國家治理視角下財政預算審計改進策略研究

白如鈺

十八屆三中全會指出，要大力推進國家治理體系建設，隨著我國的快速發(fā)展，國家治理體系也在不斷完善。國家治理能力是國家制度執(zhí)行能力的具體體現，對于我國的現代化發(fā)展具有重要意義。而國家治理的執(zhí)行則需要財政審計發(fā)揮作用，從而對國家治理起到監(jiān)督作用。近年來，預算審計一直是國家審計的重要內容，特別是新預算法出臺后，對財政預算審計提出了新的要求。但是，仍然存在一些不利因素制約財政預算審計的創(chuàng)新發(fā)展，這是我國需要解決的重要問題。通過梳理文獻，發(fā)現前人對財政預算審計問題的研究主要從總體上進行分析，而本文則從預算編制、執(zhí)行和決算三個階段進行論述。因此，本文對國家治理視角下財政預算審計改進策略的研究具有重要意義，在發(fā)現相關問題的同時，提出了相應的改進策略。

一、國家治理的概念與目標

（一）國家治理的概念

國家治理是指在特定的范圍之內，使用權威進行秩序維持，在引導公民行為的同時，滿足公眾的需要。國家治理涉及政治、經濟、社會生活等各個方面，共同組成了國家治理體系。

（二）國家治理的目標

國家治理的總體目標是實現政治、經濟、社會、文化等方面的協調發(fā)展，維護國家秩序穩(wěn)定，以及社會資源的合理利用。從政治目標來看，國家治理是為了實現政府審計信息的公開，逐步推進民主與法治建設。從經濟目標來看，是為實現國家經濟安全穩(wěn)定，人民生活水平不斷提高，全面建成小康社會。從社會目標來看，國家治理是為構建和諧社會，促進社會公平公正，維持社會的長期穩(wěn)定。

二、財政預算審計在國家治理中的作用

（一）維護國家治理中的經濟穩(wěn)定

財政預算審計對國家治理的影響主要體現在經濟方面。國家治理的經濟目標是維護經濟穩(wěn)定發(fā)展，而財政預算審計則主要是對國家各級政府在編制預算及執(zhí)行過程中存在的問題進行稽核，從而保證國家財政預算收支的平衡。由此可見，財政預算審計也是為了維護國家經濟的穩(wěn)定，這與國家治理的目標具有一致性。

（二）為國家治理決策提供服務

財政預算審計能夠在體制、機制層面發(fā)現問題并提出相應的解決措施，這樣能夠將相關信息及時反饋，有利于推進國家治理工作，提高國家治理的效率和執(zhí)行能力。國家治理體系的建立需要多方面發(fā)揮作用，以促進國家治理體系的完善。財政預算審計在進行信息反饋后，相關部門可以根據信息內容進行決策，從而有效推進國家治理的效率。

（三）提高國家治理的透明度

財政預算審計結果會通過多種渠道進行公開，公眾可以了解財政預算的收支情況，并對政府的履職情況進行有效監(jiān)督，因此國家治理的透明度也得到提升。財政預算審計有利于提升政府與公眾的信息對稱性，有利于促進國家治理的公開。

三、我國財政預算審計中存在的問題

我國財政預算審計的起步時間較晚，與發(fā)達國家還存在很大差距，我國的審計體系還有很大的提升空間。我國財政預算主要分為預算編制、預算執(zhí)行和決算三個階段，本文基于這三個階段對財政預算審計中存在的問題進行分析。

（一）財政預算編制審計存在的問題

審計內容不完整。財政預算編制審計不僅要對預算編制的依據和標準的合理性進行審計，還要對預算收入和支出的合理性進行審計，檢查其是否在科學預測的基礎上進行預算編制，另外還要審計部門預算編制的合理性。但是在實際審計工作中，往往容易忽視部門預算編制的審計，只是從總體上對預算編制進行審計，審計內容缺乏完整性。

審計監(jiān)督不足。從目前的情況來看，我國更加重視對財政預算執(zhí)行的審計，對預算編制環(huán)節(jié)的重視程度不足，影響審計監(jiān)督職能的發(fā)揮。這是因為我國的預算審計存在一定的滯后性，往往傾向于事中、事后審計。除此之外，在預算編制審計中，對基礎材料的收集不夠全面，未實現從形式審計向實質審計的轉變，不利于審計監(jiān)督職能的發(fā)揮。

預算編制審計人員專業(yè)素質不足。預算編制審計人員不僅需要具備過硬的專業(yè)素質，而且需要具備嚴謹的工作態(tài)度，這樣才能實現對預算編制的全面審計。但是，目前基層預算編制審計人員中，存在專業(yè)知識與崗位需求不匹配的問題，而且部分審計人員工作態(tài)度也不夠端正，存在“形式主義”的問題。

（二）財政預算執(zhí)行審計存在的問題

案例：S 區(qū)在財政分權改革之初，相關法律法規(guī)還不是很完善的背景下，實施了財政預算執(zhí)行審計，從局部試點到穩(wěn)步推進，預算執(zhí)行審計工作逐漸步入正軌。S 區(qū)共有近100 個預算單位，2015年對6 個區(qū)級部門實施了預算執(zhí)行審計。審計過程中，對預算指標管理等審計內容實施了計算機管理，但并未安裝最新的審計信息化軟件。從S 區(qū)審計局的人員配備來看，全局共有21 人，負責預算執(zhí)行審計的只有2 人，人員配備比例不足10%。在預算執(zhí)行審計項目中，加上抽調人員可以配備的人員也只有6人，負責全區(qū)100 個預算單位的執(zhí)行審計工作。

從上述案例可以看出，財政預算執(zhí)行審計過程中還存在諸多問題。第一，財政預算審計未實現全面覆蓋。這也是我國財政預算執(zhí)行審計中存在的普遍問題，審計覆蓋缺乏全面性則會影響審計結果的科學性和公正性。第二，預算執(zhí)行審計方法缺乏創(chuàng)新性。這一問題主要表現在審計信息化程度不高，特別是在一些基層財政預算執(zhí)行審計中，由于部分地區(qū)經濟不夠發(fā)達，所以對計算機使用的重視程度不足，影響預算執(zhí)行審計的效率提升。第三，預算執(zhí)行審計人員配備比例較低，與實際需求不符。S 區(qū)的案例中6 名審計人員負責100 個預算單位的審計工作，需要花費大量的時間，不利于預算執(zhí)行審計質量的提高。

（三）財政決算審計存在的問題

財政決算是對財政預算執(zhí)行的總結，是預算管理的最終環(huán)節(jié)。財政決算審計則主要針對預算執(zhí)行審計的結果以及決算的真實性、合法性進行審計。財政決算審計中存在的問題主要體現在審計結果缺乏有效性。

第一，雙重領導體制影響審計結果的客觀性。以地方審計為例，地方審計局既要受到地方政府的約束，也要將相應的審計結果上報給上一級審計機關，這樣就產生了雙重領導體制。地方政府為了自身利益可能會阻止地方審計局將發(fā)現的審計問題上報，這樣就影響了財政決算審計結果的真實性和客觀性。第二，財政決算審計的績效評價體系不健全。相關的審計結果并未與人事任免等績效考核方式相結合，對審計結果的績效評價重視程度不足，直接影響了審計結果的權威性。因此，應當建立完善的審計結果評價體系，才能保證審計職能的充分發(fā)揮。第三，對審計結果的披露力度不足。在財政決算審計結束后，審計機關會出具相應的審計報告，從而披露財政預算審計中存在的問題，為今后的預算管理提供決策依據。但是審計報告一般都是上報上一級審計機關，審計報告的透明度并不高。因此，社會監(jiān)督無法充分發(fā)揮作用，對預算單位的違規(guī)行為制約力度有限。

四、國家治理視角下財政預算審計改進策略

（一）強化財政預算編制審計

財政預算編制審計是預算審計的初始環(huán)節(jié)，主要應當從三方面進行強化。首先，提高預算編制審計內容的完整性。審計機關不僅要對預算編制的科學性、合法性進行審計，而且要對相關的編制原則和制度進行審計，避免違規(guī)行為的發(fā)生。同時，審計部門不僅要從總體上對預算編制情況進行檢查，而且還要對部門預算編制情況進行審計，保證部分與整體預算的統一性。其次，不斷提升對預算編制審計的重視程度。預算編制審計是容易被忽視的環(huán)節(jié)，但卻是預算審計的重要環(huán)節(jié)。我國應當在重視預算執(zhí)行審計的同時，不斷提高對預算編制審計的重視程度，由事前、事中、事后審計都給予足夠重視，從而推動審計質量的提升。最后，強化預算編制審計人員的專業(yè)素養(yǎng)。一方面，預算編制審計人員應當端正工作態(tài)度，改善“形式主義”等工作作風，養(yǎng)成認真負責的工作習慣，這是審計人員的基本職業(yè)素養(yǎng)。另一方面，審計人員應當強化專業(yè)知識，從崗位需求的角度出發(fā)，完善自身技能，增強與預算編制審計崗位的匹配度。

（二）優(yōu)化財政預算執(zhí)行審計

財政預算執(zhí)行審計是預算審計的關鍵環(huán)節(jié)，因此應當著眼于全局，從多方面進行優(yōu)化。第一，財政預算執(zhí)行審計的目標應當明確。預算執(zhí)行審計的目標應當具有全面性、科學性等特征，重點關注財政預算的收入和支出情況。審計部分根據審計目標的要求，分階段、分步驟的安排預算執(zhí)行審計工作，有利于審計工作效率的提升和保證審計的客觀公正。第二，不斷創(chuàng)新預算執(zhí)行審計方法，改善方法單一性。預算執(zhí)行審計方法的創(chuàng)新主要在于信息化程度的提升。特別對于地方預算審計來說，由于存在地區(qū)差異性，相對落后的地方更加應當注重審計信息化水平的提升，及時更新審計軟件，逐步縮小與發(fā)達地區(qū)的差距。審計方法的創(chuàng)新是保證預算審計真實性和公正性的重要手段。第三，預算執(zhí)行審計質量應當不斷提升。我國的預算執(zhí)行審計起步較晚，與西方發(fā)達國家還存在很大差距，整體審計質量并不高。因此，我國應當借鑒發(fā)達國家的預算執(zhí)行審計經驗，提高自身的審計工作效率和水平。

（三）完善財政決算審計

財政決算審計是財政預算審計的最終環(huán)節(jié)，同樣發(fā)揮著不可磨滅的作用。對于財政決算審計的完善，本文主要從審計結果的有效性進行簡述。第一，改善雙重領導體系問題。應當充分保證審計機關的獨立性，從而提升審計結果的客觀性。特別對于地方預算審計來說，應當減少地方政府的干預，地方審計機關應將發(fā)現的問題及時報送上級審計機關，并落實解決對策，從而提升審計質量。第二，健全財政決算審計的績效評價體系。我國應當建立完整的審計質量評價體系，選取合理的審計評價指標，采用科學的審計評價方法，對預算審計質量進行完整評價。例如，可以將績效評價與審計人員的人事任免掛鉤，激勵審計人員制定客觀公正的審計報告，從而保證審計結果的有效性。第三，不斷提高審計結果的透明度，加強信息公開。加強對預算審計結果的公開，通過多種渠道對預算審計結果進行披露，在接受相關主管部門監(jiān)督的同時，接受社會監(jiān)督。社會監(jiān)督是提高審計監(jiān)督質量的重要途徑，在財政決算審計中能夠提高審計結果的有效性，從而實現國家治理的目標。

五、結論

財政預算審計主要分為預算編制審計、預算執(zhí)行審計和決算審計三個階段。本文通過對三個階段問題的分析，得出了相應的財政預算審計改進策略。從預算編制階段來看，主要存在審計內容不完整、監(jiān)督不足和人員素質低的問題；從預算執(zhí)行審計來看，本文以S 區(qū)為案例，指出了預算執(zhí)行審計中普遍存在的問題；從決算審計來看，主要針對審計結果的有效性問題進行分析。因此，我國應當從多角度、多層次進行財政預算編制審計的強化、預算執(zhí)行審計的優(yōu)化和決算審計的完善。