我國問責制度發展研究的評析與展望

2018年11月25日，筆者通過CNKI進行檢索，將檢索條件設定為：“題目為問責、文獻種類為“期刊”、時間從2002—2018年”。進行文獻檢索共找到 11142 條結果，其中發表在核心期刊上的有1324篇（本次統計的范圍為CSSCI 來源期刊、中國人文社會科學核心期刊、全國中文核心期刊視作核心期刊，不含碩博論文、報紙、年鑒、會議等文獻），本文主要對這1324篇文獻進行系統梳理和評析。

根據文獻檢索顯示，學界針對問責的研究已產生了數量可觀的成果，但對這些成果尚未進行系統梳理。鑒于此，本文對 2008—2017年間關于問責的相關文獻進行了評析和展望。

一、對問責研究內容的分析

（一）問責基礎理論的研究

首先，關于問責的概念，學界的觀點主要要包括：其一是“承擔責任說”，有的學者認為，政治學視角下的問責是一個行動者承認并承擔其角色的特殊責任[1]；其二是“追究責任說”，有的學者認為，問責制是指對黨的各級干部的一切行為和后果都必須而且能夠追究責任的制度，其實質是通過各種形式的責任約束，限制和規范干部的權力和行為[2]；其三是“接受質詢并承擔責任說”，例如學者宋濤認為，“行政問責是指行政人員有義務就與其工作職責有關的工作績效及社會效果接受責任授權人的質詢并承擔相應的處理結果[3]。其次，關于問責的基礎理論。“委托—代理模式”具有重要地位，在這種關系中，委托方篩選代理方，期望代理方隨后能夠選擇有利于委托方利益的行為；學者張賢明（2005）認為，問責是民主政治的必然邏輯、權責一致原則的具體要求和改善中國政治環境的現實需要；學者周亞越（2006）問責的理論基礎還基于交易成本理論、公共選擇理論等。

（二）問責的域外經驗借鑒

問責制度廣泛適用于世界各國，長期以來學界也對此也保持關注。例如，學者曹鎏（2017）認為，美國問責機制的發展并非概念化問責的結果，而是在不斷地以解決權力合法性危機為契機的基礎上發展和壯大的。學者喬花云（2018）認為，英國形成了比較健全的中小學師德問責制度體系，包括立法、程序、培訓、績效等因素。學者王若磊（2015）認為，不同于西方國家，越南通過以黨內問責和國會問責并行的雙軌制為核心、質詢和不信任投票為兩翼的政治問責制的建構，基本實現了對實質性的政黨執政權和直接的政府執政權的雙重監督制約和責任追究。學者司林波（2016）認為，德國已經形成了內部行政機關、審計機構、環保NGO 、咨詢機構、公眾相互配合的問責體系，并形成了富有特色的環境影響評價機制和環境訴訟機制，在實踐中發揮了很好的作用。域外相關問責研究，為國內問責理論深化和制度發展提供了思想基礎。

（三）專門領域的問責的研究

第一，關于“行政問責”的研究。筆者在上述條件基礎上檢索，共找到244條結果，包括學者施雪華、高志宏、張成立等針對行政問責進行的理論基礎、存在問題、域外比較、法治化路徑等內容驚醒了廣泛而深入的研究。第二、關于“黨內問責”的研究，筆者找到12條結果，例如，學者谷物志軍、王立峰、鄭繼湯等對于黨內問責的意義、內涵、存在問題、解決路徑等內容進行了研究，例如，有的學者認為，黨內問責程序應該堅持程序公開、程序參與和程序平等的基本原則，《中國共產黨問責條例》為黨內問責程序奠定了基礎[4]。第三，在環境問責領域中，針對生態問責主體，學者劉金科（2018）指出生態問責除了國家層面的問責機構，社會公眾和第三方組織如環保團體發揮著重要作用；針對環保問責的依據，學者范俊榮（2009）指出，環境問責制的確立以《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》的出臺為標志，因社會轉型、政府責任和企業環境責任強化而具有獨特的特點；針對環境問責實踐中存在的問題，學者楊朝霞（2015）指出，在我國的政府環境問責實踐中，普遍存在“重企業主體責任，輕政府監管責任”“重環保主管部門責任，輕環保分管部門責任”“重環境監管責任，輕黨政領導責任”，且有政治責任法律化和法律責任政治化等亂象，以致政府環境問責缺位、錯位、失衡等方面的問題日趨嚴重。

除此以外，學界還針對公民問責、社會問責、績效審計問責、網絡問責等問題進行研究。在環保領域

（四）問責中存在的問題與對策完善研究

學界對于問責的研究沒有停留在單純的理論層面，而是結合實踐進行了深刻反思。例如，學者侯晉雄（2014）認為，領導干部問責制存在著異體問責薄弱、職責界定不清、問責范圍過窄、程序設置簡單、問責文化滯后等薄弱環節，因此亟須探求破解路徑，從主體、對象、范圍、程序、文化等維度推進制度創新；學者呂永祥，王立峰（2017）認為，我國腐敗治理面臨著人大機關的問責主體地位缺乏保障、問責形式單一和忽視問責機制的預防腐敗功能等困境鑒，應當重視人大機關和公民的問責主體地位、調動多種問責形式在腐敗治理中的作用和發揮問責機制的預防腐敗功能。學者粘凌燕（2018）認為，我國領導干部問責面臨著權責不均與治理困局、程序隨意與法治缺失、結果導向與行政低效等實踐困境，應探索建立權責對等、問責法治化、公眾問責的問責制度。

二、問責研究特點的分析

（一）問責研究緊密結合制度發展

從發表時間上分析，問責論文發表數量的增長期間與該領域內的實務發展密切相關。例如，1997年實施的《中華人民共和國行政監察法》首次將問責列入法律條文，學界開始關注問責；2003年"非典"事件之后，行政問責得到廣泛運用，并引起理論界的熱烈討論；2009年的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》以規范性文件的形式首次對行政官員和黨員干部的問責作了規定，問責研究的數量達到“峰值”，即從2002年的3篇增長到2010 年的154篇。此后，問責的研究開始“降溫”，到2016年《中國共產黨問責條例》的出臺，問責研究又實現了“回暖”；2018年《中華人民共和國監察法》的出臺使得問責研究趨于穩定， 截止2018年11月20日的預測值為79篇。但是對于新出現的監察問責的研究比較少。

（二）問責理論的研究不斷深化

隨著問責基礎理論研究的充實，學界對問責的研究更加趨于特定領域的深化。問責研究的內容，逐漸從問責概念、國內外理論基礎等基礎理論研究轉向問責的影響因素、存在問題與實現路徑方面，從而提升了問責研究的針對性與有效性。例如，在環境問責領域中，針對生態問責主體，學者劉金科（2018）指出生態問責除了國家層面的問責機構，社會公眾和第三方組織如環保團體發揮著重要作用；針對環保問責的依據，學者范俊榮（2009）指出，環境問責制的確立以《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》的出臺為標志，因社會轉型、政府責任和企業環境責任強化而具有獨特的特點；針對環境問責實踐中存在的問題，學者楊朝霞（2015）指出，在我國的政府環境問責實踐中，普遍存在“重企業主體責任，輕政府監管責任”“重環保主管部門責任，輕環保分管部門責任”“重環境監管責任，輕黨政領導責任”，且有政治責任法律化和法律責任政治化等亂象，以致政府環境問責缺位、錯位、失衡等方面的問題日趨嚴重。較為豐富問責理論的研究成果，可以深化我們對問責的認識。但是對于與實踐密切相關的“問責實效與目標是否一致”“問責的合理裁量”“問責后的效果反饋”等問責學界的研究還不夠深入。

（三）問責研究方法的趨于多樣化

通過對選取的論文樣本的分析發現，學界的許多研究運用了規范分析法，在內容上主要是圍繞 “什么是問責”“問責的國外制度是什么”以及“宏觀上的問責制度設計”進行；在方法上，延續了“理論—現狀與問題—對策”的規范分析方法來研究問責制度；在學科上，對問責的跨學科研究不斷增加，包括公共管理、政治學、法學、工商管理、新聞傳播等。除此之外，學界運用比較研究、個案研究、調查訪談、實驗方法等經驗研究方法進行的問責研究逐步增加。例如，在比較研究方面，有的學者對于“中美教師問責”“中美安全生產問責”“決策失誤問責與不作為問責”等內容進行比較研究；在個案研究方面，學界不僅關注了過去的“非典”“安全生產事故”等，還關注了近年來的“祁連山生態破壞事件”以及地方政府出臺的規范性文件。但是，學界運用多元方法的研究還不是很多，大部分研究主要集中于說理論證，而對于問責的技術性設計較為缺乏。

三、問責研究的展望

（一）瞄準問責法律體系建設研究

隨著問責理論研究和問責制度的不斷完善，我們對于問責體系建設的宏觀思考應該不斷成熟，特別是在監察法出臺的大背景下，需要對問責主體、對象、程序、責任承擔等內容進行宏觀設計。首先，從體系上而言，要建立以監察法為法律基礎的問責法律支撐體系，包括中央層面的《中國共產黨問責條例》、《關于黨政領導干部問責暫行規定》、問責法律解釋；地方層面的問責地方性法規、規范性文件等主要內容的法律體系。根據現行制度現狀，我們應該統籌問責立法規劃，提高問責立法的法律位階，由規范性文件上升為法律規定，提高問責的科學性、針對性。對此，理論研究可以針對問責法律體系的具體構建繼續進行相關設想。同時，我們須注重問責與容錯法律體系的協調發展?！澳男┬袨閼摫粏栘?、有誰問責、如何問責”與“哪些錯該容、怎么去容、由誰容、容錯和糾錯”有機統一起來，進行制度設計。這樣，通過理論發展為法律體系完善提供支撐，推動黨員干部從“官本位”觀念向“民本位”思想轉變。

（二）針對特定領域與案例的問責研究

在問責領域方面，學界目前針對專門行政責任的研究主要集中于教育、環保、安全生產等“熱門”領域，而對于工商、檢驗檢疫、交通等“冷門”領域的問責研究比較少。所以，問責研究可以在夯實理論的基礎上，針對“冷門”領域出現的問題提出相應思考，當然這并妨礙傳統研究的繼續深化和“逆向生存”。在問責范圍方面，隨著問責范圍由“突發事件”向“全方位、常態化”問責轉變、由過錯問責向“無為問責”轉變，實踐中的問責案例將會變得更加繁雜，對于問責理論的需求也更高；同時，問責事項也將從行政工作領域轉向黨政工作領域，問責對象由“行政人員”向“黨政人員與機構”轉變，這樣大大擴充了理論研究的視角。這就需要我們在歸納整理的基礎上，通過科學的方法進行統計分析，結合相關學科的理論進行分析然后得出結論。例如，有的學者專門針對教育問責進行研究，從其權責對等的理論前提、法律規范的直接依據、社會需求的現實依據和教育自治的實踐依據出發，根據我國教育利益主體類型對教育問責進行限定，并提出應從教育的無限可能和有限作用相統一、問責主體的責任和權利相統一、懲罰性問責和自省性問責相統一三方面實現問責超越[5]。

（三）運用多元方法的問責研究

首先，要堅持規范研究與實證研究相結合。傳統關于問責制的研究多注重規范研究，這種研究方法有利于論證問責制的基本理論基礎和一般運行機制，但也具有缺乏針對性、可操作性的弊病。而問責的進一步深化研究就需要將規范研究與實證研究相結合，特別是針對實踐中發生的現象、問題和制度文本進行實證研究，從而增強研究的科學性。其次，堅持定性研究與定量研究相結合。定性分析固然可以從理論角度對于研究對象進行概括和闡釋；但是定量分析可以更準確、深刻的反應社會發展規律，并且通過二者相結合的研究能夠如對于高校巡視問責，可以通過搜集一定范圍內的地方高校巡視報告進行文本分析，基于其內部的核心領導能力、干部監管、校園財務監管、基建后勤監管、學校內部治理等方面內容，將其轉化為定量資料，并運用用因子分析、相關分析、方差分析、多元線性回歸分析等多種統計分析方法對問卷資料進行統計分析，在此基礎上來構建高校巡視問責的理論和實證模型。

參考文獻

[1] 趙超.政治學視角下的西方問責理論[J].國外理論動態，2014（2）.

[2] 許耀桐.中國共產黨黨內民主的發展—紀念十一屆三中全會和改革開放30周年[J].新視野，200（6） .

[3] 宋濤.行政問責概念及內涵辨析[J].深圳大學學報（人文社會科學版），2005（3）.

[4] 楊杰，龐鵬.全面從嚴治黨背景下黨內問責程序研究—以《中國共產黨問責條例》為視角[J].，重慶理工大學學報（社會科學版），2017（6）.

[5] 于小艷.教育問責的依據、限度及其超越[J]. 中國教育學刊2018（7）.