統籌國土（自然資源）空間基礎信息平臺建設的實踐與思考

□ 黃 炎 屠龍海 陳舒燕 周 杰 湯 賽

按照原國土資源部、原國家測繪與地理信息局的統一部署和浙江省政府推進數字化轉型工作的總體要求，浙江省開展了國土（自然資源）空間基礎信息平臺（以下簡稱“國土（自然資源）空間平臺”）建設，統籌集成各類國土空間相關數據，為各類國土空間相關的規劃、管理、決策、服務等提供有力的數據支撐，有效提升國土空間治理能力的現代化水平。2018年7月，國土（自然資源）空間平臺被列入浙江省政府數字化轉型首批21個重大項目之一。

一、背景意義

按照“山水林田湖草是生命共同體”的重要理念和深化“最多跑一次”改革推進政府數字化轉型的目標要求，開展國土（自然資源）空間平臺建設具有重要意義。

一是推進全省生態治理體系和治理能力現代化的要求。國土是生態文明建設的空間載體，要按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，整體謀劃國土空間開發，科學布局生產空間、生活空間、生態空間，給自然留下更多修復空間。二是促進全省國土空間數據整合，實現空間信息共享的需要。《“十三五”國家信息化規劃》提出要建立縱向聯動、橫向協同、互聯互通的自然資源信息共享服務平臺，為資源監管、國土空間優化開發提供有效支撐。《浙江省深化“最多跑一次”改革推進政府數字化轉型總體方案》明確提出建立統一的自然資源與地理空間數據庫，加快實現全省空間信息資源歸集與共享。三是國土空間信息整合應用已有較好的基礎。省自然資源廳深入貫徹落實省政府深化“最多跑一次”改革推進政府數字化轉型的決策部署，以國土空間數據整合與平臺建設為抓手，加快推進政府數字化轉型，建設“數字自然資源”。通過國土資源“一張圖”核心數據庫、浙江省地理信息資源數據庫群等建設與應用，具備了較好的空間數據基礎。

二、任務目標

通過國土空間基礎數據整合與平臺建設，統籌全省主體功能區規劃、城鄉規劃和土地利用規劃等各類空間性規劃及基礎數據，整合生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條紅線，實現空間基礎數據的歸集與共享，形成統一的國土空間工作“底圖”“底線”和“底板”，為山水林田湖草整體保護、系統修復和綜合治理奠定數據基礎。

三、主要做法

（一）強化頂層設計，建立共享模型

注重強化頂層設計，把握關鍵環節，抓住工作重點，切實強化措施，將空間數據共享工作做實做細，推動跨部門、跨系統的協同應用和信息資源的共享利用。一是形成工作方案。注重統籌謀劃，建立數據共享模型，梳理了4大門類23大亞門類64大類的國土空間數據資源目錄，建立了國土空間數據目錄體系。二是形成項目研究實施計劃。按照“V”字開發模型，對各個環節進行倒排細化，確保項目取得實質性進展。三是不斷細化工作方案。著力做好重點難點的攻關工作，確保項目扎實推進。

（二）打破“信息孤島”，強化部門協同

集中對接數據共享需求與協同任務，建立國土空間基礎信息共享服務機制。開展與省生態環境廳、省農業農村廳、省林業局等部門協同，完成生態保護紅線、水源地保護區、農業兩區、林地保護利用功能區劃、二類調查森林資源分布等5大類29項空間數據對接共享。為全省各部門提供了土地利用現狀、規劃、建設用地審批、土地供應等148項空間數據共享服務，為全省批而未供和閑置土地大清查大處置專項行動等重點工作提供了數據依據。平臺上線以來，全省45個縣（市、區）已使用平臺申請下載建設用地審批和土地供應等空間數據。

貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，打破“信息孤島”，實現業務協同、數據共享，推動信息公開和平等獲取，不改變數源單位的職責，形成一個廣泛參與、共同受益的生態圈。采取分工協作、多點分布、集中匯聚的方式來完成空間數據的共享與發布，最大限度發揮空間數據的潛在價值。組織召開由10個省級協同部門和4個試點市局參加的部門協同工作專班會議，

（三）典型示范引領，以點帶面推進

抓好用好典型，通過典型示范引領，以點帶面推動全局工作，是一套行之有效的工作方法。全省國土（自然資源）空間平臺建設堅持試點先行、示范引領、以點帶面，穩步推進，注重質量，務求實效。溫州、衢州、臺州、麗水4個市先行開展試點應用，實現了648項國土空間數據共享。通過試點，總結形成一套可復制、可推廣的先進經驗，發揮典型示范引領作用。通過國土（自然資源）空間平臺的全面應用，打破了空間信息“孤島”，為推進政府數字化轉型，提升國土空間治理體系和治理能力現代化奠定了數據基礎。

（四）完善細化標準，構筑支撐體系

數據標準是數據共享的前提，國土（自然資源）空間平臺將不同來源、不同類型、不同應用的數據進行規范整合，形成統一的國土空間數據資源體系。通過數據規范與地圖服務規范制定，實現數據與數據產品標準化、規范化建設；通過空間信息服務總線技術，實現異構海量空間數據服務的共享和融合。國土空間數據的標準化整合與集成，為國土空間各類業務應用提供了數據支撐。

四、創新舉措

（一）發揮體制優勢，推進“多規合一”

空間規劃是生態文明建設的重要內容，是空間治理體系現代化的基礎，但由于管理體制原因，各種空間性規劃依托的基礎資料、分類標準、技術方法等都存在很大差異，協調難度越來越大。本輪政府機構改革，自然資源部門將整合主體功能區規劃、城鄉規劃管理、土地規劃等職責，這對建立全面、科學、高效的空間規劃體系有至關重要的作用。國土（自然資源）空間平臺為自然資源部門履行“建立空間規劃體系，推進‘多規合一’并監督規劃實施”職責提供技術支撐。平臺通過跨部門、跨條線的空間數據交換和數據整合，摸清底數，統一各類空間規劃坐標系與數據格式，集成各類空間管控服務，構建了貫通國土空間數據全生命周期的、簡約高效的數據管理體制，符合“放管服”改革要求和“數字政府”建設目標。

（二）統建基礎平臺，建立協同機制

探索建立國土空間信息共享應用機制，為充分發揮國土空間信息與技術在空間規劃、用途管制、建設項目審批、自然資源監管、生態修復、全域土地整治、鄉村振興等領域的基礎性支撐作用奠定基礎。一是建立多部門橫向協同機制。協同生態環境、農業農村、發改、住建、交通運輸、水利等部門使用平臺發布本部門的空間數據，在線申請使用其他部門的空間數據服務。二是建立部門縱向貫通機制。建立自然資源系統縱向全貫通的空間基礎數據共享體系，形成“共性平臺省級統一建設、數據資源分類分級整合、省市兩級分級部署模式”的縱向貫通機制。省市兩級平臺分別承載全省不同精度的國土空間數據資源體系，實現互聯互通。三是建立統一空間數據應用服務機制。明確由國土（自然資源）空間平臺統一為自然資源業務審批、日常管理、監測監管等各類業務應用提供定制化的“一張圖”服務，形成統一的空間數據業務應用服務機制。目前，已為浙江省建設用地批后監管、礦業權行政審批等兩類業務提供了統一的上圖入庫、帶圖審查、項目定位、空間分析等應用功能。

（三）確保“一數一源”，避免數據沖突

按照“誰生產、誰負責”“一數一源”原則，研究設計國土空間數據匯聚整合模式，明確“物理分布、邏輯集中”的總體設計思路。建立國土空間綜合數據倉與基礎測繪、水資源、森林資源、生態環境、農業農村等數據分庫之間的集中與分布式相結合的數據庫整合運行及服務模式，避免數據沖突。基礎測繪數據以邏輯方式進行集成與接入，數據物理存儲保留于原數據庫；省發改委、省生態環境廳、省住建廳、省農業農村廳、省交通運輸廳、省水利廳和省林業局等國土空間相關部門負責按照國土空間數據資源目錄通過省公共數據平臺建立對應的部門空間數據倉；省自然資源廳通過對各部門空間數據倉中的空間數據進行抽取、轉換、清洗、加載與整合數據，形成全省統一的國土空間綜合數據倉。

五、完善建議

（一）要聚焦流程梳理，突出業務協同

依據自然資源部門“三定”方案，要聚焦國土空間核心業務流程梳理，突出業務協同應用。一是要定準國土空間規劃和自然資源監管等核心業務，梳理核心業務框架，構建業務流程模型，形成業務體系；二是要細化業務指標，對業務指標進行量化梳理，構建指標體系；三是要固化優化協同流程，確定跨部門的協同關系，建立業務協同模型；四是根據業務協同模型，深化迭代國土（自然資源）空間平臺業務應用。

（二）要堅持需求導向，深化數據應用

堅持以需求為導向，梳理數據應用場景，深化拓展國土空間基礎信息應用。結合自然資源部門“三定”方案，將開展以下三方面數據應用建設。一是完善全域國土空間規劃管理信息應用功能建設，為實現城鎮開發邊界、永久基本農田、生態保護紅線三線管控，消除規劃矛盾空間沖突，實現空間規劃管理與空間用途管制提供“一張圖”和“一本賬”；二是按照建設“掌上辦公之省”的要求，對接“浙政釘”，為移動政務協同提供國土空間調查、規劃、評價等共享查詢服務；三是按照建設“掌上辦事之省”的要求，對接“浙里辦”，完成公眾版國土空間基礎信息“掌上查”應用開發，通過移動互聯網為公眾提供空間規劃、土地征收、地質災害預警預報等查詢“掌上查”服務，打造透明高效的移動在線服務模式。

（三）要依據職責定位，完善空間數據

省自然資源廳將依據“國土空間用途管制和生態保護修復，建立空間規劃體系并監督實施”的職責，按照“全省一個大平臺”的要求，會同省大數據發展管理局抓緊協調落實主體功能區規劃、城鄉規劃數據成果移交，補充完善旅游發展規劃、歷史文化保護規劃等各類規劃信息，不斷匯聚與接入國土空間相關部門空間管控數據，提出整合“一張藍圖”等現有空間規劃信息平臺意見，加快形成全覆蓋、多維度、多時相的國土空間管控工作統一的“底圖”“底板”與“底線”，為政府部門開展國土空間相關的規劃、審批、監管與分析決策提供統一的空間信息服務，全面提升國土空間治理能力和現代化水平。