深化山海協作“飛地經濟”發展

□浙江省發展和改革委員會副主任 陳偉

推動山海協作“飛地經濟”高質量發展的任務十分緊迫。要重點構建促進浙江山海協作“飛地經濟”發展的四重機制，確?！帮w地園區”合作機制更加完善、政策扶持更加精準、合作內涵和績效全面提升

發揮“山”“?！辟Y源優勢，探索建立山海協作“飛地園區”，是破解加快發展地區資源不足、空間狹小和生態保護現實掣肘的有效途徑之一。浙江省委、省政府提出，要支持發展“飛地經濟”，不斷增強山區和革命老區自我發展能力，力爭把“飛地園區”建設成為浙西南山區“對外開放的窗口、項目孵化的搖籃、人才集聚的高地和成果轉化的橋梁”。

發展現狀

黨的十八大以來，山海協作“飛地經濟”迎來了一系列新的發展機遇。2017年，國家發改委等八部委聯合出臺《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》（發改地區〔2017〕922號），鼓勵浙江等地發展“飛地經濟”。省第十四次黨代會報告明確“要支持發展‘飛地經濟’，不斷增強山區和革命老區自我發展能力”。2018年，《關于深入實施山海協作工程促進區域協調發展的若干意見》（浙委發〔2018〕3號）出臺，把支持“飛地經濟”發展作為“升級版”的重要任務。浙江省委書記車俊在全省山海協作工程推進會上提出重點謀劃建設“飛地園區”的要求。浙江自1995年設立首個以扶貧為目的金磐開發區以來，全省已先后在發達地區建立各類“飛地園區”16個，包括3個“生態補償飛地”、3個“科創飛地”和10個“消薄飛地”。其中，金磐開發區規劃建設面積2.1平方公里，累計實現工業產值320億元，吸納磐安2萬多人就業，年均稅收貢獻達全縣的1/3以上，已成為磐安經濟發展的重要支撐。衢州海創園、柯城未來科技村等“科創飛地”，已引進科技項目173個并進入孵化階段。近80%的結對縣正在謀劃建設“飛地園區”。

當前，推動山海協作“飛地經濟”高質量發展的任務十分緊迫。一是探索生態價值實現機制、促進生態功能縣加快發展的需要。長期以來，浙西南山區特別是生態功能縣受資源稟賦制約和生態保護的需要，工業發展條件基礎薄弱，僅發展生態旅游業難以從根本上解決“強縣”問題。在發達地區設立“生態補償飛地”，可以為生態功能縣增加稅收收益、提升地區經濟總量。以慶元縣為例，若按在發達地區設立2平方公里、畝均生產總值250萬元的“生態補償飛地”來測算，到2022年慶元縣人均生產總值將達全省人均水平。

二是借力“數字經濟”東風、提升浙西南山區發展質量的需要。浙江經濟正從高速增長階段轉向高質量發展階段，要求山區經濟加快轉型升級、迎頭趕上，不能再走以前承接發達地區落后產能的老路。加快推廣“科創飛地”可以有效解決浙西南山區長期存在的人才、技術、資金、信息等要素的制約，推動“飛出地”更好更快地向“飛入地”轉移先進產能、管理經驗和技術。

三是助推打贏低收入群眾增收攻堅戰的需要。山區是集體經濟薄弱村和低收入群眾比較集中的區域，集體經濟薄弱村集中“抱團”到發達地區建立“消薄飛地”，能有效地把農戶手中的土地指標資源盤活為資產，為低收入群眾帶來穩定的收益，同時能有效盤活薄弱村閑置低效用地，助推浙江全面打贏低收入群眾增收攻堅戰。

現階段，深化山海協作“飛地經濟”發展還面臨諸多挑戰。一是頂層設計不足。國家層面出臺了《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》，但省級層面的規劃和政策指導處于空白，各市縣開展共建的模式和條件不一，全省“飛地園區”建設尚處于自發和零散狀態，發展不平衡、不充分問題比較突出。二是支持政策不夠。用地指標解決難是當前“飛地園區”建設的最大障礙，如2003年啟動建設的江東杭千開發區，原規劃面積2平方公里，但目前僅得到開園初期提供的200畝土地。大部分市縣強烈要求省里能夠參照特色小鎮建設政策，給予“飛地園區”用地指標獎勵。三是體制機制不順?，F有合作模式過多地依賴協作雙方政府的推動，市場化、專業化水平不高。政府負責人的更迭直接影響到協作的穩定性、連續性。由于缺乏規范的共建模式，導致部分“飛地園區”建設分工不明、權責不清、運營不暢、推進緩慢、產業化能力弱等。

深化思路

深化山海協作“飛地經濟”發展要以黨的十九大精神和習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照“八八戰略”再深化、改革開放再出發的要求，跳出26縣發展26縣，有序引導26縣到結對發達地區建立各類“飛地園區”。

（一）高起點規劃“兩覆蓋一樣板”總體布局。堅持“政府引導、市場運作，因地制宜、分類指導，平等協商、權責一致，優勢互補、共建共贏”的原則，圍繞鄉村振興、打贏精準脫貧攻堅戰和大灣區大花園大通道大都市區建設戰略部署，立足大灣區主戰場，以環杭州灣經濟區為核心，甬臺溫臨港產業帶和義甬舟大通道為兩翼，聚焦杭州城西、寧波城東、G60三大科創大走廊和杭州江濱新區、寧波環灣新區、紹興濱海新區、湖州南太湖新區，規劃建設30-40個發展規范、各具特色、效益優良的省級山海協作飛地園區。計劃到2022年，全省26縣“消薄飛地”實現全覆蓋，主要生態功能縣“生態補償飛地”實現全覆蓋，1-2個“科創飛地”成為全國區域協調發展的創新樣板。

（二）多層次發展三大特色“飛地經濟”模式。充分發揮“有為政府、有效市場”作用，著力構建三大特色模式。

做精做透“消薄飛地”，打造精準扶貧脫貧排頭兵。全面擴大“消薄”范圍。由集體經濟薄弱村集中資金、土地等資源配置到結對發達地區，依托成熟的開發區（園區）聯合建設可持續發展項目并取得固定收益。要求與26縣結對的經濟強縣至少建設1個“消薄飛地”，助推到2019年底全面消除26縣集體經濟薄弱村。實行統一規范管理。由村、縣、鄉國資公司共同投入，抱團組建專業公司，實行統一管理、統一建設、統一核算、統一經營。打造標準化樣本。制定山海協作“消薄飛地”建設指導性標準，明確不同類型“消薄飛地”的適用范圍、建設流程、目標要求、扶持政策、收益分成等，有利于迅速在全省全面推廣。

統籌設立“生態補償飛地”，打造生態功能縣發展增長極。樹立生態補償典范。生態功能縣抓住大灣區、大都市區建設等重大機遇，在杭州江東新區、寧波前灣新區、溫州甌飛灘等地規劃建設5-8個不小于2平方公里的“生態補償飛地”，作為重要水資源保護地和生態功能保護區的工業發展平臺。構建特色主導產業鏈。聚焦八大萬億產業、戰略性新興產業和未來產業，確立2-3個飛地園區主導產業，大力推進互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合，集中力量引進上下游關聯產業，積極引導大平臺、大項目、大企業在園區布點落戶。做好協作發展大文章。發達地區發揮產業成熟、技術領先、信息互通、資金匯聚、管理先進的優勢，協助“飛出地”培育良好的營商環境。

多點布局“科創飛地”，打造山區高質量發展新樣板。建成項目孵化的搖籃。推動26縣結合自身產業導向，在杭州、寧波等發達地區設立若干“科創飛地”，瞄準本地主導產業鏈缺失的關鍵環節“補鏈”“強鏈”，有針對性地引進先進裝備制造、新能源新材料、生物醫藥、農產品精深加工等項目和企業，形成總部、孵化、研發在大都市，產業基地、倉儲物流在浙西南山區的產業合作新格局。搭建要素集聚的橋梁。政府、企業、社會綜合施策，搭建信息、技術、資金、人才等要素資源向加快發展地區轉移轉化的橋梁，出臺更加有力的人才招引和創業扶持政策，吸引重量級企業和關鍵領軍人才落戶，力爭到2022年孵化項目到“飛出地”產業化率達50%以上。發展雙向互動的飛地。依托“科創飛地”的合作優勢，鼓勵“飛入地”開發區（園區）到“飛出地”建設“區中園”“園中園”飛地。

構建機制

加快出臺浙江關于深化山海協作“飛地園區”建設的實施意見，重點構建促進浙江山海協作“飛地經濟”發展的四重機制，確保“飛地園區”合作機制更加完善、政策扶持更加精準、合作內涵和績效全面提升。

構建合作推進機制。加強統籌協調。建立全省“飛地園區”建設協調推進機制，加強省級部門在園區選址、基礎配套、財政保障、科技研發、人才和信貸政策等制度設計，明確26縣和結對經濟強縣責任和義務。強化督查考核。將結對經濟強縣參與“飛地園區”建設情況納入省對有關市、縣（市、區）督查激勵事項重要指標，加強宣傳報道和輿論監督，加大信用建設力度，及時總結推廣典型經驗。高標準規劃設計?！吧鷳B補償飛地”和“科創飛地”原則上依托現有各類開發區（園區）建設，根據“飛入地”開發區（園區）已有的業態規劃和布局，研究形成“飛地園區”總體規劃，避免低水平重復建設。結對經濟強縣在制定產業發展、鄉村振興等規劃時，優先選取基礎好、有前景的各類園區、開發區、特色小鎮等開展“消薄飛地”建設。

構建協同發展機制。推行基礎設施共建?！帮w地園區”的主干道路及綠化亮化、通訊和信息網絡、供排水及污水處理等公共基礎設施由“飛入地”開發區（園區）管委會或雙方協商投資建設。創新運營管理模式。規范“飛地園區”規劃建設、運營和稅收管理等事項。成立管委會和開發公司，鼓勵采取政府和社會資本合作（PPP）等模式，吸引社會資本參與園區開發和運營管理，允許合作方以資金、技術成果、品牌、管理等多種形式參與合作。明確審批監管職責?！帮w地園區”管委會按照規劃、能耗、環保、技術和安全標準等要求，依法依規對入園項目進行審批、備案和監管。質監、國土、規劃、建設、公安等除稅收管理以外的其他行政職能，按照“最多跑一次”改革要求，簡化“飛地園區”項目審批流程。

構建利益共享機制。實行收益分成共享。合作雙方協商確定“飛地園區”收益分成比例，報省財政、稅務部門備案?！帮w地園區”形成的地方級稅收，省財政不參與分享，由“飛出地”與“飛入地”協商確定具體分成。政府主管部門分類制訂收益分成指導性標準，供合作雙方參照使用?！跋★w地”須實行收益保底。享受同城同等待遇。“飛入地”政府應當完善“飛地園區”公共服務和保障，給予“飛地園區”入駐企業和人才同城同待遇，在項目、金融、人才等方面享受同等優惠政策，在醫療、教育、衛生、社保等方面享受基本公共服務，通過“信息跑路”打破地域限制，促進跨區域服務共享。調整統計核算模式。允許合作方綜合考慮權責關系和出資比例對重點經濟指標的統計進行協商分配，將結對經濟強縣參與“飛地園區”建設情況納入省對有關市、縣（市、區）督查激勵事項重要指標。

構建政策保障機制。建立財政專項資金。根據“飛地園區”總量規模，繼續在省山區經濟發展專項資金中安排一定比例資金，設立省級專項基金支持山海協作“飛地園區”建設。合理保障用地需求。省里每年安排的26縣考核獎勵用地計劃指標3000畝，可根據“飛地園區”共建實際用地需要予以統籌安排使用。鼓勵26縣加大存量建設用地盤活力度，允許山海協作對口縣（市、區）之間城鄉建設用地增減掛鉤節余指標在省級公開競價交易平臺之外協商確定交易價格，促進雙方資金與資源合理流動，實現優勢互補?！帮w地園區”內符合條件的重大項目優先納入省重大產業項目庫，按規定優先給予用地指標獎勵。創新金融等支持政策。鼓勵金融機構加大對“飛地園區”基礎設施建設和重大產業項目的融資支持力度?！帮w地園區”在人才社保、異地納稅、子女入學、產業扶持、科技研發等方面出臺實質性鼓勵政策。積極招引優秀浙商、民營企業參與建設運營，支持之江實驗室、省級創新研究院等參與“飛地園區”建設。