“2019世界城市日—上海論壇”成功舉辦

編者按：2019年10月31日，“2019世界城市日—上海論壇”在上海設計中心舉辦。本屆論壇主題為“創新·協同·共享”。論壇由上海市規劃和自然資源局、上海市住房和城鄉建設管理委員會共同主辦，上海市城市規劃設計研究院承辦。上海市規劃委員會專家，上海市規劃和自然資源局系統、上海市住房和城鄉建設管理委員會系統、長三角地區規劃管理部門，部分省市規劃設計院，以及有關規劃、設計咨詢機構等代表出席論壇。論壇進一步探討和交流世界主要城市群、大都市圈的規劃與發展，探索生態文明發展理念下適合我國國情的區域規劃方法和路徑?，F將部分專家精彩發言進行整理（未經專家審閱），以饗讀者。

國家戰略與時代使命——新視角下長三角區域協同空間治理的思考

徐毅松（中國）上海市規劃和自然資源局局長

20世紀末開始，經濟全球化促成生產要素在全球范圍內加速擴散，以“全球—區域—城市”為特征的新城市空間等級體系逐漸顯現。21世紀以來，中國相繼出現“京津冀、長江中游、成渝、哈長、長三角、中原、珠三角、關中平原”8個國家級城市群，其中長三角、京津冀、珠三角三大城市群競爭力領先全國，經濟總量占全國40%以上?！耙粠б宦贰?、京津冀協同、粵港澳大灣區、長三角一體化等國家戰略的提出，標志著各大城市群將進一步承擔起提升區域綜合影響力、推動全國發展的國家使命。

新一輪長三角區域一體化發展應充分展示國家改革開放的集成成果和戰略方向，應高度凝聚國家對于區域空間發展品質的新認識和新理念，應直接體現國家空間治理能力的新水平和新要求。具體包括：（1）代表中國改革開放的新高度——對標引領國際最高水平、最高規格的新型一體化；（2）代表中國區域空間發展品質的新高度——多層次、全方位的新型一體化；（3）代表中國空間治理能力現代化的新高度——市場核心驅動、政府高效有為的新型一體化。

本輪一體化發展空間規劃率先著眼于城市群、大都市圈、鄰界地區等3個層次，分級明確空間規劃協同重點。在長三角區域層面，按照長三角一體化發展上升為國家戰略的總體導向和要求，提高城市能級與服務能力，整體統籌推動長三角更高質量一體化發展。在上海大都市圈層面，協調上海都市圈范圍（90 min通勤范圍）內的城市，在產業、生態環境、歷史人文、基礎設施等多系統、多維度的空間對接協同。在鄰滬地區層面，通過共同編制實施跨省界城鎮圈的空間協同規劃，重點加強功能、交通、環境、設施等方面的跨界銜接。

在長三角一體化地區“網絡化、多中心、組團式、集約型”的空間結構基礎上，注入“動能+、鏈接+、行動+、文化+、生態+、示范+”6大發展策略。（1）動能+：堅持創新驅動、深化改革動力，形成節點城市功能網絡。聚焦全球城市核心功能，共享創新驅動平臺，打造長三角世界級產業集群。（2）鏈接+：建設綠色高效多樣的綜合交通系統，高標準構建智能城市基礎設施。提升門戶樞紐功能；以都市圈同城化通勤為目標，完善城際軌道交通網絡建設；打造快旅慢游的道路系統；加強智能信息基礎設施建設。（3）行動+：以體制機制創新適應發展新要求，以規則一體化推動規劃編制、資源配置、建設實施、監督管理統一行動。強化區域空間規劃的統籌與協調；形成“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的存量時代空間管制模式；創新區域資源利用與共享機制；建立統一的空間基礎信息平臺。（4）文化+：以江南文化為基底構筑民族文化魅力。凝聚具有世界影響力的區域文化；打造高品質人居環境；形成創新發展的文化源頭。（5）生態+：按照“山水林田湖”生命共同體理念。整體保護、實施底線管控；系統修復、擦亮生態底色；建立區域、流域環境聯防聯治。（6）示范+：體現新示范，強調集成效應。

區域規劃和城市設計

彼得·卡爾索普（美國）HDR資深副總裁

地區的發展過程中，區位和城市形態起著重要作用。當今世界的區域和城市發展中，有3種類型的無序蔓延。第一種是以墨西哥城為代表的低收入區無序蔓延。第二種是以中國為代表的高層建筑區無序蔓延。第三種是以美國為代表的高收入區無序蔓延。

卡爾索普在已發表的《加州視覺》中介紹了加州的無序蔓延，以及州政府的政策性引導。提出兩種模式：一種是任其發展（常規發展），另一種是有序規劃后的發展（精明增長），后者會展現完全不同的發展藍圖。精明增長是大量的緊湊型發展，而非城市蔓延。相較于常規發展，采用精明增長模式會帶來很多益處，比如碳排放量有效減少、土地消耗量顯著降低等。

（1）洛杉磯區域規劃?？査髌障胍接懭绾瓮ㄟ^對洛杉磯大區采取精明增長的策略來改變其發展模式并帶來有價值的資源。洛杉磯新的發展之道涉及生活出行的很多方面，包括保護自然資源和歷史文化資源，并新建鐵路、BRT等公交網絡。多年前洛杉磯有很多浪費的空間，為更好地合理利用土地，卡爾索普提出交通系統和綠化的升級，使區域更緊湊、密度更高，增強城市效率。

（2）墨西哥城區域規劃。墨西哥城的低收入區無序蔓延特征在全世界都很常見，因為市中心區域變得越來越昂貴，很多窮人被邊緣化，居民通勤需要多次公交換乘。從整個城市看，居住地和工作集中地的分布十分不均衡。墨西哥城區域規劃通過城市增長趨勢、人口增長情況和就業預測分析來建立發展藍圖，包括“趨勢、中等發展、愿景”3個層次，涉及土地、就業、交通和城市形態的控制。

（3）重慶TOD區域增長規劃。中國很多新建城區具有高層建筑區無序蔓延的特征，可以通過加大城市空間密度，在公共空間引入其他功能，將過大的社區分割成小社區，合理布局高層和多層，并分化不同的功能等措施來應對。卡爾索普在重慶進行了精細化設計，縮小街坊規模，增加人行道，同時導入公共交通，串聯起公共空間、開放空間、辦公空間等。

針對中國的特點，卡爾索普提出以下設計原則：（1）保留。保留自然資源、農業景觀、良好的社區和歷史文化遺產。（2）混合。營造功能混合和收入階層混合的社區。（3）連接。增加路網密度，限制街坊的大小，增加機動車禁行道。（4）公共空間。為了社區需求和生態保護，需要保留并營造公共空間和開放空間。（5）步行/騎行。設計更多適合步行和騎行的環境，加強具有活力的出行方式。（6）公交。讓公交更宜人、更便宜、更便捷、更普惠。（7）聚焦。聚焦公交站點的承載能力，在其周邊地區布局合理的密度和混合的功能。

（注：彼得·卡爾索普因故未能出席論壇。本報告由舊金山灣區大都會交通委員會（MTC）副執行董事布拉德·保羅代為宣講。）

成熟地區的再生長

摩西·蓋茨（美國）紐約區域規劃協會（RPA）住房與社區規劃副總裁

紐約大都市圈跨越美國3個州，區域內包含17個都市規劃組織、31個郡縣、783個行政單位、157個商業提升區等。由于單個地方政府無法對這么多區域進行管治，而國家政府也沒有全力投入該區域的規劃和建設，因此亟需一個區域性的自治機構來進行管理。在此背景下，紐約區域規劃協會于1922年成立，承擔紐約大都市圈的區域規劃編制工作，并分別于1929年、1968年、1996年推出了3版區域規劃。

過去20年間，該區域內人口增長了230萬人，增加了超過150萬的工作機會。各地犯罪率顯著下降，人均期望壽命的增長率也顯著高于美國平均水平，但區域發展不平衡的問題也隨之出現。由于增加的工作大都在紐約市中心且為低收入，不足以支撐這些工作者在附近購買住房，因此多數人選擇在新澤西生活，再花很長時間通勤到紐約市中心工作。盡管區域經濟發展越來越好，但人們實際獲利卻越來越少。

在此背景下，紐約大都市圈第4輪區域規劃于2014年開始編制，并于2017年正式出臺。紐約大都市圈第4輪區域規劃的重點在于提倡各方參與的包容性規劃，綜合考慮市民、政府、商業及各委員會的訴求，在各主體之間扮演溝通的橋梁。同時提出“公平、健康、繁榮、可持續”的發展導向，并進一步分解為4個具體目標。

（1）完善規劃制度。面對該區域遇到的問題和挑戰，以往通常采取創可貼式的修復方案。這些碎片化、破碎性的方案導致了擁擠的交通系統和低效的基礎設施建設。由此，本輪規劃希望能更好地與政府部門進行協調，促使他們優先考慮基礎設施建設并給予融資。

（2）應對氣候變化的挑戰。規劃一方面要應對海平面的上升，另一方面要增加一些公園、便民措施，以更好地應對這個問題。與此同時，還要重新改造和修繕老舊設施。

（3）建立一個動態的、以乘客為導向的交通系統。交通不僅僅是增加便利性，也要為行人增加更多通行道路。我們需要重新建立交通網絡、修繕機場，更好地規劃通勤網絡，同時重新考慮街道的規劃和設計。到2040年，我們規劃80%的街道空間都應當更好地為行人、騎行者以及公共交通的乘客提供更舒適的空間。

（4）為區域內居民提供可支付性住房。為了更好地解決工作、居住問題，規劃提出要提供更多的住房。采取的措施有提高居住密度及土地利用效率，或者轉換土地用途等。

日本首都圈規劃的歷程與現狀

竹內直文（日本）原日本國土交通省大臣官房技術審議官（都市局負責人）

日本首都圈（NCR）的區域面積占全國土地面積的10%，人口占全國的35%，GDP占全國的40%。NCR有兩個高層次的規劃，一是國土空間戰略規劃（NSS），二是NCR發展規劃。這兩個規劃在2005年后被整合，NSS開始作為NCR的上位空間規劃。

在經濟高速增長時期，人口和工業迅速流入東京，造成住房短缺、交通擁堵、生活環境惡化等嚴重問題。為此日本在1958年制定了第一版NCR發展規劃。設立綠化帶、建設衛星城，并確定了每個區域的土地利用政策。

第一版規劃開始后不久，綠化帶政策就失敗了。因此，在第二版規劃中，它被轉換為“近郊整備區”的概念，一部分與環境相協調的項目允許被開發。與此同時，對規劃法進行全面修訂，建立了一套新的土地使用控制制度，并對私有產權進行重新規定。

1976年在制定第3版NCR發展規劃時，日本經濟由高速增長階段轉向穩定增長階段，人口流入NCR的趨勢趨于平穩。因此，政策的重點轉向了重建城市結構，以實現城市的可持續發展。提出打造“多中心城市的廣域城市復合體”。

1986年制定的第4版NCR發展規劃提出“多核、多區域、復合型”的新思路。規劃11個商業核心城市，提出通過建設新的高速鐵路予以支持。許多大型開發項目和相關基礎設施也順利推進。這為NCR的城市結構奠定了基礎。

20世紀90年代泡沫經濟崩潰后，一方面東京經歷了長期的經濟衰退，國際地位下降，振興東京對日本來說是一個非常緊迫的問題。另一方面，重大基礎設施建設取得進展，城市化在一定程度上得到有序控制。在這種情況下，第5版規劃提出“分散型網絡格局”。

2016年最新的NSS都市圈區域規劃遵循了“互動”和“緊湊與網絡”這兩個國家規劃的概念。相比NCR，該規劃有更廣泛的計劃和方案，不僅包括基礎設施和城市發展，還包括各種經濟和社會發展措施。

21世紀初，城市政策發生了范式轉變，其中“城市復興體系”是最為顯著的政策。包括提高大都市國際競爭力、強調通過私營企業來促進都市發展等。

同時，國家政府指定“緊急重建區（URA）”緊急推進城市更新。URA大幅放寬了對城市規劃的管制；開發商根據公布的政策制訂發展計劃，并向當地政府提出建議；如果項目得到國家政府的批準，還可以獲得財政支持和稅收優惠。

另外，東京都政府（TMG）采取了去中心化政策，并制定了“多中心城市結構”目標。TMG在2001年制定了“東京城市發展愿景”，以“大都市倡議”作為東京城市結構的基本理念。它遵循了第五版NCR發展規劃的理念“分散型網絡格局”，擴大了中心區域作為“中心核”。

從治理到項目管理：巴黎大區的案例

文森特·格蘭（法國）巴黎城市與規劃研究院（IAU）首席經濟發展官

巴黎大區約有1 200萬居民，面積12 012 km2，GDP約占法國的30%，研發人員占全國的40%，所以這個區域是非常有活力且富有創新力的，同時也有豐富的高附加值活動。巴黎大區有許多小的行政單位，幾年前，法國確定了每個行政區域的不同職責，并形成了63個社區。所以，巴黎是一個區，也是一個城市，又是一個社區的聯合體。

我們通過引入多方力量，比如公眾、私營機構和非營利組織來更好地對巴黎大區進

行規劃和管理。首先是巴黎大區2030年總體規劃（簡稱“總規”），于2013年由區域委員會和法國政府批準?？傄幹杏?大目標：增強經濟吸引力，應對氣候變化，幫助民眾提高生活水平、減少不公平、為人們提供更多住房。

其次是巴黎大區的經濟計劃（簡稱“經濟計劃”），每5年制定一次，2017—2021年的經濟計劃于2015年由區域委員會和法國政府批準，其主要目標是讓巴黎大區成為世界上最具活力和吸引力的地區之一。我們明確了4個重點內容：一是增強巴黎大區的吸引力，吸引更多的跨國公司和創新性人才；二是提高巴黎大區的競爭力；三是在全國范圍內弘揚企業家精神和創新精神；四是共同行動，通過制定政策等為企業、就業和當地提供更好的服務。這些戰略是由當地政府和不同社會組織、國內外企業、專家等共同參與制定的。

“大巴黎計劃”由法國前總統薩科齊提出，目前仍然在進行中。其內容是動員所有合作伙伴圍繞一個共同目標開展行動。其中提出巴黎快線規劃，總長約200 km，有68個新車站。建設巴黎快線的意義，一是想幫助人們更快地移動。巴黎快線將連接巴黎的3個機場、商業區、科學園區和居民區。新地鐵將巴黎的各個城區和市中心連接起來，使所有居民都能通勤到市中心和商業區。它將成為首都地區乃至整個法國的增長動力。二是提升巴黎地區的吸引力和競爭力。除了該地區的自然增長和至少11.5萬個新的就業崗位之外，長期來看，它將貢獻約1 000億歐元的GNP。三是對于所有的革新者和創造者來說，巴黎快線能夠為未來移動服務創造條件，并為21世紀的城市模式提供設想。

最后提3點經驗和建議。第一，協同與合作是最重要的，要讓大家建立共同的愿景。第二，公共政策制定者要考慮到不同區域、不同工作的復雜性。思維要復雜，考慮要全面，而政策要簡單，便于人們理解和操作。第三，重視人才，吸引人才。擁有專業技術和知識的人才能夠促進政府、利益相關者、居民之間的互動，以更好地制定公共政策，為居民提供更好的生活，從而使城市發展得更好。

舊金山灣區的區域合作

布拉德·保羅（美國）舊金山灣區大都會交通委員會（MTC）副執行董事

舊金山灣區人口約750萬人，收入中位數約為9.3萬美元，貧困率為9%，擁有極其豐富的種族多樣性。舊金山灣區的區域治理機構主要包括灣區政府協會和大都會交通委員會。

地平線計劃為舊金山灣區2050年規劃而制定，旨在為灣區不確定的未來做好準備。該計劃提出了3種未來場景。第1種場景稱為潮起運落（Rising tides, falling fortunes）。設想如果聯邦政府縮減預算，將更多的政策決定權交給州和區域政府新技術發展和國家碳排放稅的征收帶來了更多的遠程辦公以及更加分散的辦公中心會怎樣？第3種場景稱為回到未來（Back to the future）。設想如果經濟繁榮以及新的交通出行方式帶來新的發展浪潮會怎樣？

面對所設想的未來場景，如果依舊采用現有的區域規劃政策，會帶來5項挑戰。一是關于保障性住房，灣區的保障性住房情況將持續惡化。二是關于交通出行，預計2050年采用公共交通、步行及自行車騎行出行比例的增長幅度極小，小汽車依舊是最主要的交通出行方式。三是關于多樣性，在未來有很大一部分低收入家庭仍然面臨背井離鄉的風險。四是關于健康與自然災害，海平面上升以及包括地震在內的自然災害導致的區域性重大損失未有減輕。五是關于活力與職住平衡，舊金山灣區2040中提出的土地策略已不足以解決區域長期存在的職住不平衡問題。

我們應該如何應對呢？在第2輪分析中，地平線計劃提出35個政策來應對這些挑戰。保障性住房方面，一是強化目前的包容性區劃策略，二是每年投入15億美元來建造和保護保障性住房。交通方面，采取道路減速實現零事故、建造1萬英里高質量的各級自行車道、提供免費共享的可移動交通工具等措施，提供更積極的公共交通出行方式來緩解交通問題。道路收費方面，對高速公路采取每英里5—15美分的收費政策以緩解交通擁堵問題。應對自然災害方面，一方面將財政收入投入基礎設施系統的研究和建設中，另一方面將提供50%的補貼用于提高區域內現有老舊房屋應對海平面上升、地震、火災等災害的能力。稅收方面，我們將利用新增稅收收入來支持基礎設施、保障性住房的建設以及堤防的改造建設。

對這35項策略進行評估后，我們發現其中7項策略獲得最好的評級，最具有未來前景。13項策略通過一些細微修改后可以進一步推進。而有5項策略沒有達到預期的效果。加州州議會目前也正在審核這些策略方案。2019年已經有包括房東保護法、房屋法以及對于兼職工人的利益保護法3項得到了議會的批準，另外有7項也在等待審核批準之中。會怎樣？第2種場景稱為清潔與綠色（Clean and green）。設想如果