完善檢察機關行政公益訴訟工作機制研究

摘 要：公益訴訟反映了強勁的社會需求之下檢察權的內涵擴張，其通過新的訴訟模式保護受損的公共利益，涉及的利益沖突更加敏感，當下的相關立法及實踐無法充分發揮其制度初衷。對此，檢察機關應在重視能力建設的基礎上，立足現有的法律規定對工作機制進行優化。借助檢察辦案一體化模式，通過上級院督辦為檢察機關公益訴訟提供后盾。通過與立案監督工作一體推進，在“兩法”銜接制度框架內將檢察機關的監督優勢延伸至公益訴訟工作中。與行政執法機關建立監督與支持并重的關系，借助行政機關的專業化優勢推動檢察機關的公益訴訟工作。

關鍵詞：行政公益訴訟 檢察機關 調查權 公共利益

強勁的社會需求使傳統的訴訟模式在公共利益保護方面顯現出了局限性，由此催生了以社會本位主義為基礎的公益訴訟制度。

一、檢察行政公益訴訟工作現狀分析

行政公益訴訟是檢察機關履行檢察監督職能的新的載體和維護公共利益的新的制度設計，在制度的正當性和必要性方面已經經過了充分的理論研判和實踐檢驗，但于成熟的行政訴訟結構中介入新的角色，無論是檢察機關還是行政機關及其他當事人都需要面對新制度帶來的排異反映。

（一）立法層面的不足

盡管與傳統的訴訟模式存在較大差異，但檢察機關作為訴訟的參與者，必須就其監督主張提供必要的證據支持。根據公益訴訟的監督邏輯，檢察機關需要證明的內容包括行政機關履職不充分的情形及存在能觸發行政執法程序的公益受損的基礎事實，對此，檢察機關需要對待證事實進行調查核實作為推進公益訴訟實踐的認識基礎。[1]顯然，調查權對檢察機關行政公益訴訟具有顯著的程序作用，但相關法律規范中對檢察機關調查權的規定都過于籠統，且缺少必要的程序保障，由此導致實踐中的諸多問題。公益訴訟工作由試點“轉正”后，“兩高”出臺的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條中就人民檢察院在公益訴訟辦案中的調查權問題進行了明確，表述為“調查收集”，一定程度上提升了檢察機關在取證問題上的主動程度，其行使調查權的重心不局限于對現有證據材料的復核和加工，能夠在一定程度上消除對調查權的程序限制，調查的視野和思路更加開闊。但這一規定相對原則，沒有在程序性保障措施上有所突破，在強制性上保持了審慎的態度。由于檢察機關無權采取強制性措施并且沒有程序性保障機制，檢察機關的調查核實工作在實踐中難以落實。

（二）實踐層面的阻力

行政公益訴訟作顯著增加了公益保護的強度，也面臨著尖銳的利益博弈。在個人本位的傳統訴訟模式中，以不特定群體利益為載體的公共利益在受損后難以獲得救濟，侵權人事實上能夠順利逃避應當承擔的責任。檢察機關的介入將對公共利益保護的更高要求轉變為行政機關的履職內容，并將最終傳導至侵害公益的不法行為人，無論是從責任形式還是賠償額度上都將顯著加重其負擔。因此，不法行為人會抵觸檢察機關的公益訴訟工作。在與行政機關的對接中這一問題更加突出，行政公益訴訟工作的內在邏輯中即包含著對行政機關不作為和亂作為的評價，在督促履行職責的同時往往還會引起相應的追責程序，在各種“監管風暴”的背景下基層行政執法機關面臨著相當大的壓力。檢察機關的行政公益訴訟直指行政執法環節存在的問題，要求行政執法機關配合檢察機關的調查監督，在程序上幾乎不具有可期待性。地方政府及其所屬行政機關、不法行為人，對于檢察公益訴訟進行抵制的基本方式主要是對檢察機關調查取證活動的不配合。因此，公益訴訟直面環境污染、危害食品藥品安全等社會痛點，也是各種利益博弈的敏感點，不擔當、不作為、不正確的政績觀乃至政治站位不高等問題，都可能傳導至檢察機關的行政公益訴訟實踐中，如在檢察機關勘驗現場過程中，涉案單位不接待、行政機關不配合等情況時有發生。

（三）能力層面的短板

檢察機關在行政公益訴訟工作中不僅需要對已有的證據材料進行書面審查，還需要進行調查核實、參與庭審，同時行政公益訴訟的領域決定其對辦案工作有較高的專業性要求。長期以來，檢察機關中存在著重刑事檢察輕民事行政檢察的不均衡問題，民行檢察隊伍人員較少，業務能力尚不能完全適應這一工作內容的重大調整。仍以調查核實工作為例，在基層民事行政檢察工作中，調查手段比較簡單，主要是通過調閱、復制相關行政執法卷宗、詢問相關人員進行，采取委托鑒定、評估、審計和收集書證、物證、視聽資料等方式的數量較少，實踐中勘驗物證、現場和咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等調查核實手段運用的難度也較大。國家監察體制改革之前，基于行政公益訴訟所關注的行政機關不作為、亂作為與瀆職犯罪在表現形式上存在著一定程度的一致性，民行檢察部門可以向自偵部門借鑒經驗甚至直接借助自偵力量實現必要的溝通聯系和信息共享。但隨著自偵部門轉隸，檢察機關在行政公益訴訟辦案中已經無法借助內部成熟偵查力量的指導和支持。

綜上，檢察機關行政公益訴訟工作面臨的困境既有制度設計方面的客觀問題也有檢察機關自身存在的問題，這些問題都是從監督視角進行探討的，如檢察機關監督能力、監督手段方面的短板和行政機關對檢察監督的抵觸等。但是，監督視角是否能夠涵蓋行政公益訴訟全部的制度價值？這涉及理念層面的探討。公益訴訟制度的確立是著眼于傳統訴訟模式在公共利益保護的局限性，行政公益訴訟工作的出發點和落腳點應當是保護公益，對行政機關的監督是手段而非目標，對此，行政機關乃至檢察機關的認識可能是片面的，并由此引發了行政公益訴訟在實踐中的困境。

二、檢察機關完善行政公益訴訟工作的思路分析

在以問題為導向的考量中，檢察機關完善行政公益訴訟工作可以提出改進立法、完善機制、提升素能等諸多進路。任何法律實施活動都不可能在理想的實驗室狀態下進行，盡管上述進路對完善行政公益訴訟都有重大意義，但不能期待一蹴而就，還應有輕重緩急之分。

（一）關于相關立法內容的完善

前文已述，作為檢察機關行政公益訴訟重要支撐的調查權，在現有立法中內容籠統并且缺乏程序性保障機制，由此，檢察權的監督屬性及行政公益訴訟本身所內涵的強制力容易被削弱，而立法層面的完善不是一朝一夕的問題。賦予檢察機關具有偵查權屬性的強制措施盡管能夠解決當前行政公益訴訟工作實踐中遇到的突出問題，但又會打破當前偵查權配置和制約的平衡狀態，有悖于檢察機關作為法律監督機關的謙抑性特質，此觀點未免過于激進，也不利于公益訴訟工作的長遠發展。

（二）關于行政公益訴訟工作機制的完善

工作機制的完善主要著眼于行政公益訴訟的制度初衷，通過工作思路的轉變和相關的程序設計，使檢察機關能夠充分利用當前的條件和資源，化解檢察機關在行政公益訴訟工作中強制性、專業性等方面的不足。需要指出的是，對于問題的強調特別是與行政機關的博弈容易使我們陷入一種邏輯錯覺，即將行政公益訴訟的重心置于實現對行政執法的監督而忽視了對于公共利益本身的關注。對此，完善行政公益訴訟的具體工作機制還應當致力于找到檢察機關行政公益訴訟工作與行政執法工作的契合點，使二者從監督邏輯下的對立走向公益保護邏輯下的整合，優化檢察機關的監督環境，使行政公益訴訟的重心從單一的監督視野回歸對保護公益的終極追問。

綜上，對于檢察機關公益訴訟工作的完善既要針對當前存在的問題，也要立足于現有的立法條件，在對主要的進路選擇進行分析后可以看出，一個較為可行的觀點是在現有的檢察機關資源和權力配置的基礎上，對公益訴訟的程序和思路進行必要的變通和完善，以期提升檢察機關行政公益訴訟工作的實踐效果。

三、完善行政公益訴訟工作機制的具體進路

對完善行政公益訴訟工作機制具體進路的探討當然涉及具體問題的解決方案，但不能僅局限于此，還要關注和回應行政公益訴訟所應秉持的理念和價值，使檢察機關更好地適應社會本位下的新的制度角色。當前立法并沒有就行政公益訴訟形成清晰的程序規則，或者說尚未達到程序法治的應有標準，檢察機關應當在既有的行政訴訟程序規則框架下作合目的性的適當調整。[2]

（一）健全一體化辦案——強化檢察行政公益訴訟的強制性

監督邏輯下的立場對立是行政公益訴訟在實踐中遇到的首要問題。按照目前的相關法律規范內容，檢察機關通過詢問當事人、證人、向有關單位和組織調取證據、鑒定、勘驗等慣常方式已經基本能夠滿足檢察機關行政公益訴訟的工作要求，實踐中的困境主要來自于被調查的機關、組織和公民的抵觸。被納入公益訴訟視野中的公民往往存在不法行為，面對檢察機關的調查，即便不愿意配合往往也會忌憚來自公權力的壓力，實踐中相對容易解決。更加突出的問題在于行政機關對于檢察機關行政公益訴訟工作的抵觸。檢察機關介入行政公益訴訟，主要是基于憲法對其法律監督機關的定位，通過監督行政機關履職，實現對公共利益的保護。[3]盡管理論界和實務界對于檢察機關普遍意義上的法律監督地位并無異議，但憲法的宣示性授權如未在具體法律中予以體現，檢察機關將無從實施對行政權的監督，明確的憲法定位解決不了行政公益訴訟中強制力不足的問題。對此，應當健全一體化辦案機制，建立不同層級檢察機關之間的案件線索移送、協同辦案機制，通過督辦、交辦、指定管轄等方式，給予具體辦理行政公益訴訟案件的檢察機關特別是基層檢察院以更大的程序支持，基層檢察院可以借助上級院的程序壓力有效排除檢察機關行政公益訴訟中的辦案阻力。

當然，消除行政執法機關乃至地方政府抵觸檢察機關行政公益訴訟工作的權力任性，最為有效的方式還是賦予檢察機關適當的強制性措施。我國《行政強制法》中規定的行政機關調查權是具有強制性的，即作為行政公益訴訟中的監督對象的行政機關在履職時是可以采用一系列強制性措施。賦予檢察機關強制性手段的意義不僅在于可以促進行政公益訴訟順利進行，還可以實現雙方權力的平衡。這一思路之所以未能付諸立法實踐，主要是擔心檢察機關也陷入程序恣意之中，對此也可以借助檢察辦案一體化的思路。如果今后在穩妥實踐的基礎上賦予檢察機關適當的強制性措施，在行政公益訴訟案件中一般常態的證據調查手段可以由檢察機關自己決定是否行使，例如，詢問、查詢、向有關當事人收集證據等，但當遇到當事人、行政機關不配合或一些不易被發現又容易滅失的證據或者情況緊急需要馬上調查收集證據的情況下，即檢察機關需要行使具有強制性的調查手段時，具體行使調查權的檢察機關必須向上級檢察機關申請，方能采取強制性調查措施。如此，通過向上級檢察機關申請調查令的方式，防止檢察機關陷入新的恣意妄為之中。

（二）借助“兩法”銜接平臺——提升檢察行政公益訴訟的有效性

“兩法”銜接機制中的立案監督工作關注的是具體的違法行為是否構成犯罪及行政機關是否將其移送至公安機關，行政公益訴訟工作著眼的是特定領域的違法行為及行政機關的履職缺陷，二者在內容上是相通的，檢察機關可以將行政公益訴訟工作與“兩法銜接”工作一體推進。如檢察機關開展的對污染環境和危害食品安全犯罪專項立案監督工作，涉及檢察機關行政公益訴訟領域，立案監督工作和行政公益訴訟工作都需要著眼于行政執法機關在處理具體違法活動中的履職情況，如果行政執法機關有案不移、以罰代刑，則檢察機關可以通過立案監督要求其依法向公安機關移送涉嫌犯罪的案件，如果同時該案所涉及的社會公共利益受損的問題或風險尚未消除，檢察機關又可以通過行政公益訴訟要求行政執法機關繼續履職。從檢察機關所要審查的內容來看，立案監督和行政公益訴訟均包括對基礎的違法行為及行政機關對此所采取的行政執法活動的評價，只不過前者關注點在于行政執法活動相對于違法行為的適當性，后者關注點在于行政執法活動相對于公益保護的有效性。

行政執法與刑事司法銜接機制及檢察機關立案監督工作是在刑事追訴活動的制度框架內進行的，檢察機關作為司法機關對行政執法機關查處及移送涉嫌犯罪的行政違法案件活動具有較為具體的監督權，出于刑事立案監督的有效性，檢察機關需要對盡可能多的行政違法行為及其相應的行政執法的活動進行監督和排查。在這一制度安排中，行政機關對檢察監督活動往往能夠配合，并建立起信息共享等有效的工作機制。[4]對此，檢察機關可以將“兩法銜接”下的立案監督與行政公益訴訟一體推進，為行政公益訴訟工作提供必要的支持。如案件信息共享是行政執法與刑事司法銜接機制的重要內容，檢察機關能夠據以獲知行政執法機關在特定領域的履職情況及相應的行政違法發案情況。檢察機關可以通過院內部門配合，將刑事檢察部門掌握的行政違法案件信息轉化為民事行政檢察部門的公益訴訟案件線索，從而有條件對相關案件做到早發現并獲得更好的調查時機。在具體的行政違法案件審查中，從立案監督所涉及的據以證明涉嫌犯罪事實的證據材料中可以審查是否存在公共利益受損的情況；而檢察機關對行政執法機關履職情況的調查核實，也可以借助成熟的立案監督程度得到額外的強化。從結果上來看，借助“行政執法與刑事司法”銜接機制，部分行政執法證據和刑事證據可以通過檢察機關內部的信息共享直接轉化為行政公益訴訟中的證據材料，由此為檢察機關開展行政公益訴訟提供便利，同時檢察機關的監督優勢可以傳導至行政公益訴訟的調查核實環節，轉變為檢察機關對行政執法機關的程序優勢，由此解決行政執法機關不配合的問題。

（三）監督與支持并重——找準檢察機關行政公益訴訟的切入點

無論是一體化辦案中借助上級檢察機關的力量強化強制性還是借助成熟的“兩法”銜接機制提升有效性，都是著眼于當前行政公益訴訟工作中監督邏輯下的實踐困境，是借助業已成熟的檢察監督力量彌補民行檢察框架下尚顯羸弱的行政公益訴訟工作。這種努力在當下有其必要性和合理性，但行政公益訴訟作為一種具有獨立價值的制度設計，還應當在公益保護的視野中找到合適的切入點和突破口，通過其獨有的程序通道實現設立公益訴訟制度的初衷。實質上，檢察機關和行政執法機關都是公共利益的代表者，只是維護公共利益的階段和方式有所不同，盡管公益訴訟中包涵著對行政執法活動進行監督的邏輯，但基本的思路還是凝聚執法司法合力共同打擊違法犯罪活動，保護社會公共利益不受損害。因此，檢察機關在公益訴訟工作中應當樹立監督與支持并重的原則，在辦理公益訴訟案件中，要破除就案論案的籓籬，不能將辦理公益訴訟案件的重心囿于對行政執法活動的糾錯。從當前行政執法的整體情況來看，行政執法機關在豐富的社會實踐方式下面臨著較大的執法壓力，一方面執法人員疲于應對各種高發的社會違法行為，一方面公眾對食品安全、環境污染等社會痛點問題持有集中的社會情緒。對此，檢察機關一種可行的思路就是通過行政公益訴訟幫助行政機關發現涉及公益保護的執法漏洞，并督促和幫助其整改落實，使行政執法機關在公共利益保護中能夠精準發力。在法治思維的指引下，檢察機關會同行政機關研討所涉領域存在的執法困境，向當地政府提出綜合治理意見和建議，促進依法行政，最大化實現公益保護效能。

注釋：

[1]李勁：《環境行政公益訴訟證明責任問題研究》，載《渤海大學學報（哲學社會科學版）》2018年第2期。

[2]范偉：《我國環境行政公益訴訟程序規則體系的建構》，載《南京工業大學學報（社會科學版）》2018年第3期。

[3]黃學賢：《行政公益訴訟回顧與展望——基于“一決定三解釋”及試點期間相關案例和〈行政訴訟法〉修正案的分析》，載《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2018年第2期。

[4]劉遠：《行政執法與刑事司法銜接機制研究》，載《法學論壇》2009第1期。