關于中介機構參與地方政府投資項目審計的思考

曾 嵐

一、前言

隨著經濟的發展，我國政府投資規模越來越大，現有政府各級審計機關已不能滿足需要。為解決人手少、任務重的矛盾，地方各級審計機關通過嚴格依法依規外聘中介機構參與投資審計，認真履行審計監督職責，大力推進審計全覆蓋，取得了較好效果。但也存在外聘中介機構不規范、審計經費保障不到位、由項目業主承擔外聘費用的問題，一定程度上影響了審計的獨立性和審計質量，本文就此提出自己的思考和建議。

二、中介機構參與政府投資審計的必要性

（一）現有政府審計隊伍難以滿足需求

隨著城鎮化建設步伐不斷加快，地方政府不斷加大政府投資項目的力度，一些地方政府將審計納入到工程款支付的鏈條中，以審計結果作為最終結算依據，造成政府投資項目審計的數量也一直居高不下，以某市審計局近幾年來政府投資項目審計數據為例：2014年完成投資類項目審計3865 個，2015年完成投資類項目審計3949個，2016年完成投資類項目審計3896 個，2017年完成投資類項目審計3350 個。審計項目如此之多，涉及的政府投資項目資金規模之大，遠非審計機關現有的政府投資審計人員可以完成的。

（二）政府審計人員知識結構存在缺陷

黨的十九大提出的健全黨和國家監督機制，改革國家審計管理體制，對審計工作提出了新目標，而現有審計機關人員知識結構，已經很難滿足新形勢下對審計工作提出的新要求。投資審計工作涉及的審計事項復雜，專業性較強，例如，工程造價審計項目，不僅需要審計人員具備工程造價方面的專業知識，為了發現勘察、設計、監理、招投標等環節方面的違規情況，必然需要具備這些方面的專業知識，然而，目前政府投資項目審計人員知識結構僅以造價或是財務人員為主，其他專業人員較少，既懂財務又了解工程全過程相關專業知識的人員就更是少之又少。

（三）各級黨委政府對審計工作的要求越來越高

隨著我國經濟發展越來越快，政府對民生及公益設施建設投入也越來越大，為了使政府投資項目資金安全有效的運行，提高資金的使用效益，節約政府投資，根據《審計法》第二十條規定，全國各省、市紛紛下發了投資審計監督辦法，將政府投資建設項目納入了“必審制”，要求政府投資審計做到覆蓋面廣、反映問題準、查處問題深、原因分析透、措施建議實等，但從各級審計機關現狀來看，受機構及人員編制、現有人員專業知識結構、日益增長的審計數量等影響，審計機關難以滿足新形勢下的審計新要求。

三、中介機構參與政府投資審計存在問題

（一）中介機構素質參差不齊

審計機關聘請中介機構參與政府投資項目審計一般采取公開招標的方式，這就不可避免的出現有資質的社會中介機構中標后，不是自己組織實施審計，而是轉包給一些不夠資質的社會中介機構具體組織實施審計，或者聘請一些剛畢業的學生來審計；一些不符合招標資質要求的社會中介機構掛靠符合招標要求的社會中介機構參與投標，一旦中標，具體的審計工作就由這些不符合資質的社會中介機構實施；當然還有些審計機關自身風險意識不夠，任意指定一些社會中介機構參與實施項目審計，其結果都必將會影響到最終的審計成果和審計質量，存在較大的審計風險。而且，目前社會中介機構行業內部的競爭激烈，受經營目標和人力資源的限制，往往存在一名員工同時參與多個項目，或是臨時聘請一些剛畢業的大學生參與審計項目的問題，人員、時間、質量均得不到有效的滿足，使我們的審計工作無法達到應有的深度、廣度。另外政府投資項目審計所涉及的對象廣泛、審計內容復雜、審計方法多樣，而有些中介機構審計人員因沒有過硬的專業知識和豐富的工作經驗，很難抓住審計過程中的重點和疑點，留下質量隱患。

（二）審計理念的差異

中介機構屬于社會審計機構，與政府審計機關在審計目標、審計重點、規范準則和思維方式等方面都存在著較大的差異，這就造成中介機構在開展審計項目時更注重對形式和程序層面的規范性的審查，如支出的相關合同協議、發票、原始單據以及審批手續齊全，均予以認可。審計理念的差異，造成了中介機構僅審查了合規性，未對合理法和合法性的分析，缺乏政府審計工作應有的敏銳性和追根究底的韌性，對審查項目深層次的問題，沒有作審查，勢必影響審計質量和效果。其次，社會中介機構參與政府投資項目審計的最終目的是獲取經濟利益。在參與政府投資項目審計過程中，中介機構往往更側重于工程造價的核減，以便取得更高的回報，對項目的可行性研究、基本建設程序、招投標管理、工程質量控制以及項目投資效益等與其經濟利益無關的方面，表現的積極性不高，在審計過程中經常被刻意的忽略。

（三）廉政建設的風險

一方面，一些中介機構為了獲取政府投資審計訂單，利用招投標程序的漏洞，通過不正當手段行賄審計部門工作人員或招投標機構工作人員。另一方面，有些中介機構在聘請人員方面，往往重能力輕品行，再加上人員流動性大，管理較為松散，缺乏必要的教育和監管，久而久之，部分中介機構審計人員法紀觀念變淡，在各種的誘惑面前，原則底線失守，隨意接受被審計單位等的禮品和吃請，被“小恩小惠”等各種糖衣炮彈所俘虜，使我們的審計存在極大的風險。

四、提高中介機構參與政府投資審計質量的建議

一是規范中介機構參與政府投資審計行為。通過出臺《社會中介機構參與政府投資項目審計監督管理辦法》，進一步明確委托中介機構的責任，規范其參與審計工作行為，提高審計質量；制訂《社會中介機構參與政府投資項目審計工作流程》，規范審計工作方案的報批、審計發現重大問題的情況匯報、現場的踏勘、工程量的核對、報告初稿的提交、項目檔案資料的移送等具體工作，確保各節點環環相扣；制訂《社會中介機構參與政府投資項目審計工作考核辦法》，不斷督促中機構轉變思想觀念，提升和完善自身的服務水平和質量，有效保證審計工作質量。同時，嚴格把控準入機制，通過網上發布公告形式，堅持公開透明、公平競爭、公正參與的“三公”原則，選取資質良好、經驗豐富、審計能力強、誠信度高的中介機構加入到政府投資項目審計的隊伍中。

二是調動社會各界積極參與監督工作。在鉚實項目業主單位建設的主體責任基礎上，審計機關委托中介機構參與政府投資項目的審計工作，也切忌不能一“托”了之，聽之任之，因最終審計報告仍以審計機關的名義出具。審計機關需要加強對社會中介機構的指導與監督，同時還需要學習借鑒香港等地經驗，對工程項目從最初的可研、立項等各環節就及時、全面公開，充分聽取各界意見，接受社會監督。在我們的中介機構開展政府投資項目審計階段，也應積極聽各方意見，依據提供的線索展開審計調查，并自覺接受大家的監督。如定期開展被審計單位走訪調查、組織座談，開通直通單位主要負責人投訴監督電話專線，增設接受群眾監督檢查來信來函郵箱等方式，接受社會各界對中介機構參與政府投資項目審計過程中存在的違法違紀行為的監督，強化對中介機構審計質量、廉政行為的監管。

三是推動傳統審計向數字化審計轉變。以“大數據”為核心，積極探索大數據審計在政府投資項目中的運用，加快推進政府投資項目建設、管理和審計的互通互聯機制，實現信息共享，形成監督合力。將政府投資項目各環節中介機構參與情況和審計機關委托中介機構信息進行共享，使同一中介機構在同一項目的招標代理、清單和控制價編制、跟蹤和結（決）算審計等環節只允許介入一次，有效避免中介機構既當運動員又當裁判員的現象，同時數據共享也在一定程序上避免了因信息的不公開透明，導致中介機構兩頭套利的現象。加強現有系統數據的整合升級，科學統籌、上下聯動、集約共享、開放高效，搭建包括政府投資、重大項目、民生重大實事、重點產業片區等共享平臺，及時傳遞項目建設進展信息。充分運用現代電子信息技術，采集政府投資項目全程電子數據，實現宏觀基礎數據庫建立，有針對性的開發智能分析模型。

四是加強中介機構人員培訓。定期組織入圍中介機構開展相關法律法規、業務知識及黨風黨紀等專題教育培訓，不僅要加強社會中介機構參審人員國家審計準則、地方審計法規等的學習，防止對政府投資項目審計工作的質量、要求理解偏差，更要加強社會中介機構參審人員黨風廉政教育，避免出現與被審計單位等串通舞弊隱瞞審計過程中發現的問題、利用受聘工作機會從被審計單位獲取不當利益、違反保密紀律或回避規定等不當行為的發生。通過“提要求，明紀律”合理下達審計任務，提高中介機構審計人員的整體審計水平和責任風險意識。

五是健全中介機構審計質量考評體系。中介機構參與政府投資項目審計的質量，直接影響整個項目完成的質量和效果，因此政府部門應當逐步健全中介機構質量考評體系，構建誠信平臺，嚴懲審計過程中的違規違紀現象。一般可以從中介機構合同履行情況、審計工作效率、執業素質與職業道德、審計誤差或重大違紀違規問題應披露而未披露等方面出發，設置具體的考評內容、考評標準和考評方法。考評結果直接關系到中介機構入選政府投資項目中介機構庫的資格，作為今后選擇中介機構的重要參考，有利于保持中介機構的高質量、高水平，更好發揮中介機構在審計政府投資項目中的作用。對中介機構在政府投資項目審計中應承擔的責任，應遵循“誰審計，誰負責”的原則，通過委托審計合同明確界定、制定相應的制度辦法等加以明確。另外，對于中介機構未按合同履行義務、違反審計準則和職業道德、出具虛假審計報告、違法收取其他費用、故意隱瞞審計發現問題等情況，立即取消其參與政府投資項目審計的資格，強制移出中介機構庫，并進行必要的責任追究。