地方政府性債務管理問題淺見

◆李惠忠/ 內蒙古滿洲里市審計局

審計署2011年第35 號審計公告結果表明，截至2010年底，全國地方政府性債務余額10.72 萬億元；2013年第32 號審計公告結果表明，截至2013年6月底，全國地方政府性債務余額17.89萬億元。財政部《2017年12月地方政府債券發行和債務余額情況》顯示，截至2017年12月末，全國地方政府債務余額16.47萬億元，控制在全國人大批準的限額之內。從近幾年的地方政府性債務數字變化情況來看，2010年至2013年我國地方政府性債務增長速度快，2017年黨中央和國務院要求化解政府債務后，我國地方政府性債務趨于穩定。

地方政府性債務在支持地方建設和經濟社會健康發展、提高公共服務能力、提升城市品位、改善百姓生活水平等方面發揮了重要作用，取得了明顯的社會效益、生態效益和經濟效益。但是，當債務達到或超過警戒線后，就會帶來巨大的危險，不僅會阻礙地方經濟社會可持續發展，還會加劇經濟結果的不平衡，甚至會影響社會系統環境。

一、我國地方政府性債務的成因

（一）事權和財權不相稱使地方政府性債務形成必然

我國1994年開始實行以增值稅為主體的財稅體制改革，中央財力不斷增加，財權集中，事權卻不斷向地方政府轉移。隨著社會主義市場經濟的不斷深入，地方政府事權和財權不相稱的矛盾逐漸呈現出來，如基礎設施建設這一領域市縣級財政保障能力遠遠不足以適應日益增長的建設速度要求，在實施這些項目時，不可避免地因政策性財政配套資金到位不及時引發地方政府性債務。

（二）基本建設的不斷加大導致舉債累積

近年來，隨著國家積極財政政策的實施，批準和實施了一系列保增長擴內需的項目，地方政府也為了GDP的增長大量進行基礎設施項目建設，導致債務急劇增加。

（三）考核體系不健全致使政府舉債人為擴大

黨的十八大之前，國家對地方政府及領導干部的考核存在“重視政績考核、輕視債務考核”的傾向，考核指標主要是：GDP總量、財政收入、招商引資、工業園區建設、固定資產投入等，變相助長了一些地方政府的盲目舉債。加上很多地方政府領導干部存在急功近利思想，希望任期內有所成績，因而會加大融資舉債力度，用于所謂的能夠增加GDP 和自己業績的工程項目。

（四）金融機構放貸政策寬松

現階段，各城市各地區不斷競爭，通過借助金融結構的貸款增加可用資金已成為各級政府加快發展的必備法寶。各地政府通過成立融資平臺、PPP融資、政府購買服務等方式變相取得資金，形成隱性貸款。并且在國內經濟下行的壓力下，金融機構不愿意放貸給中小企業，更愿意把資金轉移到政府運作的項目上，轉移到政府融資平臺，或者與政府合作成立的各種基金，變相放貸給政府，這便造成了各地政府性債務增量大、增速快的狀況。

（五）對政府性債務缺乏有效的監管

在制度機制方面，地方政府沒有明確規定政府性債務的主管部門，也沒有出臺相應的債務規章制度，所以存在多頭舉債、舉債情況不清晰的情況。在監督體系方面，人大、政府、紀委等相關部門還沒有形成監督合力，沒有能及時有效地對政府性債務情況實施監管。

二、我國地方政府性債務管理中存在的主要問題

（一）債務分類復雜、數據不準確

我國地方政府性債務分類繁多，口徑繁瑣，包括：國內債務、外國政府的債務；系統內債務、系統外債務；顯性債務、隱性債務；負有直接償還責任債務、負有擔保責任債務，等等。由于債務制度不健全，地方政府對舉借債務缺乏法制觀念，從而對債務管理不到位，多渠道舉債、掩蓋真實債務狀況，造成債務總體規模、結構、資金投向等數據不實。

（二）債務總體規模過大、增長過快

審計署的審計結果表明，2009年至2013年我國地方政府性債務增長過快，政府償還債務的壓力也明顯增加，政府性債務占GDP 比重逐漸加大。未來十年是我國地方政府償債的高峰期，在一定程度上壓縮了政府支出空間，制約了政府宏觀調控能力。

（三）舉債行為缺乏約束

一是舉債主體多元化。由于舉債機制不完善，發改委、項目主管部門、城投公司都可自行舉債；財政部門參與部分債務管理；交通、教育、鄉鎮等單位也背負諸多債務。這種多部門的舉債主體不便于對債務進行統一管理，管理易失控。二是舉債程序不規范。沒有制定科學合理的地方政府長期舉債規劃，舉債行為隨意性強，沒有嚴格的舉債審批程序，監督弱化。三是違規違法舉債。我國《預算法》、《擔保法》規定政府部門不得對外提供擔保和反擔保，意味著地方政府不得變相舉債。而實際上，地方政府廣泛舉債已經違反了上述法律規定，如政府融資平臺的董事長是由政府主要領導兼任的，這本身就是違法的。但是，從地方經濟發展角度看，地方政府通過舉債，增加財政預算資金來進行基礎設施建設是可行的。

（四）地方政府缺乏風險管理意識

由于地方政府性債務的借債人是政府各職能部門或融資平臺公司，償債人是地方財政，所以地方政府對債務負主體責任。當前地方政府對債務缺乏風險意識，不重視債務管理，沒有充分評估當地政府的融資能力和償債能力，債務風險管理缺失。

（五）債務資金使用管理不到位

政府債務資金主要用于農村和城市基礎設施及民生項目建設，資金使用主要由地方政府統籌安排，項目單位具體使用。然而實際操作中，沒有落實好項目法人制，未真正形成項目管理的監督機制。如有的地方政府違規使用債務資金進行樓堂館所建設及裝修，有的債務資金用于一般經常性支出，彌補地方財力不足。

（六）財政數據造假導致償債風險加大

繼遼寧省自曝財政數據造假之后，內蒙古自治區也自曝財政收入數據不實，存在虛增空轉的現象。審計署公布的2017年第三季度國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結果中，云南、湖南、吉林、重慶4個省份的10 個市縣(區)虛增財政收入15.49億元。為了政績好看進行財政數據造假會導致償債能力不足，決策失誤。

三、加強我國地方政府性債務管理的對策

（一）防范化解政府債務風險

防范化解政府債務風險已是當下各級政府的首要政治任務。應堅決叫停一切違法違規舉債行為；制訂詳細周密的債務化解方案，明確整改時間表和路線圖，堅決整改不規范不合規的隱性債務；確保系統外債務“只減不增”,系統內債務“借、用、還”有效規范；嚴格實行預算和限額管理，規范舉債行為，加強全口徑預算管理，依法依規管理好、使用好債券資金；理清政府和市場的關系，杜絕依靠過度舉債謀發展的現象，推動政府基金、政府融資平臺市場化轉型；

堅持“改革創新、開放共享”，在持續化解現有存量債務和隱性債務的同時，堅持用改革創新的思路和方法，走市場化的路子，積極探索債轉股、股權轉讓、特許經營等方式，逐步消解政府性債務壓力。

（二）健全債務管理制度

1.建立規范的債務管理制度。制定和完善一整套統一、規范的地方政府性債務管理制度是強化地方政府性債務管理的前提。建議出臺《債務管理法》，嚴格舉債程序，明確責任落實。同時建立完備的債務還貸機制：一要明確償債來源；二要建立償債基金；三要制定切實可行的債務償還計劃；四要多方籌集資金，妥善解決政府舉債融資遺留問題。

2.制定規范的債務管理措施。地方政府舉債涉及眾多單位和部門，因此，要想制定規范的債務管理措施，必須成立政府性債務管理委員會，專門研究政府債務方針政策情況。財政部門要編制債務長遠規劃及年度債務收支計劃。金融機構要加強信貸管理，對地方政府融資項目必須嚴格審核及追蹤監督，確保融資項目資金的使用符合國家各項規定。政府融資平臺要按照市場化運作機制，注入優質資產、增加資金來源、健全管理機制，自主經營、自負盈虧，為地方經濟社會發展服務。

3.合理運用風險防范手段。面對債務風險不斷加大的現狀，地方政府要提高自身債務風險防范意識和能力，并合理運用風險防范手段規范政府舉債、用債、償債行為。如：在舉債階段，合理評估自身償債能力，以確定合理舉債規模；在償債階段，財政部門應按照預算要求，籌集資金，有計劃地分期分批償還貸款；在債務資金監督階段，要嚴格執行國家各項規定，充分發揮人大、紀委、審計等監督力量，加大監督檢查頻次，加大懲處力度，確保債務資金的使用規范高效。

4.提高政府債務資金使用效率。一是要把地方政府債務納入預算管理。從債務預算環節到債務申請使用到債務償還，加強債務借管用還全過程的監管。二是要發揮好債務資金的引導作用。通過地方政府在基礎設施、民生領域投入債務資金，帶動社會和民間資本的投入。三要規范債務資金使用方向。政府債務資金要退出競爭性行業，投向中央投資需政府配套的項目、事關民生發展項目、事關長遠和發展后勁的項目。

（三）規范舉債融資機制

1.加快政府職能轉變。要通過簡政放權，加快政府職能的轉變。將地方政府從生產者、決策者、監督者的角色，轉變成為社會和民眾提供管理和公共服務的角色上來，將歷史形成的集權不斷簡化下放，讓市場在資源配置上起決定性作用。重點改革以做大GDP、招商引資為政績的指標考核機制，改變靠經營土地、靠擴大政府投資、靠高投入高消耗帶動發展的舊模式，找準政府的定位，真正把政府由“全能型”轉為“服務型”，由“無限型”轉為“有限型”，在完善政府治理、改善公共服務上下功夫，同時創新監管機制和監管方式，提高監管效能，推動建立廉政政府，把債務資金用到改善民生、增加人民群眾福祉上來。

2.重新劃分地方政府的財權和事權。要從根本上解決地方政府債務帶來的一系列問題，我們就要修改現行的財政體制，完善財稅體制，合理確定各級政府的財權與事權，處理好各級財政之間的收入與支出關系，從根本上解決地方政府在事權和財權上不對等的問題。同時，進一步修改健全財政轉移支付制度，對經濟發展水平和財政收入較差的地區和政府要加大轉移支付力度，增加地方財政的財力水平，促使其地方舉債規模的降低。合理確定地方政府的財權和事權，將會增加地方政府自由支配資金的能力，也會引導地方政府朝合理的方向使用資金，發揮財政資金的最大使用效益。

3.規范舉債融資行為。近幾年國務院及國家有關部門陸續出臺了一系列旨在規范地方政府舉債融資行為的規章制度。如2014年印發的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，依據此意見，財政部制定了《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》；2016年財政部印發《地方政府一般債務預算管理辦法》、《地方政府性債務風險分類處置指南》；2017年財政部、發改委、司法部、央行、證監會、銀監會等六部委聯合發布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》；2018年《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》已經下發到地方。以上文件對于中國經濟可能產生的債務風險予以了規范，地方政府要按照國家規定，采取有力措施防范地方政府性債務風險，及時有效化解地方政府隱性債務，保障經濟社會健康運行。

十堰市鄖陽區審計局在開展農民專業合作社使用財政補助資金情況專項審計中，積極關注農民專業合作社政策措施落實情況及財政補助資金的使用情況，確保財政資金在促進脫貧攻堅中的發揮真正效益。圖為審計組在該區壯碩養殖專業合作社實地查看。

（雷 勇 攝影報道）