中美選舉制度比較研究

陳旭

摘 要：選舉制度是政治體制的基礎(chǔ)，中美兩國有著不同的政治體制和選舉制度。通過對比可以發(fā)現(xiàn)我國選舉制度存在的不足，在立足國情的基礎(chǔ)上可以借鑒域外先進的經(jīng)驗來完善我國的相關(guān)制度，主要包括選舉機構(gòu)、選舉過程等方面。

關(guān)鍵詞：中美 選舉制度 選舉機構(gòu) 選舉過程

選舉制度是反映國家權(quán)力和公民權(quán)利平衡的國家系統(tǒng)的重要組成部分。在實行代議政體的國家中，選舉制度是民主政治發(fā)展的基礎(chǔ)與出發(fā)點。[1]我國的選舉制度發(fā)展較晚，相對于美國的選舉制度而言還有很多需要完善的地方。下文主要通過對選舉制度的介紹以及中美兩國選舉制度的對比，提出了完善我國選舉制度的對策建議。

一、選舉制度概述

選舉制度既是現(xiàn)代國家政治體制的重要組成部分，也是自由民主體制的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，在自由民主體制成為現(xiàn)代國家的制度形態(tài)之前，選舉制度就已經(jīng)在現(xiàn)代國家建設(shè)的進程中發(fā)揮著重要作用。[2]選舉制度是關(guān)于選舉代議機關(guān)代表及國家公職人員的法律規(guī)范的總稱，對于選舉制度的理解可以從選舉對象、選舉原則、選舉過程等幾個方面入手。

（一）選舉對象

選舉對象就是選舉人所選舉的對象，其對選舉的分類有重要影響，世界各國的選舉制度根據(jù)選舉對象可以作如下分類：

1.根據(jù)選舉對象的不同，可以把選舉分成議員選舉和總統(tǒng)選舉。議員選舉是大多數(shù)國家必不可少的選舉。總統(tǒng)制和半總統(tǒng)制國家?guī)缀醵紩锌偨y(tǒng)選舉。

2.根據(jù)選民參與選舉的方式不同可分為直接選舉和間接選舉。直接選舉是選民一人一票直接選舉產(chǎn)生議員或總統(tǒng)的制度，間接選舉是指由選民選出代表或總統(tǒng)選舉人，再由代表或總統(tǒng)選舉人選出議員或總統(tǒng)的制度。

3.根據(jù)候選人數(shù)與應(yīng)選人數(shù)之間的差異可以分為等額選舉和差額選舉。等額選舉是候選人數(shù)與應(yīng)選人數(shù)相等的選舉。差額選舉是候選人數(shù)多于應(yīng)選人數(shù)選舉。

4.根據(jù)候選人的提出方式以及投票的自由程度可分為自由選舉和強制選舉。自由選舉是指選民可以自主決定參加或者不參加選舉以及把票投給任意的候選人。強制選舉是指強制公民參加選舉且候選人只能由固定的個人、團體或政黨提出。

5.依據(jù)候選人是否擁有投票資格可以分為普選性候選人資格與限制性候選人資格。普選性候選人資格是指候選人的條件與投票人的條件一致的制度。限制性候選人資格是指對候選人資格作特定限制的制度。

6.依選舉對象屬中央國家機關(guān)成員還是地方國家機關(guān)成員，可把選舉制度分為中央選舉和地方選舉。

（二）選舉原則

當代民主國家的選舉原則主要有四項：普遍選舉原則；直接（間接）選舉原則；平等選舉原則以及秘密投票原則。

1.普遍選舉原則。這一原則是經(jīng)過長期政治實踐而來的，主要是指一個國家中所有具有本國國籍且達到法定年齡又沒有被剝奪政治權(quán)利的公民都擁有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

2.直接（間接）選舉原則。當前大多數(shù)國家采取的都是直接選舉與間接選舉相結(jié)合的方式。直接選舉指的是由公民直接投票選舉相關(guān)國家工作人員的制度，間接選舉主要指的是由選民選舉代表，再由代表選舉產(chǎn)生國家工作人員的制度。

3.平等選舉原則。平等選舉原則指的是每一位公民在選舉中的投票權(quán)和投票的效力是相同的。

4.秘密投票原則。秘密投票主要指的是不在選票上署名的不記名投票方式。

（三）選舉過程

選舉過程主要包括選區(qū)劃分、選民登記、候選人提出等一系列規(guī)則和程序。

選區(qū)是為表達民意和方便代表或議員聯(lián)系選民而依一定的人口或地域為基礎(chǔ)劃分的進行直接選舉的區(qū)域。選區(qū)依所選舉的議員人數(shù)可分為單名選區(qū)和多名選區(qū)。單名選區(qū)又稱小選區(qū)，只是產(chǎn)生一名議員的選區(qū)。多名選區(qū)又稱大選區(qū)，是產(chǎn)生兩名以上議員的選區(qū)。

選民登記是為防止重復(fù)投票及無選舉權(quán)人投票，而在選舉之前對選民資格予以確認的行為。根據(jù)登記是否依選民申請為條件，選民登記可分為職權(quán)登記制和申請登記制。職權(quán)登記制又稱非本人登記，是指選舉工作人員通過積極調(diào)查的方式對符合選民資格的人進行登記造冊的制度。申請登記制又稱本人登記制，是指選民親自向登記機關(guān)申請登記，經(jīng)登記機關(guān)審查而登記為選民，沒有申請則不得登記為選民。與職權(quán)登記制相比，申請登記制下的選民負有申請的義務(wù)，這使許多具有選民資格的人因未及時申請而不能行使選舉權(quán)，從而降低參選率。實行職權(quán)登記制的國家選民登記依登記的時間效率還可分為固定登記和定期登記。固定登記是選民一旦登入選民名單，則終身成為選民，只有在死亡、變更住所或喪失選舉權(quán)時才被除名。定期登記是每隔一段時間重新登記一次。

候選人一般都由政黨或選民聯(lián)名提出，但各國具體要求又有所不同。候選人的提出有兩種方式：一種是個人制，一般存在于單名選區(qū)中，只提出一個候選人，由選民針對該候選人投票；另一種是名單制，一般存在于多名選區(qū)中，由各政黨提出一個候選人名單，由選民針對名單投票，而不是針對候選人個人投票。[3]

二、中美選舉制度的比較

由于政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面的差異，我國選舉制度與美國選舉制度存在著諸多不同。本部分主要對中美選舉制度在選舉機構(gòu)、選舉過程等方面的差異進行比較研究。

（一）選舉機構(gòu)的差異

選舉機構(gòu)，是負責選民登記、代表選舉以及其他國家公職人員選舉的機構(gòu)。它既是一個國家選舉制度的重要組成部分，又是一個國家實施選舉的基礎(chǔ)。選舉機構(gòu)的設(shè)置狀況不僅與國體、政體的特點密切相關(guān)，也與該國的歷史、文化、傳統(tǒng)有較大的聯(lián)系，因而選舉機構(gòu)的設(shè)置在不同的國家也有所不同。中、美選舉機構(gòu)的最大差別在于選舉機構(gòu)的常設(shè)性與非常設(shè)性。

目前中國各級、各類的選舉機構(gòu)都是非常設(shè)性的或暫時代行職權(quán)的組織。從層次上劃分，可以分為中央選舉機構(gòu)、地方選舉機構(gòu)和基層選舉機構(gòu)。就中央一級來說，雖然在1953年的《全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》中曾規(guī)定要設(shè)立“中央選舉委員會”，負責對全國的選舉活動進行指導(dǎo)和監(jiān)督，但到目前為止我國還沒有設(shè)置專門的中央選舉機構(gòu)，仍然是由全國人民代表大會常務(wù)委員會主持全國人民代表大會的選舉。在地方一級，按照現(xiàn)行的《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》的有關(guān)規(guī)定，省（自治區(qū)、直轄市）、設(shè)區(qū)的市（自治州）的人民代表大會常務(wù)委員會主持本級人民代表大會的選舉工作，代行選舉機構(gòu)的職權(quán)。就基層選舉機構(gòu)而言，在縣、鄉(xiāng)兩級設(shè)立選舉委員會，主持本級人民代表大會代表的選舉。隨著村民自治的深入推行，村一級也開始設(shè)立選舉委員會，負責主持村委會選舉工作。由于法律規(guī)定選舉委員會只是主持選舉的組織，[4]因此，一般而言，選舉工作結(jié)束后，選舉委員會即告撤銷。

美國的中央選舉主持機關(guān)是聯(lián)邦選舉委員會，屬于常設(shè)、獨立性的機構(gòu)（即獨立于立法、司法、行政的專門機構(gòu)）。總統(tǒng)、副總統(tǒng)和兩院議員等聯(lián)邦性質(zhì)的公職選舉由聯(lián)邦選舉委員會主管，該委員會由6名專職委員和2名由兩院秘書長兼任的當然委員組成。委員在任職期間內(nèi)不得擔任聯(lián)邦政府的官員或職員，不得從事任何其他的工作或事業(yè)。聯(lián)邦管理委員會有很大的職權(quán)，可以制定投票及政黨活動的有關(guān)規(guī)則，獨立向國會提出預(yù)算，具備調(diào)查、司法起訴的權(quán)力。在地方主管直接選舉的機構(gòu)是州的選舉事務(wù)委員會、州政府秘書；縣、市選舉工作由縣選舉委員會、政府秘書主管，辦理具體事務(wù)的官員或雇員都由地方選舉事務(wù)委員會或主管官員任命。[5]

（二）選舉過程的差異

中、美選舉制度對選舉程序的規(guī)定大體都包含劃分選區(qū)、登記選民、提名候選人、投票、計票和選舉結(jié)果確認等環(huán)節(jié)。雖然兩國對每一步驟的細節(jié)規(guī)定不完全一致，但是比較中、美選舉過程，最主要的差異體現(xiàn)在間接和直接選舉方式上，另外，在選舉的技術(shù)層面以及選舉過程的民主、公開、透明程度也存在差異。

雖然我國的選舉采用直接選舉和間接選舉相結(jié)合，但是直接選舉的范圍十分有限，當前僅限于縣、鄉(xiāng)兩級。全國人民代表大會是經(jīng)過鄉(xiāng)、縣、市、省多級人大間接選舉產(chǎn)生的。然而，在美國，無論是總統(tǒng)選舉、國會議員選舉還是地方公職人員選舉；無論是候選人提名、還是正式選舉過程中，公民直選都占據(jù)了重要位置，發(fā)揮著決定性的作用。毫無疑問，直接選舉的程度是衡量民主制度優(yōu)劣的一個重要標志。目前我國直接選舉范圍的有限性直接影響了人民當家作主權(quán)利的行使。要發(fā)展社會主義民主，就必須不斷擴大代表的直接選舉范圍。在這一點上，美國的直接選舉方式值得我們借鑒。

三、完善中國選舉制度的建議

我國的選舉制度幾經(jīng)改革已經(jīng)形成了自己的特色，取得了一定的成果。[6]但是還存在一定不足和發(fā)展空間，本部分對選舉機構(gòu)改革和直接選舉范圍的擴大提出了對策建議。

（一）改革選舉機構(gòu)

選舉機構(gòu)改革應(yīng)兼顧公平與效率的關(guān)系，既需要從實際出發(fā)保證選舉公平公正，又要提高選舉效率避免人浮于事。在選舉機構(gòu)設(shè)置上，可采用常設(shè)機構(gòu)與臨時機構(gòu)相結(jié)合的思路進行，不必要求上下一律。[7]

一是恢復(fù)中央選舉委員會設(shè)置，將中央選舉委員會作為常設(shè)機構(gòu)，由全國人民代表大會選舉產(chǎn)生，其主要職責是主持中央國家機關(guān)選舉；領(lǐng)導(dǎo)全國選舉工作并進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)；受理、調(diào)查和處理選舉投訴和選舉爭議；從事選舉事務(wù)調(diào)研等。二是將縣級以上地方各級選舉委員會作為常設(shè)機構(gòu)，由各該級人民代表大會選舉產(chǎn)生，其主要職責是主持本級國家機關(guān)選舉；受上一級選舉委員會委托主持選舉本行政區(qū)域出席上一級人民代表大會的代表；領(lǐng)導(dǎo)下級選舉委員會的選舉工作并進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)；受理、調(diào)查和處理選舉投訴和選舉爭議等。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉委員會為臨時機構(gòu)，由縣級人大常委會任命，其主要職責是主持本級國家機關(guān)選舉；在選舉期間，受理、調(diào)查和處理選舉投訴和選舉爭議等。四是村民選舉委員會和居民選舉委員會為臨時機構(gòu)，由村民和居民投票選舉產(chǎn)生或者由村民代表會議選舉產(chǎn)生，其主要職責是主持村民和居民委員會選舉；受理、調(diào)查和處理選舉投訴和選舉爭議。

（二）擴大直接選舉范圍

直接選舉，是衡量選舉民主性的一個重要標準。我國民主選舉發(fā)展的最終目標是各級人大代表、各級國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員、村民委員會和居民委員會全部實行直接選舉。目前，直接選舉僅限于縣、鄉(xiāng)兩級人大代表選舉和村民委員會選舉，社區(qū)居民委員會直接選舉還只在部分地方進行，各級國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員全部實行間接選舉。總的來看，直接選舉的范圍還非常小。逐步擴大直接選舉范圍，增強選舉的民主性，提高選舉的民主化程度，將是我國民主政治建設(shè)長期面臨的一項重要任務(wù)。

在人大代表選舉方面，目前可以考慮在設(shè)區(qū)的市和州進行人大代表直接選舉的試點工作，在取得經(jīng)驗后，修改《選舉法》，全面推開。在地級全面推行直接選舉后，可考慮在省、自治區(qū)和直轄市進行直接選舉試點工作，在取得經(jīng)驗后，全面推開。最后實現(xiàn)全國人大代表的直接選舉。在國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員選舉方面，目前可考慮在鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推開，在縣級進行試點，積累經(jīng)驗，然后在縣級逐步推開。依此類推，逐步擴大到地級、省級和中央國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的選舉。

注 釋

[1] 胡錦光、任端平主編：《憲法學》（第四版），中國人民大學出版社2018年版，第179頁。

[2] 汪仕凱：《選舉制度與現(xiàn)代國家：一個比較分析》，《理論探討》2018年第3期，第33頁。

[3] 胡錦光、任端平主編：《憲法學》（第四版），中國人民大學出版社2018年版，第186-187頁。

[4] 選舉委員會的職責：《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第十條：選舉委員會履行下列職責：（一）劃分選舉本級人民代表大會代表的選區(qū)，分配各選區(qū)應(yīng)選代表的名額；（二）進行選民登記，審查選民資格，公布選民名單；受理對于選民名單不同意見的申訴，并作出決定；（三）確定選舉日期；（四）了解核實并組織介紹代表候選人的情況；根據(jù)較多數(shù)選民的意見，確定和公布正式代表候選人名單；（五）主持投票選舉；（六）確定選舉結(jié)果是否有效，公布當選代表名單；（七）法律規(guī)定的其他職責。選舉委員會應(yīng)當及時公布選舉信息。

[5] 王雅琴：《選舉及其相關(guān)權(quán)利研究——美國選舉個案分析》，山東人民出版社2004年版，第18頁。

[6] 胡盛儀：《中國選舉制度60年的回顧與展望》，《湖北社會科學》2014年第5期，第36頁。

[7] 袁達毅：《推進我國選舉制度建設(shè)的幾點思考》，《北京行政學院學報》2016年第3期，第42頁。

參考文獻

[1] 胡錦光， 任端平. 論憲法的救濟[J]. 人大法律評論， 2001（2）.

[2] 王亞琴. 選舉及其相關(guān)權(quán)利研究：美國選舉個案分析[M]. 2004.

[3] 胡盛儀. 中國選舉制度60年的回顧與展望[J]. 湖北社會科學， 2014（5）：36-41.

[4] 袁達毅. 推進我國選舉制度建設(shè)的幾點思考[J]. 北京行政學院學報， 2016（3）：32-44.