江蘇省政務數據整合共享發展研究

姚敏 郝知遠

隨著信息時代的來臨，大數據技術逐漸為各行各業所用，我國將“大數據”的建設和發展上升為國家戰略并頒布了相關政策和指導性文件，給政務大數據共享發展工作也帶來了新的契機。在全國各地如火如荼開展政務數據整合共享工作之際，積極探索如何加速江蘇政務數據整合共享工作，及時總結經驗，發現不足，對于促進政務數據整合共享工作在全省范圍內的有效展開有著重要的現實意義。

一、政務數據整合共享的背景

經過20年的建設，我國電子政務工作取得了顯著進展，但在電子政務建設中一直存在著“縱強橫弱”、“信息孤島”等問題，嚴重制約了政府部門間的政務協同工作，從而影響了政府“放管服”改革的縱深推進。為此，政府部門的數據亟待整合與利用。

黨中央、國務院高度重視政務數據的整合共享工作。2015年8月，國務院印發《促進大數據發展行動綱要》，明確指出數據的開放共享是國家數據戰略的核心，并將“加快政府數據開放共享，推動資源整合，提升治理能力”列為三大任務之首；2016年9月，國務院印發《政務信息資源共享管理暫行辦法》，規范政務部門間政務信息資源共享工作；2016年12月，國務院發布《“十三五”國家信息化規劃》，提出要打破各種信息壁壘和“孤島”，推動信息跨部門跨層級共享共用；2017年5月，國務院印發《政務信息系統整合共享實施方案》，再次要求推動政務信息系統互聯互通、公共數據共享。在2018年5月召開的國務院常務會議上，李克強總理進一步指出各地政府應逐步推進政務服務一網通辦，建立統一的數據共享交換平臺。

各地政府紛紛積極響應，政務數據整合共享落地工作已經初見成效。貴州省依托國家大數據（貴州）綜合試驗區，形成了集約統一的“云上貴州”數據共享交換平臺；廣東組建省政務服務數據管理局，統籌推動“數字政府”建設，促進政務信息資源共享協同應用，提升政務服務能力；浙江省成立“浙江省大數據發展管理局”，統籌管理公共數據資源和電子政務，推進政府信息資源整合利用。江蘇省相繼出臺《江蘇省政務信息系統整合共享工作實施方案》、《江蘇省政務信息資源共享管理暫行辦法》等一系列文件，籌劃成立江蘇省大數據管理中心，積極推進政務數據資源整合工作。

二、江蘇省政務數據整合共享的現狀分析

近年來，江蘇加快“互聯網+政務服務”的深度融合，積極推動政務數據的集中、開放、共享，政務信息資源共享總量增長迅速，為政務大數據整合共享奠定了良好的基礎。中國電子信息產業發展研究院發布的《中國大數據產業發展評估報告（2018年）》顯示，2017年江蘇大數據發展指數達60.72，位居全國第二，省區第一。

（一）江蘇省政務信息系統整合共享工作加快推進

近年來，江蘇陸續發布《江蘇省大數據發展行動計劃》、《關于加快推進全省電子政務外網建設的意見》，明確提出加快推進我省政務信息資源開發與共享的要求。特別是2017年以來，江蘇省率先出臺《江蘇省政務信息資源共享管理暫行辦法》、《江蘇省政務信息系統整合共享工作實施方案》、《江蘇省政務信息資源目錄編制指南》等有針對性的管理政策和規范，保障政務信息系統整合共享工作的有效推進。

2017年，江蘇省成功獲批國家政務信息系統整合共享應用試點，有效推進政務數據整合共享工作，全省數據資源共享交換和開發應用取得階段性成果。江蘇啟動省有關政府部門政務系統自查和審計工作，涉及71家省級有關部門單位，共涉及信息系統1700多個，為“審”“清”結合、消除“僵尸”信息系統、完成清理整合工作奠定基礎。開展“放管服”改革專項督查工作，專項督查13個設區市和省級重點部門的政務信息系統整合共享情況。編制《江蘇省政務數據資源共享目錄（一期）》和《江蘇省政務信息資源目錄編碼規范》，建設數據資源編目系統，上報國家共享網站數據量位居全國前列。在江蘇政務服務網推廣使用統一的電子證照庫和法人庫，歸集各類數據超過60TB，制定行政權力事項數據接口規范、辦件信息庫數據交換規范、法人信息庫接口規范、電子證照庫數據交換規范等。

（二）各地市政務大數據共享管理建設探索推進

政務信息整合共享涉及很多個政府職能部門，具有戰略性和全局性。只有建立統一的領導機制和管理體制，才能做到政務數據的“統一規劃、統一采集、共同使用”。江蘇省探索構建有效地政務大數據共享管理機制，籌劃成立江蘇省大數據管理中心。南京、無錫、徐州、蘇州、常州、南通、連云港等設區市出臺市級政務信息系統整合共享工作實施方案，扎實開展相關工作。南京市完善市政務大數據中心功能，政務大數據中心支撐了各部門300多個信息系統的運行，整合了近100個部門和單位的數據資源，每天數據交換量超過1億條。徐州市成立大數據管理局，強化數據資源整合，重點完善人口、法人、地理空間、宏觀經濟四大數據庫。蘇州市制定大數據工作方案，編制完成《蘇州大數據中心概念方案》，成立市電子政務（政務大數據）工作領導小組。南通市成立市大數據管理局，在省內率先打造“一委、一局、一平臺、一中心、兩支撐”的大數據管理體系。連云港市積極推動市大數據中心的建設，簽訂了大數據中心建設框架協議。揚州市啟動“云上揚州”建設，融合大數據共享交換平臺，推進“一中心三平臺一體系七朵云應用”建設。

（三）職能部門政務信息系統整合共享初見成效

政府大數據主要來源于交通、環保、民政、稅務、統計、人口、醫療、審計、人社等政府職能部門，要想真正打破“條塊分割”、“部門割據”的局面，推進政府部門間的數據充分共享是關鍵。近年來，江蘇大多數政府職能部門在逐步實現本系統內部信息整合共享的基礎上，也紛紛強化部門間的政務數據資源共享合作，建立健全政務信息資源目錄體系。

政務基礎數據庫的整合共享工作先行推進。2017年， 江蘇人口基礎信息庫匯聚整合內外數據資源1300類7000多億條，提供服務12億余次；接入了20多個政府部門和企事業單位的84類信息數據，日均流量達到105GB。江蘇省信用信息系統制定完善《江蘇省省級公共信用信息目錄（2017年版）》、《江蘇省市信用信息交換目錄（2017年版）》和《失信行為分類指導目錄》，實現與國家共享平臺互聯和信用信息共享，全量歸集并報送各級信用平臺數據信息26億條，報送量在全國排名第二。江蘇省統計部門建設統計數據庫系統和共享交換平臺，將各業務系統、各專業處室所有統計數據以及省級部門主要統計數據統一整合加載到數據中心；截至2017年，數據中心已加載了1949年以來歷年各行業、各領域、多個省級部門主要統計數據和歷次人口、經濟、農業等主要普查近2億條數據。

市場監管領域的政務數據管理更加規范。江蘇省稅務系統全面推進外部數據交換共享，編制《江蘇地稅政務信息資源目錄》，實現各管理部門間數據接口的互聯互通，2017年共享平臺接收外部涉稅信息共1.1億條。工商管理系統完善全系統一體化數據倉庫，利用數據倉庫實現了對于13個設區市和外部門的數據推送功能。質量監督系統建立統一規范的政務數據共享互換標準體系，制定信息資源編碼規范、標準化數據交換流程和制度，完成資源目錄、共享交換平臺建設。

自然資源管理方面的政務數據目錄體系逐步建立健全。江蘇省國土資源部門開發江蘇省國土資源大數據平臺和數據共享平臺，建立了較為完整的省、市、縣三級國土資源數據資源目錄，形成了包括基礎地理、土地、不動產登記、礦產資源、地質環境與地質災害防治等各類基礎和專題數據的國土資源數據體系。江蘇省環保部門建設江蘇環保數據中心，編制江蘇省環境信息資源目錄，并建成污染源“一企一檔”數據資源全息圖，利用大數據技術提升了環境監管科學化、精細化水平。江蘇水利信息資源整合共享試點工作全面完成，建立省水利數據中心，建成全省統一的信息采集和交換平臺，形成了省市縣三級共享的“一張圖”和信息資源的采集交換。

民生領域的資源整合應用不斷深化。江蘇省交通運輸行業編制《江蘇省交通運輸信息資源目錄》，實現系統內部數據資源共享交換與融合應用；建立全省共享的交通地理信息數據庫，構建統一的交通地理信息服務云平臺，積極開展大數據應用研究，促進行業管理創新。民政部門有效匯集各類民政數據5000余萬條，與省政府信息共享交換平臺、省公共信用信息平臺、民政部數據共享平臺、全國社會組織法人庫等開展常態化數據交換，實現共享共用；同時開展與公安、人社、司法、國土、國稅、地稅、工商、高院等省級部門間數據共享合作。江蘇健康信息平臺完成扁平化數據采集架構改造，與13個設區區、93個縣（市、區）平臺和41家三級醫院直連，已累計采集數據70多億條，包括5000多萬份健康檔案信息，初步實現健康醫療服務信息集中歸集、統一管理。

雖然江蘇省政務數據的整合共享工作已經取得了一些成果，但現階段依然還存在著不少不足。

1.政務數據整合程度仍待提高

盡管近兩年來江蘇一直致力于政務數據的整合，但由于江蘇省政務信息化內部系統龐雜、各個單位中電子政務系統數量繁多，“條塊分割、各自為政、信息孤島”的現象依然存在，政務數據整合程度仍待提高。不僅如此，在這些政務信息系統中，還大量存在著規劃不統一、功能重疊多、系統兼容弱、系統建設分散等現象，各部門采集的數據也存在著格式不一致、標準不一致、接口不互通等數據標準問題。這些現象的存在都給政務數據整合提出了更高的要求。

2.政務數據開放共享仍然不足

政府部門在職管理和服務過程中產生積累了較多的政務信息資源，形成了寶貴的政務數據寶藏。不過，一些部門推進政務信息資源共享的理念認識還不強，對國家相關政策理解不夠深入，對數據資源開放可能造成的安全風險抱有疑慮心態，共享開放不足現象仍具有代表性。據不完全統計，江蘇省級政務部門無條件共享數據量占部門掌握總數據量的比例不足10%，信息系統數據的共享比例不足50%，這些都嚴重制約了政務信息資源的協同應用水平。

3.政務數據定期更新仍難保證

政務數據的整合共享水平直接決定了數據應用的可行性和準確性。目前，盡管江蘇已經整合了一大批政務歷史數據，并且進行了可視化、分析、挖掘等應用推廣工作。不過，政務數據的快速更新仍然難以得到保證。政府部門尚未形成一套完整的數據共享開放機制，定時做好一個時期內增量數據的整合共享。這造成了大量應用中的數據，特別是跨部門、跨業務的數據無法得到及時更新，嚴重影響了政務數據的應用效果。

三、加快推動江蘇省政務數據整合共享的對策研究

政務數據蘊含著巨大的經濟與社會價值，其整合與共享對于促進政府管理模式轉型、社會需求獲取模式轉型以及經濟產業轉型都具有重要意義。政務數據整合共享工作是一項復雜的工程，各地都在摸索和實踐過程中，既有光輝的遠景和充足的信息，又有巨大的困難和難解的困惑。下面綜合江蘇省政務數據整合共享工作中遇到的問題，提出三點對策建議。

（一）完善政務數據頂層設計

政府提供的政務信息服務需要打破政務系統中不同部門間的界限，并聯合各個部門中的資源，共同完成服務。要想促進信息資源整合共享，實現協同政務，首先在于完善政務數據的頂層設計。因此江蘇亟須構建一體化、整合式的大數據交換共享平臺，建立一套全方位的跨部門電子政務系統建設規范標準，制定政務大數據標準規范和操作流程，破除數據共享技術上的壁壘，使各部門間的政務系統互相兼容，厘清各部門政務數據的資源目錄，從根本上解決政務數據整合中的困難。

（二）建立政務數據共享機制

為了推進政務信息資源的協同工作，就必須建立政務信息資源的共享機制，讓各部門之間的信息共享制度化、標準化、規范化、常態化，切實做到“數據共享是常態、不共享是例外”。建立完善的績效考核與問責機制，定期對各政務部門的共享工作進行考核評價，督促政務大數據共享。同時，還要完善與政務信息公開、共享相關的法律法規和管理制度，明確政務數據共享工作中的各方職責，使得各部門的政務信息資源建設有法可依、有章可循，逐步實現數據共享和業務協同。

（三）加強政務數據安全管理

政務大數據有別于互聯網大數據的重要特征就在于其社會公有屬性，價值密度高且價值效用高。因此數據的安全性是整合共享工作中的重中之重。在制度上，要建立健全一套完善的權限管理制度和訪問控制管理制度，保證系統內的訪問安全；在技術上，要綜合應用防火墻技術、信息加密技術、身份驗證技術等多種技術手段保障系統內的數據安全；在管理上，要嚴格安全監督管理，通過保密培訓、高危行為預警、審計系統日志等方法加強對工作人員的監督，防止數據遭到人為泄露。