特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新融資模式解讀

毛佳紅

摘要：特色小鎮(zhèn)是一種產(chǎn)城鄉(xiāng)一體化的創(chuàng)新發(fā)展模式，具有城鎮(zhèn)發(fā)展、特色產(chǎn)業(yè)、 創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、美麗宜居、 主體多元、城鄉(xiāng)聯(lián)動等突出特點。傳統(tǒng)融資模式已不能適應(yīng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)資金需求特點。本文從PPP融資模式等角度分析特色小鎮(zhèn)建設(shè)可行的創(chuàng)新融資方式。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn) 融資模式

一、特色小鎮(zhèn)的概念

“特色小鎮(zhèn)”是一種產(chǎn)城鄉(xiāng)一體化的創(chuàng)新發(fā)展模式，是為了適應(yīng)中國新常態(tài)下全面小康的發(fā)展需求地城鎮(zhèn)化的成功架構(gòu)。特色小鎮(zhèn)不是行政區(qū)劃單元上的“鎮(zhèn)”，也不同于產(chǎn)業(yè)園區(qū)、風(fēng)景區(qū)的“區(qū)”，而是按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，結(jié)合自身特質(zhì)，找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)定位，科學(xué)進行規(guī)劃，挖掘產(chǎn)業(yè)特色、人文底蘊和生態(tài)稟賦，形成“產(chǎn)、城、人、文”四位一體有機結(jié)合的重要功能平臺。

2016年12月24日，國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于加快美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確了美麗特色小鎮(zhèn)建設(shè)的總體要求，并分別從打造產(chǎn)業(yè)發(fā)展新平臺、培育經(jīng)濟發(fā)展新動能、強化基礎(chǔ)設(shè)施新支撐等八個方面提出了指導(dǎo)意見。這八個方面具體要求是：城鎮(zhèn)發(fā)展、特色產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、美麗宜居、主體多元、城鄉(xiāng)聯(lián)動。

二、特色小鎮(zhèn)建設(shè)創(chuàng)新融資模式解讀

特色小鎮(zhèn)建設(shè)，通常有傳統(tǒng)的項目建設(shè)模式，設(shè)計-施工一體化總承包EPC模式，PPP投融資建設(shè)模式等。整個運營周期基本上包括：項目申報、招投標(biāo)、整體規(guī)劃-投融資-工程建設(shè)-運營-投資回收及退出這樣的遞進開發(fā)模式，建設(shè)周期長，資金需求量巨大。通常情況下可采用的融資方式包括政策性（商業(yè)性）銀行（銀團）貸款、債券計劃、信托計劃、融資租賃、證券資管、基金、PPP融資等。

目前實踐中特色小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)采取的創(chuàng)新融資模式主要有：

（一） PPP項目融資

項目融資在實踐中有多種處理方式，包括BOT（buildoperate-transfer）建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓、TOT（transfer-operatetransfer）移交-經(jīng)營-移交、BOOT（build-own-operate-transfer）建設(shè)-擁有-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓、BTO（build-own-operate）建設(shè)-擁有-經(jīng)營、BLT（build-lease-transfer）建設(shè)-租賃-轉(zhuǎn)讓等方式，將融資平臺公司存量基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，可以減輕地方政府的債務(wù)壓力。

具體實施模式：政府與社會資本通過簽署合作協(xié)議，按出資比例組建SPV，而SPV負責(zé)提供特色小鎮(zhèn)的一體化開發(fā)運營，小鎮(zhèn)建成后通過政府購買服務(wù)等方式移交政府，社會資本退出。

缺點：私營機構(gòu)融資成本較高——金融市場對私營機構(gòu)信用水平的認可度相對較低，導(dǎo)致其融資成本通常要高于公共機構(gòu)的融資成本。

特許經(jīng)營導(dǎo)致壟斷——PPP項目融資模式采用特許經(jīng)營制度的，實際上使得中標(biāo)的投資運營商獲得了一定程度的壟斷經(jīng)營，利益基本上能得到合同保障。這種缺乏競爭的環(huán)境可能會削弱運營機構(gòu)降低成本、提高服務(wù)品質(zhì)的動力。

復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)導(dǎo)致低效率——在PPP項目融資中，需要多個獨立參與者通力合作，而多個參與者會導(dǎo)致整個項目的約束條件增加。復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)需要公共部門和私營機構(gòu)建立與PPP項目融資模式相匹配的專業(yè)能力，而我國在這方面尚顯欠缺。即便在項目啟動過程中，也可能存在公共部門內(nèi)部意見不一致，或社會公眾與公共部門意見不一致，這都會導(dǎo)致降低效率。

長期合同缺乏靈活性——為了項目長期穩(wěn)定運行，PPP項目融資合同會比較嚴(yán)格，靈活性不夠，尤其是對于項目建成后在運營管理過程中出現(xiàn)的變化情況不能及時調(diào)整，只能遵照合同條款執(zhí)行，顯得僵化。

（二）PPP產(chǎn)業(yè)基金

PPP基金是指圍繞PPP項目投融資設(shè)立的產(chǎn)業(yè)基金，具有存續(xù)期長、組織方式集中的特點。主要模式為政府委托當(dāng)?shù)卣谫Y平臺作為出資人代表，聯(lián)合商業(yè)銀行、社會資本組織發(fā)起設(shè)立。該模式由基金管理公司和投資人組建投資決策委員會，政府財政部門負責(zé)對項目進行初審，投委會負責(zé)審定通過，最終由基金管理人與PPP項目公司簽訂協(xié)議。投資回報主要來自地方政府財政收入。退出機制同樣采用基金續(xù)存期滿后由地方政府出資回購的方式。

PPP產(chǎn)業(yè)基金的屬性是私募股權(quán)基金，法律組織形式有三種：公司型、契約型和有限合伙型。公司型PPP基金指依照我國《公司法》以發(fā)行股份的方式募集資金而組成公司形態(tài)的基金；由于面臨雙重納稅的負擔(dān)，公司型PPP基金并不多見，最有代表性的是中國政企合作投資基金股份有限公司，該基金是由國家財政部、社保理事會及九家大型金融機構(gòu)共同發(fā)起成立，總規(guī)模1800億元。契約型PPP基金指由基金出資人、基金管理人、基金托管人之間所簽署的基金合同而設(shè)立契約型基金；基金出資人作為委托人，將資金全權(quán)委托給受托人管理，出資人的權(quán)利主要體現(xiàn)在基金合同的條款上。有限合伙型PPP基金指由有限合伙人和普通合伙人共同成立有限合伙企業(yè)形式的基金，普通合伙人承擔(dān)相應(yīng)的出資責(zé)任和基金運營管理責(zé)任；該類基金既克服了公司型PPP基金雙重納稅的問題，又突破了契約型PPP基金無法充當(dāng)股東的難題，有較大的運作空間和延展空間，因此成為PPP產(chǎn)業(yè)基金廣泛采用的模式。

典型的有限合伙型產(chǎn)業(yè)基金結(jié)構(gòu)分為三層：銀行、保險等底成本資金構(gòu)成優(yōu)先層，基金發(fā)起人資金構(gòu)成劣后層，夾層資金構(gòu)成中間層。優(yōu)先層承擔(dān)最少風(fēng)險，同時作為杠桿，提高了中間層和劣后層的收益。

（三）資產(chǎn)證券化

指以特定基礎(chǔ)資產(chǎn)或資產(chǎn)組合所產(chǎn)生的現(xiàn)金流為償付支持，通過結(jié)構(gòu)化方式進行信用增級，在此基礎(chǔ)上發(fā)行資產(chǎn)支持證券（ABS）的業(yè)務(wù)運作商業(yè)活動。

具體實施模式：首先由證券公司發(fā)起設(shè)立一個專項資產(chǎn)管理計劃作為載體，由該專項計劃向合格投資者發(fā)行固定收益類的資產(chǎn)支持證券以募集資金；這些資金再用以購買項目公司所擁有的特定資產(chǎn)，最后以基礎(chǔ)資產(chǎn)所產(chǎn)生的現(xiàn)金流向ABS持有人償付本息。

缺點：現(xiàn)階段特色小鎮(zhèn)建設(shè)涉及大量的基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)，“基礎(chǔ)資產(chǎn)”權(quán)屬還不夠清晰，該類融資方式尚處于探索階段。比如《物權(quán)法》第五十二條第2款規(guī)定：“鐵路、公路、電力設(shè)施、電信設(shè)施和油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施，依照法律規(guī)定為國家所有的，屬于國家所有。”

2017年2月3日，“太平洋證券新水源污水處理服務(wù)收費收益權(quán)資產(chǎn)支持專項計劃”在機構(gòu)間私募產(chǎn)品報價與服務(wù)系統(tǒng)成功發(fā)行，成為市場首單落地的PPP資產(chǎn)證券化項目，這種創(chuàng)新融資方式為社會資本方投資PPP項目提供了新的退出渠道，同時可以有效地降低融資成本，對于盤活PPP項目存量資產(chǎn)，推動PPP項目具有重要意義，既可推動政府及社會資本合作方降低金融杠桿，對于防范金融風(fēng)險也具有積極意義。

據(jù)了解，新水源PPP資產(chǎn)支持專項計劃發(fā)行總規(guī)模8.4億元，采用結(jié)構(gòu)化分層設(shè)計，優(yōu)先級8億元，共分為10檔，評級均為AA+；次級0.4億元。本次專項計劃由新疆昆侖新水源科技股份有限公司作為發(fā)起人并擔(dān)任特定原始權(quán)益人，由太平洋證券股份有限公司擔(dān)任計劃管理人并進行交易安排。基礎(chǔ)資產(chǎn)系特定原始權(quán)益人新水源公司依據(jù)《特許經(jīng)營協(xié)議》在特定期間內(nèi)因提供污水處理服務(wù)產(chǎn)生的向付款方收取污水處理服務(wù)費及其他應(yīng)付款項的收費收益權(quán)，污水處理服務(wù)費付款方為烏魯木齊市水務(wù)局。

根據(jù)該專項計劃交易結(jié)構(gòu)安排，優(yōu)先級6檔-10檔在第五年設(shè)置原始權(quán)益人利率調(diào)整選擇權(quán)，并附投資者回售權(quán)、特定原始權(quán)益人贖回權(quán)，同時新水源公司為專項計劃提供差額補足義務(wù)，并將污水處理服務(wù)收費權(quán)質(zhì)押為差額補足義務(wù)及支付回售和贖回款項的義務(wù)提供不可撤銷的質(zhì)押擔(dān)保。

隨著國內(nèi)首單PPP資產(chǎn)證券化項目成功發(fā)行，無疑為這種創(chuàng)新融資模式開啟了新紀(jì)元。

三、結(jié)語

特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和運營是復(fù)雜的系統(tǒng)性生態(tài)工程，所需資金數(shù)額巨大，除傳統(tǒng)的建設(shè)項目融資渠道之外，PPP項目融資、產(chǎn)業(yè)基金、資產(chǎn)證券化等不失為可行的創(chuàng)新融資模式；即便如此在實踐中仍存在許多政策及法律保障體系風(fēng)險，需要根據(jù)特色小鎮(zhèn)開發(fā)運營的具體融資模式的實際運作情況出臺進一步的政策支持和法律保障。

（作者單位：江蘇張林芳律師事務(wù)所）