形式主義產生的制度根源及治理進路

房靜雅

【摘要】形式主義是黨建工作中的毒瘤，它侵蝕了黨組織的有機體，惡化了黨群關系，腐蝕著黨的執政基礎。從總體上看形式主義具有自私性、表面化、習慣化、虛假性等特征，這些問題的產生不僅與黨員干部的個人素質有關，更與黨組織的制度建設不完善有關，干部考核機制不健全、干部問責機制不完善、干部教育制度不科學等都可能會帶來形式主義問題。本文從制度的視角，審視形式主義產生的原因，提出以創新制度內容、加強制度執行、優化制度監督等方式治理形式主義。

【關鍵詞】制度? 形式主義? 治理

【中圖分類號】D261.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.23.024

形式主義是黨風建設中久治不絕的毒瘤，也是黨中央一貫都比較重視的黨建問題。新中國成立初期毛澤東同志就一針見血地指出，形式主義害死人。改革開放以來鄧小平同志多次指出，形式主義是黨的建設中的大問題。黨的十八大以來習近平總書記明確提出，應將整治形式主義作為黨風廉政建設的重要內容，以制度落實整治形式主義。

形式主義的特征

形式主義具有自私性、表面化、習慣性、虛假性等特征，它會給黨風廉政建設帶來較大危害，不僅會助長官僚主義、失職瀆職、脫離群眾等風氣，還會與其他黨內不良風氣結合在一起，形成惡性循環。

首先，形式主義表現為少數領導干部的自私自利，將追名逐利、個人私欲、職務升遷等置于首位，大搞勞民傷財的樣板工程、形象工程等;有些領導干部一門心思揣摩上級意圖，“只求領導滿意，不顧群眾死活”，只抓能夠換取個人功名的政績。其次，形式主義就是只求表面工作、表面形象等，不能深入基層進行調查研究，不愿扎扎實實地把工作做細做實。在黨政工作中有些領導干部怕吃苦、怕麻煩、怕深入基層，只是機械照搬地發號施令，喜歡在見效快的面子工程上下功夫，不愿在見效慢的基礎工作中用力氣。比如有些領導喜歡熱熱鬧鬧地檢查工作，喜歡轟轟烈烈的行動，將開了多少會、開展了多少評比等作為工作成績。再次，從官場文化視角看，形式主義是舊社會和舊官場遺留的惡習。在長期工作實踐中許多領導干部形成了一些工作套路、模式和經驗，久而久之，領導干部不愿進行基層調研、分析問題等，只是以套路化、模式化的方式解決問題，比如抓工作就是召開會議、發放文件、開展評比等，從而使工作陷入了形式主義的怪圈。最后，形式主義的重要特征就是“虛假”“務虛不務實”。比如有些領導總喜歡夸大其詞、爭名奪利，將別人的成績說成自己的，將三分成績講成七分，講話時新名詞、新口號“滿天飛”，只想追求“轟動效應”。有些領導匯報起來總是假成績、假數據、假指標不斷，搞起工作來就是“門面工程”“拳頭產品”等，毫不考慮實際情況。這些行為不僅害了自己、騙了領導，也害了群眾和國家。

“社會主義革命的基本原則和任務”就是“使人民的代表真正服從人民”。[1]當“務虛不務實”成為領導干部的行動準則，他們只在乎會議數量、檢查結果、績效指標這些表面文章，而并不在乎百姓認不認可、高不高興、答不答應這些實實在在的民聲，本末倒置，買櫝還珠。長此以往，人民的意見和訴求必然無法得到真正滿足，社會主義的原則必然無法得到真正貫徹執行。

從總體上看，形式主義會惡化黨內風氣，影響黨的政策落實，進而會影響人民群眾利益，給黨的事業發展、黨群關系、黨的執政基礎等帶來不可估量的負面影響。

形式主義產生的制度原因分析

任何人都有趨利避害的本性，黨員干部也不例外。如果干部考核機制、行政問責機制、內部管理機制等不科學，不能起到獎善懲惡、獎先懲后的作用，就會有人鉆制度的漏洞，進而產生各種類型的形式主義。所以要想對形式主義進行根本的防治，必須從制度建設的視角分析形式主義，分析形式主義產生的內在原因和制度性缺陷。

干部評價機制不科學。在傳統績效管理體制下績效考核主體過于單一，僅由組織部門對干部政績進行考核，然而組織部門對具體業務工作并不熟悉，不能科學合理地評價干部的政績情況，更無法對干部政績進行定量評價。此外，參與績效考核的人員素質也往往參差不齊，看待問題的視角也難免有所不同，很容易影響干部績效評價的客觀性、公正性。由于干部績效考核的大權都在組織部門手中，難免出現以權謀私、徇私舞弊的現象。最后，干部考核指標不完善。在傳統政績理念下，干部績效指標多以招商引資、經濟增長、財政收入等“實實在在”的經濟指標來反映，但是現有政績考核體系往往存在指標體系不全面、經濟指標不科學、基礎數據不準確等問題。比如黨政干部考核指標多以財政收入、農民收入、經濟增長等為主，民生建設、公共服務、醫療教育等方面指標比較少，不能很好地反映地區的發展協調度;許多指標評價方式不科學，指標注水、數據造假等現象比較明顯。正是在這些因素影響下，干部考核漏洞較多，少數領導干部就產生了投機鉆營的念頭，這也導致形式主義問題屢有發生。

干部管理機制不完善。形式主義泛濫的重要原因之一就是干部管理機制、職務晉升機制、行政問責機制等不健全，并未將抵制弄虛作假、欺上瞞下、脫離群眾的形式主義作風納入人事管理機制，沒有對大搞形式主義者給予應有的懲罰。講排場講面子、務虛不務實、工作不扎實、數據造假、脫離群眾等形式主義作風并未受到嚴懲，甚至大搞形式主義者獲得了“實惠”，如職務升遷、領導表揚、個人私利等。在這種情況下，許多干部的僥幸心理滋生蔓延，以急功近利、弄虛作假的態度開展工作，從而導致形式主義作風泛濫。[2]

干部監督機制不完善。社會主義制度在發揮巨大優越性的同時，也容易造成機構龐大和監督不善。這一問題不是中國政府所特有，早在蘇聯成立之初，列寧就尖銳指出，要在堅持黨的思想政治領導權的前提下，著重強化人民參與權和監督權以反對官僚腐敗。中國共產黨自黨的十八大以來，更是疾風驟雨般地進行反腐倡廉、防止官僚腐敗。這不是一陣風似的走過場，而是扎扎實實將防止官僚腐敗、加強干部監督作為常規性工作。2019年10月9日，全國干部監督工作會議在北京召開，中共中央政治局委員、中組部部長陳希強調，要深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，堅持把政治監督放在首位，有效推進新時代干部監督工作，力戒形式主義、官僚主義，著力提高新時代干部監督工作質量和水平，推動形成風清氣正的良好政治生態。

思想教育制度有漏洞。改革開放以來，黨的執政環境發生了深刻變化，比如市場經濟下各種消極文化泛濫，多元文化下利己主義、功利主義等思想泛濫，這給黨員干部的思想觀念帶來較大影響。黨內教育制度、黨員干部學習制度都并未很好地跟進時代發展要求，存在著形式僵化、內容老化、效果不佳等問題，也直接影響了黨員干部的思想教育效果，導致許多黨員干部的思想觀念落后、工作方法老化、思想覺悟不高。比如有些領導干部喪失了政治信仰和群眾意識，只是想著個人利益、職務晉升等;有些干部以領導喜好為出點，不聽群眾意見，不考慮實際情況，大搞形式主義，一味地迎合領導。此外，有些領導觀念落后，不能正確看待改革發展中的新問題、新變化，仍然用老方法、老經驗解決問題，從而產生形式主義問題。[3]

以制度建設治理形式主義的進路

形式主義是黨的建設的突出問題，它阻礙了黨的方針政策的落實，導致黨組織逐漸脫離群眾。在全面從嚴治黨高壓下，形式主義有所收斂，但并沒有完全退出歷史舞臺，而是以隱匿的、變形的方式出現于黨組織之中。由此可見，僅僅依靠反腐高壓并不能徹底消除形式主義問題，當反腐高壓消失后，形式主義往往會死灰復燃。所以應當從制度建設視角考察形式主義問題，以制度落實整治形式主義。

以制度創新堵住形式主義的制度漏洞。首先，將制度落實融入黨的政治建設。在政治建設中應當嚴明政治紀律，推進黨內政治制度的精細化、系統化和具體化，堵住黨內政治生活的形式主義漏洞。比如應當落實民主集中制、決策合法性審查制、專家論證制、群眾監督機制等，推進政治生活制度化和程序化發展。其次，以制度創新克服思想建設中的形式主義。面對少數干部思想懈怠、信仰缺失等問題，應當完善定期學習制、黨課專題活動制度、督查檢查制等制度，克服經驗主義、利己主義、機會主義等不良思想的干擾。此外，以制度創新推動組織建設，克服用人選人上的形式主義。在形式主義影響下，官員不作為、亂作為現象時有發生，為此應當以制度創新的方式彌補選人用人方面的制度漏洞，破除官員不作為的官場惡習。比如應當推動干部提名公開化、程序化、責任化等，為敢干事、能干事的干部創造良好的制度環境。同時，還應當健全容錯糾錯機制，為勇于創新、勇于擔當的官員提供寬松的制度空間。最后，以制度創新推動作風建設，克服黨群關系中的形式主義問題。應當完善基層調研機制、聯系群眾制度等，認真落實黨中央的“八項規定”;應當重點推進精準扶貧、環境保護、教育醫療等工作，解決好群眾非常關心的問題。[4]

以制度執行筑牢整治形式主義的主體防線。首先，確立黨組織的制度執行主體責任。在整治形式主義過程中，黨組織始終發揮著不可替代的主體作用，所以應當明確黨組織的組織紀律執行主體責任。比如應當明確黨組織在黨紀法規、黨內學習、干部獎懲等方面的具體責任，提高黨組織的制度執行力。再如黨組織應當完善制度執行的長效機制建設，促進制度執行的規范化和常態化;應當將制度執行納入黨建工作考核之中，提高制度執行人員的主體性和能動性。其次，發揮領導干部的帶頭示范作用。上梁不正下梁歪，黨內風氣正不正往往與領導干部的工作作風密切相關，如果領導干部秉公執法、一心為公，那么普通黨員就會自覺遵守法規、端正態度，組織內部的形式主義現象就會大為減少。所以領導干部應當帶頭學習黨內制度，自覺遵守組織紀律和道德規范，堅決與形式主義、官僚主義等不良作風做斗爭。在工作中領導干部應當發揮模范帶頭作用，要求下屬做到的事情自己先做到，這樣才能讓下屬心服口服。最后，應當發揮黨員的主體性。能不能從根本上解決形式主義，最終還取決于廣大黨員干部的主體性和自覺性。所以應當以制度激勵黨員干部，通過學習制度、教育實踐制度等培養黨員干部的權利意識、責任意識等，使黨員干部能夠自覺與形式主義做斗爭。[5]

以制度監督夯實形式主義的整治效果。監督是制度落實的重要方式，也是整治形式主義的良方妙藥。所以應當加強制度監督，完善群眾監督機制、紀檢監督機制、上級督查機制等，以完善的監督體系過濾形式主義。首先，應當依據《紀律處分條例》《黨內監督條例》《巡視工作條例》等完善黨內監督制度，制定和落實整治形式主義的制度規范。其次，明確黨內監督的內容、對象、方式等。比如應當將形式主義作為黨內督查的重點，對黨內的形象工程、數字造假、只做表面文章等問題進行督查，遏制形式主義在黨內和行政機關的蔓延勢頭。[6]應當對黨政機關的“關鍵少數”進行重點督查，將主要領導、窗口單位、關鍵崗位等作為形式主義的督查重點。此外，創新黨內督查辦法。在黨內干部監督監察中，應當正確對待“少數”和“多數”的關系，不僅要將反對形式主義作為督查檢查的重點內容，還應當克服胡亂問責、一味問責的簡單粗暴行為，將教育和整治結合起來，提高形式主義治理的實效性;不僅要對倚仗權勢、欺壓百姓、虛報浮夸、鋪張浪費等現象進行問責，還應當在監督中發現和表彰真抓實干、勇于創新、埋頭做事的領導干部。

早在一百年前，列寧就主張在社會主義政治制度問題上，制度建設與人民監督權不可分割、黨的監督與國家監督相統一，社會主義政黨制度是“通過黨領導我們整個國家機關”，[7]因而必須重視黨員干部在整個社會主義國家中的作用。習近平總書記在中央和國家機關黨的建設工作會議上也提出，中央和國家機關要以黨的建設為統領，建設讓黨中央放心、讓人民群眾滿意的模范機關。這就需要廣大黨員干部在實際工作中切實發揮模范帶頭作用，克服官僚主義形式主義頑疾。

形式主義并不是無關緊要的小事，而是黨組織建設的重大問題，它不僅影響著黨的方針政策落實、黨風政風建設，還影響著黨與人民群眾的關系，腐蝕著黨的執政基礎。所以應當高度重視黨內形式主義問題，以創新制度內容、加強制度執行、強化制度監督等方式整治形式主義。

注釋

[1]《列寧全集》第33卷，北京：人民出版社1995年，第102頁。

[2]石文龍：《制度形式主義——制度建設的第一頑癥》，《當代社科視野》，2014年第3期。

[3]陳海英、竇星辰：《努力克服反腐制度建設中的形式主義》，《求知》，2014年第8期。

[4]畢滄耕：《從制度上解決形式主義、官僚主義問題》，《軍隊政工理論研究》，2001年第10期。

[5]湖北省中國特色社會主義理論體系研究中心：《以制度建設治理形式主義》，《政策》，2019年第2期。

[6]鄒勁松：《形式主義、官僚主義的新表現及其治理》，《理論視野》，2018年第7期。

[7]《列寧全集》第43卷，北京：人民出版社，1987年，第435頁。

責 編∕馬冰瑩

The Institutional Root Cause of Formalism and the Way of Its Governance

Fang Jingya

Abstract： Formalism is a "cancer" in Party building， which erodes the organism of the Party organizations， deteriorates the relationship between the Party and the people， and undermines the ruling foundation of the Party. Generally， formalism has a selfish and fake nature and are superficial and hard to change， these problems are not only associated with the personal qualities of the Party members and officials， but also with the imperfect systems of the Party. The officials assessment mechanism is incomplete， the officials accountability mechanism is deficient， and the officials education system is not scientific， all of which may bring about formalism. From the institutional perspective， this paper examines the causes of formalism， and proposes to govern formalism by innovating the content of system， strengthening its implementation and optimizing its supervision.

Keywords： institution， formalism， governance