OECD國家私立學前機構的發展及督導評估

李臣

[摘? ?要]從教育福利制度的角度分析OECD國家私立學前機構發現，以福利促發展并建立良好的督導評估體系可以發揮私立學前機構的附加價值。OECD國家一系列的家庭福利補貼提升了女性的勞動參與率，購買教育服務的方式緩解了政府福利職能的壓力，并形成了鏈條式、負擔得起的私立學前教育體系。

[關鍵詞]私立學前機構;教育福利制度;督導評估

學前機構需要體系性的發展及科學督導，在這一背景下，2017年4月26日，教育部印發了《幼兒園辦園行為督導評估辦法》，引導幼兒園規范辦學。近年來，私立學前機構在辦園及管理中出現許多問題，其中不乏上市公司和連鎖機構。因此，了解并借鑒OECD國家的發展及督導評估體系，對于我國私立學前機構的發展具有重要意義。OECD國家的私立學前機構主要分為四類：一是以英國和愛爾蘭為代表的激進型福利國家支持的營利性私立學前機構，其所占市場份額最大并接受嚴格監管;二是以法國、德國為代表的保守型福利國家支持的非營利性私立學前機構，其發展獲得政府補貼;三是以瑞典為代表的北歐國家，只支持非營利性機構發展;四是以意大利、西班牙為代表的南歐國家，發展思路不清晰[1]。

一、OECD國家以福利促私立學前機構發展

1.納入家庭福利政策的私立學前補貼提升女性勞動參與率。德國、法國是保守型福利國家的典型代表，主要依據勞工和雇主對社會的貢獻來完善自身的福利制度，即建設與工作貢獻同比相關的福利體系。以法國為例，自1944年起，法國生育率持續上升，而女性的勞動參與率下降，女性出于照顧孩子的需要只能從事家務勞動[2]。為此，法國將家庭政策納入私立學前教育福利體系，以平衡女性在家庭和工作中的角色。一方面，通過為家庭提供教育補貼來支持女性從事全職工作，從而推動男女兩性的平等，調和家庭與職業生涯的矛盾。另一方面，鼓勵女性開設國家認證的私立學前機構——“母職助理”，其容納了法國1/4的2～3歲低齡幼兒[3]，其資金主要來自家庭補助基金（CAF），由行政機構——家庭補貼國家出納處管理。依據機構的人數、成本、課時計算，國家出納處補貼30%，農業互助協會補貼30%[4]，最后需要家庭承擔的額度是2%-5%[5]。由此，既提高了女性的勞動參與率，又促進了私立學前機構的多樣化發展。

2.市場機制運營緩解政府福利職能的壓力。英國、愛爾蘭是激進型福利國家的典型代表，也是積極將市場機制引入學前機構發展的國家，為擴大學前機構私營部門的作用，政府通過購買教育服務的方式讓市場參與運行。在新自由主義下，運用市場的私人運作與管理形成性質有別、類型各異的私立學前機構，鼓勵社會富裕階層購買私人教育服務，從而提升私立學前教育質量。以英國為例，私立學前機構收費額度在OECD國家中最高，典型代表是在教育標準局注冊的個體經營群體——“保育員”。其通過協議設立，為家長提供靈活且富于個性化的看護服務[6]。另外，《國家托兒服務標準》規定了教師的任職資格，同時對師生比、教室規模等有嚴格的規定。近年來，先后有一些家長要求通過降低師生比的方式降低費用，但這些訴求遭到絕大部分家長的反對。對此，英國實施成本稅收折扣、教育用地免征稅等政策降低費用，以保證市場機制下高質量私立學前機構的運行，而政府向市場購買教育服務也緩解了自身福利服務的壓力。

3.提供鏈條式、負擔得起的私立學前教育服務。在OECD國家，私立學前機構的經費分擔主體形成了一條“國家—地區—家庭”的鏈條式結構。對于家庭分擔比例，各國有所不同：英國要求公立學前機構費用不得超出工薪家庭收入的30%，匈牙利要求不得超出家庭收入的20%;以芬蘭為代表的北歐國家家庭支付比例為總費用的2%—5%[7]。OECD國家鏈條式結構在撥款政策方面也有差異，具體表現在以下方面。一是資助比例不同。英國、愛爾蘭的市場化程度較高，地方的資金投資比例較大，國家資金支持比例較少;而德國、法國國家資金支持比例高達1/3，其余由各地區兒童保育融資機構承擔。二是資助方式不同。英國實行稅收減免（Tax Credits），瑞典實行兒童福利津貼（Childcare Subsidy），德國實施教育補貼一攬子計劃（Education Subsidy），芬蘭執行家庭福利政策計劃（Family Welfare Project）。以英國為例，通過一系列政策保障鏈條式、負擔得起的私立學前教育服務的提供，其中最具影響力的是“免稅服務”政策。該政策明確規定，英國政府會為符合資質的家庭支付學前服務費用的20%，對私立學前教育占地實施免稅。該政策在2015年秋季已正式執行，與先前的ESC系統（Employer Supported Childcare）相比，惠及了大部分中低收入的家庭[8]。

二、福利制度體系下的私立學前機構督導評估

至于OECD國家私立學前機構的督導評估部門，芬蘭、波蘭由委員會監督運行;瑞典、丹麥由國家福利部門全權負責，瑞典后轉為教育與科學部管理;英國、法國、德國由國家行政部門配合地方行政部門共同管理;荷蘭設立了針對基礎學前教育的“教育督導團”。雖然OECD國家私立學前機構的督導部門不同，但都明確了私立學前機構的督導目的、評估原則、評估范圍、評估周期、評估內容、評估程序、督導評選結果的運用等，而督導評估質量直接影響福利權利的享受。

1.規定私立學前機構的準入標準、注冊登記和審批程序。OECD國家教育標準辦公室規定學前機構準入資格須呈現注冊證書和檢查報告，在教育標準局注冊并接受三年一周期的監督。除此之外，個別國家有更嚴格的注冊登記規定。如英國學前機構的管理者須學習一定的網絡管理課程，須傳達英國標準辦公室所規定的教育綱要，沒有注冊或者亂收費的機構將被判罰。地方行政機構依法審計查核賬目，頒發登記審批證明書[9]。營業執照必須放在醒目的地方，依據相關參考，設施儲備將列入審批流程。

2.明確提出私立學前機構教師的衛生防護、任職資格、在職培訓。OECD教育發展辦公室規定各國教育機構人員任職須通過保健檢查，考取保健證書。同時，在任職資格上提出嚴格要求。如芬蘭在《兒童日托法案》中規定，一切學前機構的管理者和教師都必須具有教育學或社會學專業學士及以上學位。教師的在職培訓由兒童保健許可計劃地區辦事處（Children Care Licensing Program）進行監管，公示培訓細節。

3.厘定政府職責，明確監管主體，追蹤服務質量。OECD各國政府紛紛在立法層面上厘定政府的職責，建立監管主體，力求權責分明。對撥款基金的支出手續、比例和稅收優惠政策作出明確的條文要求，要求政府工作人員依據各類型學前機構上報的教學計劃跟蹤觀察指導，對其資金的運行程序和上報計劃之間出現不一致的機構進行罰款，嚴重者吊銷營業執照。定期組織評估監管委員會檢查，對評估項目、評估程序、評估周期、評估指標、評估公示結果表達方式、獎懲內容等作出明確規定。

三、OECD國家私立學前機構的發展

及督導評估借鑒

1.完善頂層設計，加強監管。教育部印發的《幼兒園辦園行為督導評估辦法》，進一步明確了幼兒園辦園行為督導評估指標和要點。但是我國私立學前機構的監管體制仍有待完善。鑒于此，教育主管部門要負責發展戰略決策，完善“第三方”監管機制，負責協調中央和地方之間的協作;各地方要建立監督網絡配合中央監管，監管的內容包括流動資金預估、教育場地租賃及持有權評估、校車安全、收費標準等。符合資質條件的機構須到相關部門登記，尤其要加強民辦私立學前機構的準入標準和審查。

2.引入競爭機制，教育券納入公共服務體系。我國的教育券一般由政府提供，實踐始于2001年浙江省長興縣的教育券改革，范圍涉及學前教育、職業教育、教師培訓等[10]。現今，教育券可作為抵值券應用于已簽署協議的私立學前機構。為了緩解政府購買壓力，可以引入市場競爭購買機制。

3.營利性私立學前機構應獲得稅收優惠。現階段，我國稅收優惠不涉及營利性私立學前機構，而這類學前機構廣義上屬于營利性民辦教育的一部分，若沒有稅收優惠，整個營利性民辦學校的市場份額下降，民間投資的導流將造成民辦教育的受挫，這意味著國家將提供更多財政資金維持教育格局的活力[11]。教育的“政府責任產品”屬性也決定這類機構可以通過“稅前扣除”形式獲得支持。當然，營利性學前機構應該定期開展財產清查，由監管部門審查其收費、辦學積累登記情況。政府可以建立相應的年度資產決算和預算審核制度，尤其加強對營利性學前機構的辦學結余流向的審核，對這部分機構的稅收優惠采取彈性處理，以達到分類管理的目標。

參考文獻

[1]劉磊，畢鈺.歐盟國家發展私立學前機構的經驗探究[J].比較教育研究，2015，37（12）：84-88.

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[3]劉敏.法國低齡幼兒入學現狀與發展趨勢[J].學前教育研究，2009（9）：51-55.

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[5]Guide Jeunesse 2011/2012 Enseignement et Loisirs[EB/OL]. http：//ebook. digitomi. fr/Viewer/ TD2TY5DPZSOH，2011-10.

[6]劉磊，畢鈺.英國近20年學前教育政策中的家庭視角解析[J].學前教育研究，2017（6）：3-12.

[7]Janneke Plantenge& Chantal Remery. Children service for school age children—A comparative review of 33 countries[R].European Commission， 2013.

[8]LAURA WHITCOMBE FOR THISISMONEY.CO.UK. Tax-free childcare is on the way-but will your family be any better off and how will it compare to childcare vouchers？[EB/OL].http：//www.thisismoney.co.uk/money/guides/article-3708634/Tax-free-childcare-way-family-better-compare-childcare-vouchers.html，2015-8.

[9]laire Harding， Beth Wheaton and Adam Butler. Childcare Survey 2017[R].Family and Childcare Trust，2017.

[10]張眉，魏建國.教育領域的政府購買服務研究[J].教育經濟評論，2017（2）：70-86.

[11]吳華，王習.營利性民辦學校應該享受稅收優惠[J].中國教育學刊，2017（3）：14-18.

（責任編輯? ?張慧籽）