破解制約綠色發展的四個難題

張志軍

習近平總書記指出，生態環境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題。只有恢復綠水青山，才能使綠水青山變成金山銀山。當前，生態文明建設的體制性機制性等問題已經凸顯，制約了綠色發展。主要表現在以下四個方面。

生態補償機制尚不健全。黨的十八大報告提出要建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。黨的十九大報告進一步指出要建立市場化、多元化生態補償機制。但在實踐中，受傳統行政區劃影響，某些大江大河上下游跨地區“成本共擔、效益共享、合作共治”的流域保護和治理體系不健全，資源有償使用、生態保護補償等工作機制尚未有效落實，排污權、碳匯交易、水權交易市場化程度不高，制度“紅利”未能得到充分釋放，影響了上游地區生態保護工作的積極性。

政績考核機制有待完善。黨的十八大報告提出要把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。但目前看，考核地方發展仍過于注重GDP，生態文明建設考核指標體系不完善、考核權重過低，考核結果還沒有真正納入干部政績考核評價體系。

保護開發矛盾需要化解。在生態文明建設尤其是在最嚴格的環保督察大背景下，剛性政策容易導致執行“一刀切”，在共性和個性、整體與局部、時間與空間、保護與開發等關系的處理上，未能對生態惡劣和生態富集地區實行差異化對待，“一刀切”政策對生態富集地區造成的影響更為嚴重。

關鍵要素支撐比較落后。在一些經濟欠發達地區，開放程度不高、人才流動不暢、資金支持不足等問題尤為突出，交通、人才、資金等關鍵要素的缺乏嚴重制約了綠色轉型和長遠發展。這些地區基礎設施方面往往公路等級和路網密度低，高鐵、高速公路、機場建設嚴重滯后，人流不通、物流不暢，導致“好資源走不出大山”，也抑制了外界對優質資源的開發和消費。人才方面，碩士、博士等高端人才更是稀缺。資金方面，國家生態方面轉移支付扶持力度不大，投入不足，生態建設項目因稅收貢獻率低、利潤率低，引進第三方治理的難度很大，多數生態環保項目如黑臭水體治理、污水處理廠提標改造、垃圾焚燒發電、餐廚垃圾處理等均采取PPP模式，未來發展受限。

針對以上問題，必須堅持以習近平生態文明思想指導實踐，進一步處理好保護優先與開發利用、頂層設計與基層實踐、政府主導市場推動與公眾參與、約束與激勵等方面的關系，推動綠色發展。

進一步完善體制機制。在生態補償方面，健全跨流域和跨區域的生態保護補償機制，按照破壞者、使用者、受益方付費等原則，積極推行市場化生態補償。同時，對重點生態功能區，以及同類森林功能區、保護區、重點流域等關鍵生態領域，加大轉移支付力度，通過轉移支付“供養”實現重點區域保護。在政策執行方面，統籌處理好空間和時間的關系，在總體空間布局上嚴格執行國家環境保護政策，但在小的空間布局上建議考慮不同地區生態、產業等實際情況，對生態貢獻較大的地區給予一定的政策傾斜，不搞“一刀切”;在時間進度上，也應考慮接續替代產業發展的長期性，建議給予產業轉型階段性時間，實行限制性開發、遞進式退出，避免地方經濟斷崖式下滑。在發展考核方面，用好政績考核“指揮棒”，把“生態紅線”納入干部政績考核機制，把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，探索構建GEP（生態系統生產總值）考評指標體系，推動生態文明建設納入法治化軌道。在環境資源管理和權益制度方面，健全完善操作性強的資源有償使用制度、排污權交易制度、碳排放交易制度，調整優化排污權、碳匯交易、建設用地等指標分配機制，并優先在重點生態功能區開展試點。

進一步拓寬綠色發展通道。堅定不移走綠色發展、綠色消費與綠色生活之路，對重點生態功能區，支持發展生態高效農業、生態休閑旅游業、生態智慧服務業等“生態+”美麗經濟，培育大健康、大旅游、大服務、大數據等新產業新業態，做大做強綠色生態經濟。同時，運用新技術、新業態、新模式，大力改造提升傳統產業，引導企業發展循環經濟，探索利用大數據、云計算、物聯網等新信息技術，促進原生態、綠色、特色產品的生產流通，提升品牌影響力、產品輻射力和附加值。

進一步加強要素支持。基礎設施方面，加大老少邊窮地區公共基礎設施投資力度，加快高速公路、高鐵和機場立體化交通建設，提升互聯互通能力。開放方面，支持設立對外邊境口岸、與邊境國家開展國際產能合作、共建出口加工區和保稅區等，提高對外貿易水平。人才方面，出臺系列優惠政策，吸引更多急缺人才到老少邊窮地區創業發展。加大干部交流力度，常態化機制化開展雙向交流。擴大重點生態地區高等院校招生規模，建立高等院校、科研院所“結對子”幫扶體系，增強地方自主培養和“招才引智”效果。

進一步強化監督問責。重點在約束、激勵上下功夫，形成有利于生態文明建設的落實機制。嚴格執法監督。在完善排污許可制度、加強在線監控、建立黑名單、推進信息公開等方面下功夫，加大違法行為查處和懲罰力度，對踩紅線、闖雷區、突破監管制度的責任主體嚴格追責，對各類環境違法違規行為“零容忍”。嚴格督察問責。鼓勵各地區編制自然資源資產負債表，進一步健全領導干部自然資源資產離任審計機制，推動領導干部履行自然資源管理和生態環境保護責任，對造成生態環境損害負有責任的領導干部，進行嚴肅追責。

總之，生態文明建設功在當代、利在千秋。建設生態文明、實現綠色發展的內生之路，是高質量發展的基礎和前提，是人民追求美好生活的重要依托，也是實現代際公平的應有之義。