深度貧困地區可持續脫貧的治理工具選擇

【摘要】深度貧困地區的貧困主要表現為物質資本、人力資本和社會資本等“三維資本”的短缺。政府治理工具、市場治理工具和社會治理工具在該地區發揮了重要作用，但是其選擇不當也造成深度貧困地區難以脫貧，表現為：過于強勢的政府治理工具影響扶貧績效、強調盈利的市場治理工具排斥真正的貧困者、尚顯稚嫩的社會治理工具缺乏持續的扶貧能力。要實現可持續脫貧，必須結合貧困農民需求，既要有差異化個性化，又要立足長遠地優化配置治理工具。

【關鍵詞】治理工具? 三維資本? 深度貧困地區? 精準脫貧

【中圖分類號】F323.8? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.23.006

隨著精準扶貧戰略的持續推進，我國貧困人口大幅減少，深度貧困地區也逐漸體現出“硬骨頭”的特性。黨的十九屆四中全會指出，“堅決打贏脫貧攻堅戰”，鞏固脫貧攻堅成果，它要求2020年后要繼續加大對深度貧困地區傾斜支持力度，切實鞏固脫貧攻堅成效。縱觀世界反貧困歷史，對貧困的認知經歷了物質匱乏、能力不足與權利缺失三個階段。我國的反貧困也從緩解物質匱乏的輸血型扶貧、提升能力的造血型扶貧，發展到滿足貧困農民所有權利的綜合性扶貧。深度貧困地區的貧困表現為物質匱乏、能力不足與權利缺失的三位一體，具有長期性、復雜性與脫貧的高度脆弱性。要使深度貧困地區真正脫貧、可持續地脫貧，必須充分調動各方力量參與，進一步完善現有“政府主導、市場能動、社會參與”格局。

在治理主體既定的情況下，治理工具的選擇就顯得尤其重要。在有眾多治理主體的扶貧格局當中，科學有效地配置治理工具箱關系到扶貧質量。治理工具要直接瞄準貧困。從資本擁有的角度看，深度貧困地區的貧困農民物質資本高度缺乏、人力資本嚴重不足、社會資本非常貧瘠，顯現出三維資本整體匱乏的局面。在貧困治理過程中，眾多主體既要獨立發揮各自的優勢、選擇最擅長的治理工具，又要協作配合、妥善安排最適用的治理工具箱，從而為深度貧困地區的可持續脫貧提供切實保障。

本文試圖從三維資本的角度切入，探究深度貧困地區治理工具的選擇，為當前以及2020后的貧困治理提供一定的智力支持。從邏輯順序上，需要回答以下三個問題：一是深度貧困地區貧困農民三維資本缺乏的表現;二是既有的治理工具為何不能提升三維資本;三是如何優化配置治理工具才能有效提升深度貧困地區的脫貧質量。

三維資本與治理工具：一個分析框架

反貧困是我國國家治理的重要內容，選擇恰當的治理工具是其題中應有之義。治理工具是實現治理目標的方式、手段與途徑，以完成目標為旨歸。

汪丁丁認為，“資本”概念有“物的維度”“社會關系的維度”與“精神生活的維度”。[1]黃承偉等人將其引入農村扶貧的研究領域，并結合實際改造為“物質資本、人力資本、社會資本”三種類型。[2]這種改造符合資本概念的普遍性規范，也符合對貧困狀態的認知。“資本”原是指一種生產要素，能夠憑借其產生更多的物質、利潤或資源。馬克思在《資本論》中將資本看成是帶來剩余價值的價值。可見，物質資本是資本的最初形式，主要包括土地、機器、廠房、勞動力和貨幣等有形的物質。盡管人力資本概念可以追溯到很久以前，但直到20世紀60年代，舒爾茨等人才將其推廣開來，并取得廣泛共識。舒爾茨認為人力資源也是一種資本，“既有量的方面又有質的方面，人口數量、投身于有用工作的人口比例及實際勞動量，是基本的數量特征”，但關鍵在于其質的方面，可以通過“醫療和保健、培訓、教育、成人學習、遷移”等方式得到高質量的人力資本。[3]社會資本經過布迪厄、科爾曼和普特南的多角度分析之后得以系統化。從宏觀層次來講，“社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率”。[4]楊雪冬認為，“社會資本是處于一個共同體之內的個人、組織（廣義上的）通過與內部、外部的對象的長期交往合作互利形成的一系列認同關系，以及在這些關系背后積淀下來的歷史傳統、價值理念、信仰和行為范式”。[5]

結合三類資本的概念，深度貧困地區的貧困農民的物質資本主要包括資金、利息等經濟收入，土地、林場、水塘等自然資源，房屋、車輛等固定資產;人力資本主要包括人口數量、個人的智識和經驗，以及健康、能力和技術水平;社會資本主要包括價值觀、信任關系、傳統習俗、行為范式等。（如表1所示）從關系上來看，“物質資本和人力資本有助于個體擴大社會關系網絡規模，改變關系類型，建構更加有利于實現行動目標的新型社會資本。社會資本能夠起到潤滑劑的作用，為物質資本和人力資本發揮最佳效能提供更加便利的條件”。[6]可見，三類資本是彼此聯動的，貧困農民要真正擺脫貧困必須在三類資本上都有改善與提升。

治理的主體主要包括政府、企業和社會組織，這些也是人類社會現有的三類資源配置主體，治理工具（見表2）就是主體配置資源的方式。

政府工具，通常被稱為“政策工具（Public Policy Instrument）”，是“政府治理的手段和途徑，是政策目標與結果之間的橋梁”。[7]傳統上，政府治理工具有組織性工具、規制性工具和經濟性工具[8]三種類型;為提升政府績效，自20世紀70年代起，各國政府大量引入市場化工具，逐漸形成了“直接行政（direct government）、社會管制（social regulation）、經濟管制（economic regulation）、合同（contracting）、撥款（grant）、直接貸款（direct loan）、貸款擔保（loan guarantee）、保險（insurance）、稅式支出（tax expenditure）、收費（fees）、用戶付費（charges）、債務法（liability law）、政府公司（government corporation）、憑單制（vouchers）”[9]等工具形式。概括來看，在治理環境下，政府治理工具主要包括：（1）強制性工具，指通過行政權力強制客體接受的治理方式，如行政命令、規制、計劃、監管等;（2）激勵性工具，指具有間接調控作用的刺激性手段，如獎勵與津貼、績效評估、減免與優惠、以工代賑等;（3）保障性工具，指通過資金或資源供給以保障對象基本生存生活的舉措，如保險、福利、救助等。

市場工具，是指市場用以調節資源的方式，它與政府采用的市場化工具不同。從根本上而言，通過價值規律，商品在不同的具有自利性質的市場主體間自由流動是市場工具的主要特性。市場主體具有逐利性和承擔社會責任兩個不同的面向，其工具也可以劃分為：（1）逐利型工具，即市場以利益為中心而采取的調節方式，如控制（商品）、壟斷（價格）、轉移（資產）、合同協議等;（2）責任型工具，即市場以承擔社會責任為中心而采取的調節方式，如捐贈與慈善、補貼、統購統銷、提供就業崗位等。一般情況下，市場工具以逐利為主，承擔社會責任并非市場主體特別是盈利性企業的必須，甚至有時候責任型工具也帶有盈利性目的。例如，提供就業崗位、統銷統購等既能夠提升就業率、減少農民風險，也能夠為企業帶來利潤。

社會工具是指社會，通常是社會組織，采用的調節方式，多數情況下具有志愿性特征。有學者認為，它主要包括“志愿協議、公約、志愿標識、行為指導和自理、信息、補貼、津貼等”。[10]除志愿性之外，社會組織所采用的工具也具有一定的約束力。從社會組織工具的作用來劃分，它主要包括服務型工具、約束型工具和動員型工具。服務型工具是指以提供服務為目的的作用方式，如教育與培訓、技術援助、醫療保健等。約束型工具是指以約束某種權力或行為方式而采用的作用方式，如監督與管理、信息公開、績效評估等。動員型工具是指通過激勵或宣傳的方式發動參與的作用方式，如募集資金、政策宣傳、價值引導等。

治理工具復雜眾多，彼此之間具有一定的交叉性;同時，工具在主體之間是可以轉換的，只要能夠完成任務即可。從根本上來說，治理工具沒有優劣之分，只有是否恰當之別，有助于治理目標實現的工具即為合適的。因此，在深度貧困地區扶貧，治理工具須要切實提升貧困農民的資本，主要應體現在如下三個方面：第一，每一種治理工具都應直接瞄準貧困農民的資本提升需求;第二，不同的治理工具可以適用于同一類型的資本提升需求;第三，貧困農民的資本提升需求應該通過多種組合的治理工具來滿足。

三維資本匱乏：深度貧困地區農民的貧困狀態

深度貧困地區是脫貧攻堅的硬骨頭，也是2020年后反貧困的重點，主要包括“連片的深度貧困地區，西藏和四省藏區、南疆四地州、四川涼山、云南怒江、甘肅臨夏等地區”、“深度貧困縣”和“貧困村”。（見表3）以河北省為例，深度貧困地區的特征為“兩高、一低、一差、三重”。“兩高”即貧困人口占比高、貧困發生率高;“一低”即人均可支配收入低;“一差”即基礎設施和住房差;“三重”即低保五保貧困人口脫貧任務重、因病致貧返貧人口脫貧任務重、貧困老人脫貧任務重。[11]從三維資本的角度來看，主要表現為物質資本高度缺乏、人力資本嚴重不足、社會資本非常貧瘠。

物質資本高度缺乏。深度貧困地區農村居民的人均可支配收入非常低，從表4可以看出，除西藏外，深度貧困地區的人均可支配收入都低于全國貧困地區的水平，特別是四省藏區，其2016年人均可支配收入只有7288元，低于全國貧困地區平均水平1164元。全區提供了50萬個生態保護轉移就業崗位，以及一些大型基建項目，為農牧民提供了務工機遇，從而增加了西藏農民的工資性收入。消費支出反映了生活的質量，深度貧困地區的人均消費支出都低于全國貧困地區的平均水平，其中南疆四地州與全國貧困地區平均水平相差1819元，且增速只有5.8%，可見其基礎相當薄弱，脫貧難度相當大。[12]在投資方面，貧困地區的外來投資絕大部分來自政府，農民自身的融資難度很大。有研究指出，“貧困地區新型農業經營主體無論在融資成本、融資期限還是融資金額上，其滿足程度都較低”[13]。

深度貧困地區多處于自然環境惡劣的青藏高寒山區、蒙新干旱區、西南喀斯特山區。高寒山區通常氣候高寒，自然災害頻發;干旱區則干旱少雨，土地沙漠化嚴重，植被嚴重缺乏;喀斯特山區的植被破壞與水土流失嚴重。特別是“三區三州”，集自然災害頻發區、邊境地區、生態脆弱與資源保護區、連片特困地區于一體。[14]還有學者將西藏地區劃分為災害頻發貧困區、深山峽谷貧困區和高寒純牧貧困區等類型。[15]這些地區的貧困農民擁有的土地貧瘠，雖然可能會有林場、水塘等自然資源，或者牛羊等私人財富，但是在交通不發達、市場不開放的情況下，擁有資源并不能真正擁有收入，更不能變現為資產。

由于國家推動危房改造工程和各地安居工程，全國農村和深度貧困地區農民的住戶狀況有較大改善，2016年，貧困地區居住在鋼筋混凝土房或磚混材料房的農戶比重比2012年上升了17.9個百分點。但是，深度貧困地區農村住戶的整體居住狀況還有很大的改善空間，特別是南疆四地州。（見表5）

人力資本嚴重不足。人力資本首先可以從人力資源的數量來判斷。連片特困地區和重點縣的貧困發生率都高于全國貧困地區的平均水平，每萬人在讀中小學生數量也遠遠低于全國平均水平。其次從勞動力數量看，圖1顯示，雖然勞動力數量整體上與全國平均水平相當，但是在15～64歲的人口中，四川、貴州、西藏等具有較大規模深度貧困人口的省（區）的比例還是偏低。[16]

健康程度是人力資本的重要指標。有數據顯示，2016年，全國農村地區身體健康的人群貧困發生率為4.2%;身體基本健康的人群貧困發生率為6.3%，身體健康狀況較差的人群貧困發生率為8.3%。從醫療保健方面來看，深度貧困地區的醫療衛生機構床位數、社會福利收養性單位數、社會福利收養性單位床位數均明顯少于全國貧困地區平均數量（見表6）。另外，根據國務院扶貧辦和中國殘聯統計數據，截至2017年2月，建檔立卡貧困殘疾人有335多萬，由于勞動能力受限，現有很多產業扶貧政策和就業扶持政策他們未能充分享受。[17]貧困殘疾人在教育、康復服務、重度殘疾人家庭無障礙等方面發展嚴重滯后。[18]貧困農民當中精神病患者也很多，根據國家衛生計生委統計，截至2017年年底，全國在冊嚴重精神障礙患者581萬例，患病率居高不下，且因病致貧現象十分突出。[19]還有，2015年中國艾滋病發病率最高的5個省（市、區）（廣西、云南、四川、重慶、新疆）均集中于西部，且新疆還是當年全國病毒性肝炎、甲型肝炎、乙型肝炎、丙型肝炎、梅毒、肺結核等傳染病發病率最高的省份。[20]從圖2可以看出，2016年，深度貧困地區的兒童保健情況不容樂觀。西藏、新疆地區的圍產兒死亡率極高，極不正常;西藏和青海地區，5歲以下兒童中重度營養不良比重也過高。

勞動力的受教育程度也反映出人力資本質量。據統計，2016年，全國戶主受教育程度為文盲的群體中貧困發生率為9.9%，戶主受教育程度為小學的群體中貧困發生率為6.7%，戶主受教育程度為初中的群體中貧困發生率為3.5%，戶主受教育程度為高中及以上的群體中貧困發生率為2.1%。《中國人口和就業統計年鑒（2017）》顯示，西藏、貴州、云南、四川、青海、甘肅、寧夏等深度貧困地區較多的省（區），受教育程度為小學及以下人口的比例分別為69.6%、42.2%、39.5%、33.3%、32.9%、32%、23.4%，遠超過全國平均水平（20.1%）。[21]

對于深度貧困地區來說，職業技術培訓是有效的脫貧手段，因此職業培訓機構與學員的數量可以從一個側面反映當地的人力資本質量。表7反映出，深度貧困地區的技工學校數量除新疆外都遠遠少于全國平均數，其中青海和寧夏最為明顯。招生農業戶口學生的數量還需要增加，向農村開展的培訓也要加強。

社會資本非常貧瘠。社會資本可以解釋一個地區的貧困。有學者反思：“為什么有的貧民區能夠快速轉變，有的貧民區卻一直陷于困境？為什么有的農村有效地利用了扶貧基金，而有的卻把資金浪費掉了？”[22]這些都與社會資本有關。社會資本豐富的地區，發展程度就高;社會資本貧瘠的地區，發展程度就低。

深度貧困地區相對封閉，生活其中的居民其交往的圈子大多局限在本縣甚至本鎮范圍。有研究者發現，“貧困程度越高，異地遷移意愿越弱，貧困人口多在本地發展”。[23]這是因為，貧困農民的專業技能較差，外出務工也只能從事收入較低的簡單體力勞動，而在當地還能從事一些政府推廣的工作。當然，也有一些貧困農民會承受不了外出務工的勞動強度，好吃惡勞的懶漢也不少。長期處于貧困狀態，也讓一部分農民安于現狀，避免任何可能的風險。相對于非貧困者，貧困者“往往表現出悲觀、短視與缺乏意志力的心理特征，在決策時不敢承擔風險、不重視長期利益且畏懼困難，對決策、經濟行為和收益產生重大影響”。[24]例如，農民們寧愿選擇看得見的養殖牛羊來脫貧也不愿意選擇可能存在一定風險但利潤較高的其他扶貧項目;很多農民半工半農，甚至賺了一點錢后就辭職回村。[25]

社會交往圈的狹窄導致內部競爭的加劇。這些競爭體現在很多方面，如貧困者身份、生活的幸福感、自主脫貧能力、參與社區事務的積極性，等等。一旦競爭無法在理性和合規的范圍內開展，就會嚴重損害地方社會資本。主觀性非常強的幸福感一直被黨和國家重視，人民對美好生活的向往是黨的奮斗目標，但是，如果當地居民都覺得貧困無所謂，不積極自主脫貧，那么該地就會陷入自我麻醉的“幸福感”當中。在扶貧資源上的內部無序競爭會損害社區居民的互信度，并進一步惡化地方治理水平，加之大家都看重切身利益，公共事務的參與度就不會太高，結果就是陷入“不信任-不參與-利益無法滿足-更高程度的不信任-更高程度的不參與-持續的利益無法滿足”的惡性循環。具體到貧困農民來講，有研究者通過調查指出，貧困戶相對于非貧困戶更關心物質生活，較少關注村莊民主建設;由于能力較差，貧困戶也往往被排斥在村莊事務之外。[26]

另外，深度貧困地區中的“三區三州”都是民族地區，有多種宗教傳播。比如，藏傳佛教深受藏區居民信仰，新疆寧夏甘肅等地部分貧困農民信仰伊斯蘭教。宗教不僅影響了生活方式，還影響到居民對貧困、財富的認識，從而使其產生迥然不同的人生觀與價值觀。例如，有學者指出，西藏宗教的消極影響很強，有的貧困農民每年都會在宗教方面花費很多，而且根本沒有財產積累的觀念。[27]

治理工具選擇不當：深度貧困地區難以脫貧的原因

自1986年開始，政府主導扶貧開始大規模地推進，出臺了一系列政策規范;1994年實行《八七扶貧攻堅計劃》，融入社會主義市場經濟的發展浪潮，市場治理工具發揮著強大的作用;21世紀以來，全世界治理改革的大環境推動了我國社會力量廣泛參與農村扶貧，社會治理工具的效用越來越明顯。政府、市場和社會三類治理工具各具優勢，合力推動了我國精準脫貧工作的平穩發展，但也有弊端，治理工具影響到脫貧的質量。

過于強勢的政府治理工具影響扶貧績效。自上而下的壓力型體制產生了非常多的強制性治理工具，在扶貧領域當中最為突出的兩種是：指標和項目。因為國家規定在2020年全面建成小康社會、不讓一個人掉隊是硬指標，所以各級都在按照這個指標要求，安排分階段、分地區的精準脫貧行動。指標具有非常大的強制性。其一，指標限定了資源投入的范圍和方式。比如，當確定某村為貧困村、其他村為非貧困村時，所有非貧困村的居民都不能享受扶貧資源，哪怕是其實際的貧困程度遠遠超過貧困村中的部分居民。同樣，在同一個貧困村范圍內，如果只有20戶的指標，那么排名為第21位的農戶就不能享受到扶貧資源，即使其貧困程度與前20戶沒有差別。其二，指標限制了參與單位的創造性。參與扶貧的各個政府單位都必須完成一些硬性的指標，如參與的地區、時間段、結對的村莊、幫扶的農戶、投入的資源數量、任務數量、派遣的干部級別，等等。可想而知，在這樣嚴格的指標約束下，參與扶貧的單位不可能有自身的創造性。其三，指標影響了扶貧績效。指標多數情況下以數字的方式體現出來，而數字又相對容易編造，滿足了數字上的要求，就能完成任務。比如，人均收入達到2300元即可完成脫貧，那么不去提升貧困農民的能力讓他們能夠自主脫貧，而是直接給予其2300元則既省時省力又能完成任務。項目式扶貧之所以存在，是因為政府掌握了太多的扶貧資源，各級單位或貧困農戶只有通過項目申報的形式才能獲得這些資源，扶貧變成了項目競賽，產生很多沒有實際效用的扶貧行為。首先，項目會排除最貧困的農戶。最貧困的農戶和最貧困的貧困村，有可能最沒有能力填寫項目申報材料，其知識和能力也決定他們不能夠選擇到恰當的脫貧項目，因此扶貧資源就流向了那些有能力填寫申報材料、發現脫貧項目的相對富裕的地區或農戶。同時，基層政府會有意識地壟斷項目的話語權，將自身的利益需求安排在項目當中，如“鄉村基層單位往往出于對政績的需求動機，通過影響項目資源的分配來打造項目‘示范點，以致扭曲扶貧項目的最初目標”。[28]其次，項目會降低扶貧績效。項目的存在增加了大量的無效工作，比如，填表、送審、評審、檢查、驗收、評估等，花費一部分扶貧資源，還會助長形式主義的風氣。最后，項目會強化貧困地區和農民對政府的依賴。因為只有通過項目才能獲得脫貧資源，而政府掌握了最多的扶貧資源，那么參加扶貧的各個組織單元與個人、需要脫貧的各個地區與貧困農民，都會想方設法來接近掌握扶貧資源的政府部門甚至個別的工作人員，從而形成對他們的依賴，限制了主動性和積極性。比如，貧困地區和貧困群體可能會編造一些資源所有者所需要的項目，而非當地或自己所需要的項目來獲得資金，從而降低資金的使用效率。

在精準扶貧過程中，政府也采取了很多激勵式的治理工具，在我國實施最為長久的是“小額信貸”和“以工代賑”。這兩種工具在我國反貧困事業中取得過非常重要的成就，但也存在一些不足。“小額信貸”方面的問題較多，很多研究指出，小額信貸是國家財政扶貧當中漏出率最高的扶貧方式。深度貧困地區是否能夠采用小額信貸的方式呢？當然是必須的也是可行的，要知道廣為人知的鄉村銀行模式就產生于孟加拉國最貧困的地區。我國的小額信貸的扶貧績效相對較差，主要表現在：能夠貸款的主要為相對富裕的農戶、還款率低。根本原因在于小額信貸的制度設計存在一定的問題。有研究者指出，在貴州某地，當地政府為了完成任務，通過“擴大借貸群體范圍，降低借貸門檻”“增加信貸吸引力，貸款額度普遍升高”“還貸無壓力，從到期歸還本息變為到期歸還利息”等所謂的創新性手段，最終導致“金融扶貧內卷化”。[29]這樣的制度設計只考慮了如何把貸款放出去，而對貧困農民缺少約束力，忽視了人性之中的“經濟人”屬性，造成了貧困農民彼此之間只攀比借到了多少錢而不考慮能不能還上，更有甚者，還以群體的形式賴賬，完全沒有體現出制度的激勵作用。“以工代賑”是漏出率最低的扶貧方式。有學者指出，“與‘輸血式扶貧政策相比，‘以工代賑在提供食品保障、增加區域基礎設施和社會服務供給、吸納整合剩余勞動力資源、補充就業收入等方面具有綜合性的扶貧功效和脫貧價值，是國家反貧困戰略由‘輸血變‘造血的有效的政策工具之一”。[30]深度貧困地區適合更加廣泛地推行“以工代賑”扶貧方式，但是，因為有些貧困地區的較為落后的傳統和貧困農民自身的生活習性，特別是在脫貧變成幫扶的任務的環境下，貧困農民用勞動換取報酬的積極性也越來越低了。

深度貧困地區脫貧最為困難的實際上是“因病致貧人群、因災和市場行情變化返貧人員、貧困老人”這三類人。[31]政府治理的保障性工具主要適用于他們，正在推廣的健康扶貧工程等社會保障安排從體制、制度和資源配置要求等方面進行了努力，取得了一定的成效，但也存在許多問題。其一，積極自主的反貧困觀念尚未深入人心。比如，因病致貧主要強調的是身體的疾病、可見的疾病，從長遠來看，貧困農民的健康是一個綜合性指標，除了身體健康之外，還有心理的健康;除了不生病之外，無污染的自然環境、良好的社區氛圍、健全的制度環境等都不可缺少。大量的無償資金投入、高度優惠的政策傾斜，降低了貧困農民自主脫貧的積極性，甚至出現因為貧困才有資格獲得資源而爭當貧困戶的反常現象。正如有學者所指出的，高效的社會救助反貧困安全網的保障與救助存在制度化邊際效應遞減問題，會導致貧困群體自身的能動性被削弱。[32]其二，存在一定的簡單行政和僵化行政行為。病痛和災害是不以人的意志為轉移的，往往是突發性的，那么以是否患病或是否受災來安排扶貧資源就會排除很大一部分潛在的貧困農戶，這樣提供的健康服務和扶貧救助將會永遠落后于實際情況，所以需要適度的彈性空間、靈活的政策應用機制。其三，救助與需求之間有不一致性。雖然國家政策對貧困人口有非常多的優惠，傾斜力度非常大，很多的社會保障服務幾乎無償地供給，導致政策在一定程度上有失公平性，但是，貧困農民習慣于完全免費地享用社會服務。另外，有很多資金投入是帶有條件的，并不允許投入社會保障方面，但是實際上卻被社會保障服務占用，有研究指出，在南疆四地州，“信貸用途轉移現象突出，約21%的建檔立卡貧困戶將扶貧小額信貸用于看病、買房、子女上學等領域，與發展生產初衷不符”。[33]

強調盈利的市場治理工具排斥真正的貧困者。市場是逐利的，不可能要求參與扶貧的企業忽略利潤追求而全力承擔社會責任，所以一些真正的貧困者就會被市場排除在外。但是，不能因為市場的逐利性就排斥市場，要正面地看到市場對區域發展的帶動性。對于深度貧困地區來說，市場化程度不高，缺少企業進入，資源無法產業化、商品化，是其貧困的重要原因。同時，貧困農民往往難以獲得市場信息，聯通貧困地區的信息網絡很貧瘠，阻礙了市場工具的正常使用。

也有很多企業積極參與扶貧，承擔社會責任。例如，企業+農戶、企業+協會+農戶等扶貧方式就產生過很好的效益，當然也存在一些問題。其一，有能力帶動貧困農戶脫貧的企業較少，且企業自身的經營能力參差不齊，理想的效用并未充分發揮出來。其二，缺乏扶持與協作，企業難以單獨帶動脫貧。盡管有國家政策的支持，但是在實際運行過程中，政策的要求在地方并未全部落實。企業的融資難問題比較突出。其三，有很多地方缺少企業發展的制度環境、基礎設施環境，貧困農戶等、靠、要思想也影響到企業的幫扶積極性。有些地方將參與扶貧作為一種任務強制性地要求企業完成，造成企業在扶貧中并不從自身的優勢出發，也不考慮貧困地區和貧困農民的真實需求，只是花錢應付，甚至拒絕參與。

尚顯稚嫩的社會治理工具缺乏持續的扶貧能力。社會組織向貧困農民提供低價甚至無償的專業性服務是其扶貧的主要形式。因為有眾多性質不同的社會組織，所以其服務領域涵蓋了教育培訓、醫療衛生、技術指導等貧困地區最為緊要的方面。另外，從20世紀末期開始推廣參與式扶貧以來，社會組織在村莊治理、公共事務參與、社區能力提升等方面也發揮了重要作用。然而，社會組織參與扶貧面臨的最大問題依然是無法得到貧困群體的充分信任。首先，貧困農民會質疑社會組織提供的服務是否具有政治和經濟上的有效性。如果沒有政府官方渠道的認可，社會組織提供的服務質量再高，貧困農民也會以得不到政府資源而拒絕參加。其次，社會組織的服務往往并不是完全免費的，有的時候還會有一定的盈利行為，難以得到貧困農民的完全認同。很多的教育和培訓活動，需要貧困農民花費一定的成本，這與政府完全免費的服務供給方式有差別。

社會組織盡管發育程度還較低，但是已經成長為約束政府行為的重要力量。因此，政府對社會組織的態度是影響其健康發展的重要因素。在扶貧領域，政府早就開始向社會組織購買公共服務，只是各地的態度不同。有些地方政府將社會組織正常開展的監督、評估行為看成是挑刺，認為其嚴重影響到當地的發展;而有的地方則廣泛動員社會組織參加扶貧績效評估，因為社會組織更貼近貧困群體，所以具有一定的動員能力。如上所言，地方政府的不同，社會組織在資金籌集、政策宣傳、價值引導等方面的動員效果也有顯著差別。

優化配置治理工具箱：深度貧困地區的脫貧方式

治理工具不能匹配三維貧困是導致深度貧困地區脫貧效果不佳的主要原因。隨著全面小康社會的建成，2020年后的貧困更多地表現為相對貧困，深度貧困地區依然是重點區域，仍然需要充分發揮政府、市場與社會的作用，優化配置治理工具箱，走出一條能夠發揮所有工具的優勢的協同脫貧之路。

結合貧困農民需求配置治理工具。農民的貧困是多維的，其脫貧需求有很大差異性，毫無疑問，最重要的需求是增加收入，然后就是基礎設施和公共服務。有研究以重慶的48個貧困村為例，其農民的公共需求排序主要是“基礎設施、基礎教育、醫療衛生、環境保護”[34]，但無論如何，貧困農民的需求都離不開物質資本、人力資本和社會資本三個方面，2020年后貧困農民的三類資本依然會非常少，要通過不同的治理工具來滿足。

首先，多渠道增加貧困農民的物質資本。物質資本是脫貧的基礎，增加物質資本主要應通過政府的強制性工具和市場的逐利型工具來完成。物質資本，特別是收入的增加，主要還是靠市場來完成。政府要通過出臺政策規范來引導扶貧主體的行為，搞活貧困地區的市場經濟;引導企業進入貧困地區，推廣企業+協會+農戶等扶貧典范，獎勵企業與貧困農民建立聯系。企業要在追逐利潤的過程中帶領貧困農民提升經營能力、種養能力和盈利能力。

其次，全方位提升貧困農民的人力資本。人力資本是脫貧的關鍵，提升人力資本需要政府、市場與社會三種力量的全方位協同配合，要以政府治理工具為主導，積極發揮出社會治理工具的作用，規范市場治理工具。政府治理工具主要是教育和培訓兩個方面，能力的提升不是一蹴而就的，需要較長的過程，教育特別是基礎教育需要政府全力保障，并建立多層次、有特色、符合農民需要的職業培訓體系。社會治理工具主要是提升貧困農民的技術能力和參與能力，通過開展符合貧困地區和貧困農民需要的技術培訓奠定脫貧的基礎，通過宣傳鼓動和知識傳遞來引導貧困農民參與社區公共事務，逐漸培養其參與公共事務的能力。市場治理工具側重于通過不同的項目和市場行為將貧困農民培養成合格的市場主體。

最后，漸進地培育貧困地區的社會資本。社會資本是脫貧的保障。貧困地區的社會資本相對封閉和落后，需要較長時間來培育，政府、市場和社會都要發揮作用，特別是依靠市場治理工具和社會治理工具。從一定程度上來說，社會資本是民間自發形成的。市場治理工具可以培養貧困農民的民主意識、平等觀念和契約精神，通過參與公平的市場競爭來獲得社會地位和榮譽，以實現自身的價值理想。社會治理工具可以培養貧困農民的權利意識、協商觀念和合作精神，通過參與公共事務來獲得成就感和歸屬感，以實現自身的價值理想。政府治理工具應該給予社會資本養成以法律和規范的保障，對破壞良好社會資本形成的行為予以懲罰。

差異化、個性化地配置治理工具。深度貧困地區的致貧原因有“集革命地區、民族地區、邊疆地區于一體;基礎設施和社會事業發展滯后;社會發育滯后，社會文明程度低;生態環境脆弱，自然災害頻發;經濟發展滯后，人窮村也窮”，[35]脫貧難度最大的群體為“老人、病人、懶人”，要對癥下藥，根據不同的情況配置有差別的個性化的治理工具。

首先，按照行為能力配置治理工具。對于有行為能力的貧困農民，要以激勵性治理工具為主。當前的扶貧過程中，有些地方片面地根據“貧困”來投入資源，甚至是免費無償地提供資源。從某種意義上來說，貧困農民也是經濟人，也有自身的利益權衡，當其可以不經努力就獲得收入和資源的時候，就不會主動去工作和勞動。對于這些有行為能力的貧困農民，即使他們非常貧困，也應該主要以激勵性治理工具來進行扶持，如以工代賑。提供小額信貸給他們時，必須嚴格規定利息和償還期限。對于無行為能力的貧困農民，要以保障性治理工具為主，并且，所有深度貧困地區的居民，只要是無行為能力，無論是否被認定為貧困戶，都應該一視同仁地給予無償的基本保障。保障性工具的運用也不能僵化，因為有相當一部分非貧困農戶可能會因災、因病而陷入貧困，要對所有因災因病而喪失行為能力的貧困者給予免費保障。

其次，按照群體差異配置治理工具。深度貧困地區有不同的特征，要采取恰當的治理工具來脫貧。在自然資源豐富的深度貧困地區，要不斷開拓市場化改革，將資源加工成商品以增加農民收入;在高寒山區、沙漠化地區等不宜人居的深度貧困地區，要通過易地扶貧搬遷來改善農民的生存環境。不同的貧困群體也有差別，貧困老人和五保戶，要全部納入國家社會保障范圍;兒童要享受全免的基礎教育;殘疾人要依據其具體情況有選擇性地扶持就業;地方病患者要根據其疾病和貧困狀況而給予合適的費用減免。

最后，適度提供個性化的治理工具。貧困狀態的特殊性體現在很多方面，最為極端的是，所有貧困狀態都集中于一個貧困農戶。病患、殘障、年老、婦女、兒童，甚至教育升學等深度貧困特征均匯集于特定的家庭，那么對于這樣的特殊個案必須適用定制式的治理工具，從方方面面對其進行保障和關懷。個性化也體現在治理工具本身，當下的扶貧很多情況下采取包干制的形式，即由某個扶貧單位或個人結對幫扶直到脫貧，除該主體之外，貧困者幾乎不能享有其他的資源，這種形式應逐漸減少。貧困者作為自然人和公民是有資格享受合法的扶貧支持的，同時很多情況下單一的扶貧主體并不能完全緩解貧困者的貧困狀態。因此，個性化的治理不能排斥任何一個貧困者充分享有其本身應該享有的合法資源。

立足長遠地配置治理工具。貧困有可能一夜之間就出現，反貧困卻需要更長的時間，對于深度貧困地區更是如此。脫貧不能夠只考察一時的狀況，甚至不能只考慮一代，而應該更持久;不能只追求眼前的物質財富，而應該追求長久的幸福生活，扶貧治理工具要致力于實現這些目標。

選擇有效避免貧困代際傳遞的治理工具。貧困的代際傳遞主要表現在地區和家庭兩個層面。以資源消耗為手段的不可持續性發展是貧困地區貧困代際傳遞的主要原因。要避免此類傳遞，治理工具需要改變原來單純追求經濟指標的導向，以綠色GDP為目標追求;另外，在產業選擇上應該依托信息化、網絡化和數字化等工具來發展農業、農產品加工業等符合地區實際的產業，而不能片面追求大而全、不符合地區實際的工業化。從此角度而言，政府治理工具是保障貧困不會代際傳遞的主要工具，要用政策、規劃來引導和規范地區的可持續發展;市場治理工具只能在政策范圍內發揮次要作用。就家庭層面而言，避免貧困的代際傳遞要提升家庭子女的能力和素質，要依靠政府治理工具和社會治理工具。政府要保障貧困家庭的學生接受免費的基礎教育、有針對性的高等教育和職業技術培訓;而社會要從生活當中培養貧困家庭成員符合社會發展程度的價值觀念。當然，市場也可以在就業崗位方面發揮部分作用。

配置以幸福權為終極追求的治理工具。幸福權是公民權的重要組成部分，幸福權是否被滿足可以衡量出政府的治理狀態。公民的幸福感可以通過很多因素來衡量，比如“物質豐裕感、精神充實感、政治清明感、社會和諧感、生態舒適感”[36]等，影響幸福感的因素也有很多，幾乎涉及人類生活的所有方面，但是從根本上來說，主要有收入水平、健康狀態、社會保障水平、社群氛圍等。當收入水平較低時，絕對收入的增長能導致幸福感的增強;但當收入達到一定水平后，絕對收入的增加就只是數字而已，收入者已經體驗不到過多的幸福感，這就是“幸福感悖論”[37]。可見，對于深度貧困地區的貧困農民來講，首要任務是提高收入水平。但是要長久地提升其幸福感，只是提高收入水平還不夠，還需要加強貧困農民的保健能力，提升其健康水平;健全社會保障能力，切實落實相關的保障措施;不斷營造融洽的社區氛圍，使貧困農民得到精神、心理和價值上的滿足。反貧困治理工具必須以這些為目標來綜合性地運用。

小結

造成深度貧困地區貧困的原因和促使其擺脫貧困的舉措與其他地區并沒有過多的差別，三維資本的短缺需要依賴于政府、市場和社會等三類治理工具的協同來予以改善。2020年之后，隨著絕對貧困的消除以及相對貧困的凸顯，深度貧困地區要統籌規劃，積極推進城鄉融合發展，建立城鄉基本公共服務均等化的保障體系，不斷提升服務質量與水平。這些均離不開政府的主動謀劃、市場的開拓創新和社會的志愿參與。因此，無論是深度貧困地區還是一般的貧困地區，都要從更長遠的角度來考慮如何重構政府治理工具、市場治理工具和社會治理工具，如何對它們進行優化配置，既高效發揮各自的優勢又能夠協同互補發揮出整體戰斗力，從而推動精準扶貧的有效性，實現精準脫貧的可持續性，長效地解決相對貧困。

（本文系湖南省社會科學基金項目“湖南省貧困地區新農村建設中的政府作用研究”和湖南省社會科學基金項目“我省加快精準扶貧與精準脫貧的體制機制和政策創新研究”的階段性成果，項目編號分別為：11YBA332、16ZDB02）

注釋

[1]汪丁丁：《資本概念的三個基本維度--及資本價格的個性化演變路徑》，《哲學研究》，2006年第10期，第22～26頁。

[2][6]黃承偉、沈洋：《完善我國新型農村扶貧開發戰略的思考——論“三維資本”協同下的反貧困機制》，《甘肅社會科學》，2013年第3期，第139～142頁。

[3][美]西奧多·W·舒爾茨：《論人力資本投資》，吳珠華等譯，北京經濟學院出版社，1990年，第8～10頁。

[4][美]羅伯特·D·普特南：《使民主運轉起來》，王列、賴海榕譯，南昌：江西人民出版社，2001年，第195頁。

[5][22]楊雪冬：《社會資本：對一種新解釋范式的探索》，《馬克思主義與現實》，1999年第3期，第52～60頁。

[7]陳振明：《政府工具研究與政府管理方式改進——論作為公共管理學新分支的政府工具研究的興起、主題和意義》，《中國行政管理》，2004年第6期，第43～48頁。

[8]張璋：《政府治理工具的選擇與創新》，《新視野》，2001年第5期，第39～41頁。

[9]Salamon; Lester.M. & Odus.V.Elliot， Tools of Government： A Guide to the New Governance， New York： Oxford University Press， 2002， p. 21.

[10]錢海梅：《治理工具創新：激活內生型社會信用秩序》，《理論與改革》，2014年第6期，第104～107頁。

[11][35]習近平：《在深度貧困地區脫貧攻堅座談會上的講話》，《黨建》，2017年第9期，第4～9頁。

[12]除特殊說明外，本文所有數據均來源于國家統計局住戶調查辦公室編：《中國農村貧困監測報告（2017）》，北京：中國統計出版社，2017年。

[13]華中昱、林萬龍：《貧困地區新型農業經營主體金融需求狀況分析——基于甘肅、貴州及安徽3省的6個貧困縣調查》，《農村經濟》，2016年第9期，第66～71頁。

[14]李俊杰、耿新：《民族地區深度貧困現狀及治理路徑研究——以“三區三州”為例》，《民族研究》，2018年第1期，第47～57頁。

[15][27]徐伍達：《西藏打贏深度貧困地區脫貧攻堅戰的路徑選擇》，《西南民族大學學報（人文社會科學版）》，2018年第5期，第57～62頁。

[16]我國深度貧困地區主要在“三區”“三州”地區和深度貧困縣，它們大部分位于西藏、新疆、四川、貴州、云南、青海、甘肅等地，所以在沒有具體的深度貧困地區數據時，本文盡量以這些省區的數據來代替，下同。

[17]《我國有建檔立卡貧困殘疾人335萬 幫扶措施仍需更加精準》，新華網，http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-10/09/c_1121776187.htm。

[18]汪三貴、曾小溪：《后2020貧困問題初探》，《河海大學學報（哲學社會科學版）》，2018年第20卷第2期，第7～13頁。

[19]《我國在冊嚴重精神障礙患者人數達581萬》，新華網，Http：//www.xinhuanet.com/local/2018-01/26/c_1122323778.htm。

[20]國家衛生和計劃生育委員會：《中國衛生和計劃生育統計年鑒（2016）》，北京：中國協和醫科大學出版社，2017年，第260～266頁。轉引自王國敏、張寧、楊永清：《貧困脆弱性解構與精準脫貧制度重構》，《社會科學研究》，2017年第5期，第67～76頁。

[21]國家統計局人口和就業統計司：《中國人口和就業統計年鑒（2017）》，北京：中國統計出版社，2017年，第154～155頁。

[23]陸梟麟：《超越道路之爭——基于人的需求視角的西部山地貧困地區城鎮化模式探析》，《城市規劃》，2015年第39卷第10期，第75～82頁。

[24]葉初升、高考、劉亞飛：《貧困陷阱：資產匱乏與悲觀心理的正反饋》，《上海財經大學學報》，2014年第4期，第44～53頁。

[25][28]孔令英、鄭濤、劉追：《集中連片民族特困地區精準扶貧項目實踐困境與原因闡釋——基于南疆地區S縣W村的項目案例》，《農業經濟問題》，2017年第10期，第35～43頁。

[26]陳前恒、林海、呂之望：《村莊民主能夠增加幸福嗎？——基于中國中西部120個貧困村莊1800個農戶的調查》，《經濟學（季刊）》，2014年第13卷第2期，第723～744頁。

[29]舒麗瑰：《深度貧困地區金融扶貧內卷化——以貴州S民族鄉的金融扶貧狀況為例》，《貴州社會科學》，2018年第5期，第159～163頁。

[30]康鎮、林閩鋼：《“以工代賑”作為國家治理工具的歷史考察》，《理論探討》，2017年第2期，第34～38頁。

[31]《國務院扶貧辦：采取超常規則方法讓深度貧困地區脫貧》，新華網，2017年7月6日，http：//www.xinhuanet.com/city/2017-07/06/c_129649132.htm。

[32]匡亞林：《“全景式”反貧困安全網治理研究》，《國家行政學院學報》，2017年第2期，第57～61頁。

[33]李學武：《金融支持深度貧困區脫貧》，《中國金融》，2017年第23期，第88～89頁。

[34]徐鯤、魯釗陽：《貧困村農民脫貧需求缺口問題研究——以重慶市三類48個貧困村為例》，《西南大學學報（社會科學版）》，2010年第36卷第1期，第127～131頁。

[36]嚴翅君：《全面小康社會的幸福指數構成探討》，《唯實》，2010年第5期。

[37]Richard A. Easterlin， Robson Morgan， Malgorzata Switek， & Fei Wang， "China's Life Satisfaction， 1900-2010"， Proceedings of the National Academy of Sciences， 2012， 109（25）， pp. 9775-9780.

責 編/肖晗題

Select the Governance Tools for the Sustainable Poverty Alleviation

in the Poverty-stricken Areas

Xu Yuanyuan

Abstract： The poverty of the poverty-stricken areas is mainly manifested by the shortage of the "three-dimensional capital" of physical capital， human capital and social capital. The government governance tools， market governance tools， and social governance tools have played an important role in helping the poverty-stricken areas， but the improper selection of the tools has also made it difficult for them to eliminate poverty. The reason is that the strong government governance tools may affect the poverty alleviation efficiency， the for-profit market governance tools may reject the real poor people， and the inceptive social governance tools are incapable of sustaining poverty alleviation. To achieve sustainable poverty alleviation， we must take into account the needs of the poor farmers， adopt differentiated and tailored measures， and optimize the selection of governance tools in the long run.

Keywords： governance tools， three-dimensional capital， poverty-stricken areas， targeted poverty alleviation

許源源，中南大學公共管理學院教授、博導。研究方向為地方治理、農村扶貧。主要著作有《中國農村扶貧：對象、過程與變革》《中國農村扶貧瞄準：定點部門與NGO的視角》等。