科學有效的。

（一）加強資源有償使用制度的立法規范

法律是全民所有自然資源資產有償使用制度實施的保障。《憲法》《物權法》和各資源的單行法具有的法律效力較高，應對資源有償使用制度做出系統性和實質性的規定，形成立體的框架結構，從而確保法律效力較低的地方法規和部門規章能夠遵循該框架體系出臺具體實施的條例和標準，使得立法具有層次性。為了保證各層次的法律內容具有一致性和關聯性，建議縮減立法機構，法規、條例等可以統一由全國和地方人民代表大會進行系統規定，其他相關部門可參與制定并提出整改意見，避免出現法律內容的凌亂和先后矛盾等問題。再者，相關法律法規還應體現自然資源資產所有者和使用者的權利、義務和收益的實現形式，清晰界定產權界限，保證各權利主體的利益分配是均衡合理的。

（二）界定并豐富產權形式

產權明晰是提高自然資源開發與利用效率的有效途徑，可以實現所有權人的正當權益，維護資源使用權人的合法收益，促進資源產業轉型升級和可持續優化利用。我國應根據自然資源特征差異，通過多種途徑實現全民所有權，維護所有者切身利益。同時，將使用權與所有權相分離，擴權賦能，盡量使更多的自然資源使用者能夠享有出租、轉讓、入股等權利，以適應經濟發展需要。除此之外，國家還可以針對不同的自然資源采用多種產權制度形式，例如，地處偏遠的、零散存在的自然資源資產可以歸于當地集體所有，同樣實行有償使用，既避免了國家作為資源所有權人，其實際地位虛無的狀況，又激勵集體成員保護產權范圍內的自然資源。多樣化的產權構成將會提高自然資源資產使用稅費的征收，促進博弈向最優穩定策略（政府嚴格，資源企業合規）演化發展。

（三）設置科學的資源稅費制度

由于資源稅和資源補償費存在本質差異，都有其各自的功能，因而本文認為國家應保留并完善資源稅費并存制度。資源稅應根據資源資產的質量和開發條件的差異來制定不同的稅率，擴大征稅范圍，采用從價計征與從量計征相結合的方式，調節不同資源條件下企業收入，防止資源開發使用者采富棄貧、采大棄小、資源浪費等行為，為企業創造公平競爭的環境。資源補償費的用途應明確定位于資源資產消耗損失的價值補償，用于投資國家勘探開采資源等項目，不得另作他用，避免國家財產權益受到侵害。根據前文政府與資源企業的博弈演化分析，政府可以適當提高資源稅率和資源補償費率，向國際征收費率標準靠近，減少稅費優惠政策，增加稅費收入，將有利于使政府趨于選擇嚴格的資源管理行為，并使企業趨于采用符合全民所有自然資源資產有償使用制度規定的行為策略。

（四）激發自然資源市場活力

我國目前自然資源資產交易市場的約束條件較多，由市場機制自主調解的部分較少甚至有些自然資源有償使用權未進入市場交易，使得自由流轉受到了較大限制，市場主體缺乏積極性。政府可以在自然資源保護的原則下，針對不同的自然資源，適當放寬市場準入條件，使更多符合規定的主體參與到資源流轉交易當中，形成公平競爭模式，由供求關系、資源的用途和稀缺性等來決定資源價格，避免資源過度開采，并且促使市場能夠迸發出其應有的活力，充分發揮自然資源的價值。政府將部分權利讓渡給市場，降低了監管成本，有利于使政府趨于嚴格的資源管理行為，并使企業趨于合規的行為策略。市場負責優化資源配置，政府負責宏觀調控維持市場秩序，兩者達成共同協作才能更好地維護國家權益。

（五）建立現代化資源資產監管體系

根據前文政府與資源企業的博弈演化分析，降低監管成本，增加違規處罰金，將有利于使政府趨于選擇嚴格的資源管理行為，同時企業趨于采用合規的行為策略，證明了改革方向的有效性。基于此，筆者認為我國全民所有自然資源資產有償使用制度監管體系的建立與完善應從以下三個方面著手進行改革。一是厘清監管職責，解決監管缺失問題。國家應將資源有償使用監管職責進行重新劃分，明確各部門的具體監管工作和職能，避免責任的缺失或重疊交叉，各部門間信息溝通相互合作才有利于對自然資源有償使用的全面管理。二是建立資源有償使用評價指標體系。監管者應對自然資源資產有償使用情況進行科學評價，有利于進行責任認定與追究，落實“誰浪費誰補償、誰污染誰治理”的原則，合理的監管模式有利于減少政府監管成本。三是增加資源企業的違規成本。資源企業為了不繳納違規處罰金會更加約束資源開發利用等企業行為，有效抑制了資源破壞等問題。

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【基金項目】 2018年河北省社會科學基金項目“河北省自然資源有償使用與生態補償機制研究”（HB18GL063）

【作者簡介】 李素英（1970— ），女，河北石家莊人，博士，石家莊鐵道大學財務處副處長，經濟管理學院會計學教授，博士生導師，研究方向：會計與審計、社會管理

李素英教授簡介李素英，管理學博士，教授。石家莊鐵道大學財務處副處長，石家莊鐵道大學管理科學與工程專業博士生導師。曾任石家莊鐵道大學經濟管理學院副院長、會計學科帶頭人等職。長期兼任河北省財政學會副秘書長、河北省交通會計學會副會長、河北省財政廳管理會計咨詢專家及內部控制咨詢專家等。主要學術研究方向：會計理論與方法、財務管理理論與方法、社會管理。在國內外重要刊物上發表學術論文60余篇;主編、參編著作及教材10余部，其中《科技型中小企業創新創業環境及政策支持體系研究》一書在2018年9月獲第十六屆河北省社會科學優秀成果三等獎;主持主研國家級、省部級、廳局級等各類科研、教研項目50余項，多項獲省部級、廳局級獎勵，主研的“河北省高等教育投入保障機制研究”在2017年1月獲第七屆河北省高等教育教學成果一等獎，主持的“新形勢下PPP模式在基礎設施項目建設中的應用研究”在2017年12月獲第十屆河北省社會科學基金項目優秀成果三等獎。2014年執筆的研究報告《土地資源審計問題研究》作為審計署審計科研所第21期《審計研究報告》報送審計署領導、審計署各單位、各特派員辦事處、各派出審計局。