土地資源錯配與環境污染

黨的十九大報告明確指出，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發展之間的矛盾。為了建設人與自然和諧共生的現代化，提出了“到2020年，堅決打好污染防治攻堅戰，到2035年，生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現”的一系列新要求。作為“五位一體”戰略布局之一的生態文明建設，在有利于改善環境質量的同時，實際上也有助于中國轉變經濟發展模式的推進。作為經濟發展的基本生產要素，土地這一稀缺資源在經濟發展模式轉變過程中配置合理與否就顯得尤為重要。為實現招商引資，不少地區工業用地的出讓價格甚至低于土地開發成本，工業用地蔓延擴張、工業園區荒蕪閑置、低效使用與高價地頻現的商服用地市場形成鮮明對比。工業污染可以視為環境污染的重要源頭，那么地方政府對土地資源的配置方式是否與環境污染之間存在必然的聯系？

本文基于2007—2014年230個地級市相關數據，探討土地資源錯配對環境污染的影響。本文的創新點和研究意義在于：（1）在研究視角上，從土地資源配置視角檢驗土地資源錯配對環境污染的影響，拓展了現有關于地方政府行為對環境污染影響的研究；（2）在研究樣本上，通過搜集整理2007—2014年中國土地交易市場的相關數據，從地級市層面研究土地資源錯配與環境污染的關系，并將空氣污染指數作為環境污染的代理變量做了進一步探討，相對于省級層面樣本，研究結論更加穩健可靠；（3）在研究意義上，研究土地資源錯配對環境污染的影響及其中間機制，為理解中國環境污染問題提供了一個新的線索，也為政府遏制環境污染提供了一個新的思路。

理論機制與研究假說

由政府主導的土地資源配置模式是中國工業化和城鎮化快速發展的重要支撐，政府通過對土地資源及其剩余收益的配置拉動轄區投資、減少外部性問題和實現經濟增長，但相伴而來的是土地資源利用效率低下和經濟結構失衡等問題。追求轄區財政收入增加和GDP增長的地方政府，更傾向于通過控制土地資源配置形成出讓價格歧視，從而扶持轄區內的企業和吸引外來企業進駐，而這種土地資源配置模式具有低配置、低效率、高代價和不可持續的特點。對此，基于土地資源錯配通過抑制產業結構升級和技術創新形成粗放式的經濟增長方式來論述其對環境污染的影響如下：

（1）土地資源錯配通過鎖定粗放型產業結構對環境產生不利影響

土地資源錯配對產業結構升級的阻礙富有濃厚的政府行政干預與控制的制度色彩。土地要素實際上是掌握在各地方政府手中，作為土地一級供應市場的實際壟斷者，土地要素資源的配置成為地方政府招商引資、增加財政收入和“以地謀發展”的主要籌碼。這種扭曲的發展觀，使得地方官員對GDP過分關注，在可利用資源有限的情況下，會促使地方官員盲目招商引資，忽視民生和諧。

土地資源錯配阻礙產業結構升級有如下兩個途徑。一是擴大工業用地規模和壓低工業用地價格，利用出讓價格競爭優勢實現招商引資，通過創建工業園區引導工業企業集聚，以增加就業和謀取短期內的經濟快速增長。二是限制商服用地規模和提高商服用地價格，利用掛牌出售土地進行有效融資，緩解土地財政收入壓力，推動基礎設施建設，帶動轄區經濟增長。短期來看，地方政府在提供工業用地和商服用地上的“雙二手”供地策略，快速推動了轄區工業化的發展，有效增加了地方政府的財政收入。但長期來看，弊端顯而易見。為了在晉升錦標賽中脫穎而出，官員更為關心的是土地引資的規模而非質量。土地資源錯配導致制造業超常規發展、產能嚴重過剩和服務業有效供給相對不足。土地資源向中低端制造業傾斜，使得產業結構的正常生命周期被打亂，產業結構升級滯后和利潤率扭曲阻礙了技術密集型產業結構的轉變，強化了中低端產業結構剛性。此外由于地方政府競相降低工業用地價格，使得低生產率的中低端工業企業得以繼續生產不被淘汰，抑制產業結構升級。產業結構高級化的重要表現是經濟服務化，服務業發展受限必定不利于地區產業結構向高級化演變。

產業結構變動對環境質量存在顯著影響，產業結構高級化是改善環境質量的重要途徑。產業結構對環境質量的作用主要體現在以下方面：一是產業結構直接決定了生產過程中所消耗資源的種類和水平，從而直接關系到環境質量的高低；二是產業結構高級化過程中，資源從低利用效率產業轉移到高利用效率產業，提高資源利用效率的同時減少了廢棄物的排放量，對環境質量有積極作用。產業結構的過度工業化必然加劇工業污染物的排放，從而對環境產生不利影響。

（2）土地資源錯配通過阻礙技術創新對環境產生不利影響

首先，土地資源錯配極大地降低了工業企業的成本，增大了企業的獲利空間，從而導致企業對技術創新產生惰性。工業區別于服務業的關鍵點就在于缺乏區位異質性，其產品的消費市場并非局限于本地市場，而是面向全國市場甚至全球市場，在激烈的市場競爭壓力下，其對土地等要素價格極為敏感。因此，地方政府低價出讓工業用地的政策對流動性較強的工業企業而言可以顯著降低生產成本，由此在市場競爭中獲得優勢，增加企業的利潤。雖然技術進步可以為企業帶來收益，但其不確定性較大，相比于政府提供低價土地降低成本而言，逐利的企業則缺乏技術創新動力。

其次，企業傾向于捕捉和利用土地資源錯配所創造的尋租機會獲取超額利潤，從而缺乏技術創新的動力。工業企業進駐有助于短期內拉動轄區經濟增長，而土地出讓價格歧視又有助于工業企業生產成本的降低。認識到雙方互惠互利的企業，更傾向于通過建立與地方官員的聯系以獲得低成本資金或其他稀缺的生產要素，從而獲取超額利潤或租金收益。加之現階段中國知識產權保護制度尚處于逐步完善階段，企業進行自主研發面臨的風險較大，要素市場扭曲以及由此激發的尋租活動對企業技術創新的負向激勵效應可能就愈加顯著。

最后，地方政府土地出讓價格歧視，使得低效工業企業得以不被淘汰，擠占了服務業等新興企業的資源。作為大部分地區經濟支柱的第二產業受到政績訴求較為強烈的官員的青睞。在招商引資過程中，許多地區工業用地的實際出讓價格是低于土地開發成本的。土地資源錯配使得一些處于低級產業鏈上原本應該具有較低利潤率的企業，在實際層面上具有較強的盈利能力，由此不被淘汰得以生存，阻止了要素資源從虧損企業的退出。

技術創新對環境問題的緩解有著積極作用。一方面，一般意義上的技術創新能夠實現勞動生產率和能源利用率的提高。勞動生產率會對本地區及周邊地區的環境污染產生影響，能源無效率和低效率利用是導致污染物排放的重要原因。另一方面，越先進的技術往往越綠色，落后的技術往往會被新技術和更為清潔的技術替代。通過技術創新使得高耗能、高污染設備得以淘汰，取而代之的是低能耗、低污染的清潔設備。

基于上述分析，提出如下假設：土地資源錯配強化了中低端產業結構剛性，形成粗放型產業結構的鎖定效應，并且擠占了新興企業的資源，對技術創新產生阻礙效應，進而不利于環境質量改善。

實證結論與分析

（一）模型設定

為了考察土地資源錯配對環境污染的影響，本文構建如下計量模型：

其中，i表示城市，t表示時期；Poollit表示i城市第t年的環境污染；Lrmit表示i城市第t年的土地資源錯配；Z為控制變量集合；εit表示隨機擾動項。

（二）數據來源與變量設定

為了驗證以上研究假說，本文基于2007—2014年中國230個地級市的面板數據實證檢驗土地資源錯配對環境污染的影響。各變量數據主要來源于《中國城市統計年鑒》《中國區域統計年鑒》《中國國土資源年鑒》。具體變量設定如下：

解釋變量為土地資源錯配，本文搜集整理了全國每宗土地市場交易額、成交面積和成交類型，然后將其加總到城市層面，整理出商服用地平均價格和工業用地平均價格，采用商服用地平均價格與工業用地平均價格之比度量土地資源錯配。對于土地資源錯配的衡量，本文并沒有選擇已有的工業用地協議出讓面積占比或工礦倉儲用地面積占比指標。考慮到作為資源配置的核心機制，相比于面積而言，價格更能影響要素市場配置狀況。一方面，地方政府通過干預調控土地資源價格造成土地要素市場上的價格扭曲，從而通過為企業提供優惠政策吸引企業進駐；另一方面，作為理性人的企業追求的是自身利益最大化，土地資源的價格因素對于企業的生產成本顯得至關重要。

被解釋變量為環境污染，水污染指標為各地級市工業廢水排放量與地區生產總值的比值，空氣污染指標為各地級市工業SO2排放量與地區生產總值的比值。控制變量部分，以人均GDP衡量經濟增長，同時加入人均GDP平方項；以二產產值占地區生產總值衡量產業結構；以財政自主權衡量制度環境；以外商投資工業企業總產值占地區工業總產值衡量FDI。

考慮到可能存在的內生性問題，本文基于動態面板模型中的兩步系統廣義矩估計（GMM）考察土地資源錯配對環境污染的影響。滯后一期與當期水污染在1%的水平下顯著正相關，滯后一期與當期空氣污染存在顯著正相關關系，說明環境污染存在動態持續變化特征，如果政府沒有及時采取措施治理當期環境污染問題，將會加劇下一期的環境污染程度。土地資源錯配在10%的水平下加劇了水污染，在1%的顯著性水平上加劇了空氣污染，說明商服用地價格與工業用地價格差距越大，對環境污染的影響越嚴重。基本回歸結果符合預期，即地方政府在工業和服務業發展過程中通過壓低工業供地價格、抬高商服用地價格將土地資源傾向于工業，扭曲配置土地資源，致使工業快速發展，服務業發展受到抑制，最終加劇了環境污染。當地區產業結構由第一產業主導調整為第二產業主導時，環境質量會惡化，而由第二產業主導向第三產業主導的結構調整則有助于環境污染問題的改善。因此，地方政府扭曲配置土地資源的做法加劇了環境污染，并且土地資源錯配程度越大，污染問題愈嚴重。

考慮到中國東部地區和中西部地區發展差異較大，地方官員在晉升壓力和動力方面存在較大差異，由此對土地資源的干預和控制程度也會有所差別。本文對230個地級市按東部地區和中西部地區劃分，在分地區的基礎上進一步加以探討。結果顯示，土地資源錯配對東部地區和中西部地區工業廢水的排放情況均有顯著加劇作用，對空氣污染的影響則主要集中在中西部地區。這可能是由于中西部地區拉動經濟發展更多地是依賴于煤礦等能源的大量投入，地方政府在土地資源配置的過程中更多地將土地向資源密集型企業傾斜，大力發展煤礦等主導產業，從而帶來了工業SO2的大量排放。綜合來看，相較于東部地區，中西部地區土地資源錯配對環境污染的影響更大且更顯著。考慮到中西部地區的經濟發展可能更多地依賴于承接發達地區的產業轉移，招商引資競爭更為激烈。地方官員出于政績訴求，在招商引資過程中更傾向于關注引資規模而非引資質量，引資底線競次效應更為凸顯。

本文進一步對土地資源錯配加劇環境污染的兩個內在機制進行探討：一是產業結構升級；二是技術創新。技術創新指標（Patent）以取自然對數后的發明專利申請量來衡量。結果顯示土地資源錯配在1%的顯著性水平上顯著抑制了產業結構升級、技術創新。這與前文理論分析相符。產業結構升級、技術創新均在1%的顯著性水平上對工業廢水排放起到抑制作用，同樣產業結構升級、技術創新也可以顯著減少工業SO2的排放。結果符合本文假設，即地方政府大規模低價出讓工業用地的同時限制性高價出讓商服用地的“雙二手”供地策略，使得土地資源錯配造成工業企業蔓延發展和服務業發展受限，進而形成粗放型產業結構的鎖定效應，阻礙產業結構升級的同時限制了新興企業的發展，不利于技術創新活動的開展，最終造成環境污染問題不斷加劇。

研究結論與政策建議

特有的中國式分權體制使得經濟增速成為地方政府的首要目標，關乎地區之間招商引資的競爭逐步演變為土地價格之爭。地方政府低價出讓工業用地和高價出讓商服用地的“雙二手”供地策略，導致土地資源在產業間的錯配。工業用地的蔓延擴張、低效使用與高價地頻現的商服用地形成鮮明反差，由此作為污染物主要來源的工業企業在政府扭曲的資源配置下超常規發展。基于此，本文利用2007—2014年中國230個地級市的相關數據，實證檢驗土地資源錯配對環境污染的影響，并對其內在機制進行探討。研究結果表明：（1）總體來看，地方政府對土地資源的管制權、定價權和分配權使得土地資源在產業間錯配，這種低效率、高代價和不可持續的扭曲配置對兩類工業污染物的排放均表現出顯著加劇作用；（2）分地區來看，土地資源錯配對不同地區和不同污染物的影響有所差別，具體而言，中西部地區土地資源錯配造成了水污染和空氣污染的進一步惡化，東部地區土地資源錯配對環境污染的影響則表現為對水污染的影響；（3）中間機制檢驗結果來看，土地資源錯配一方面強化了中低端產業結構剛性，形成粗放型產業結構的鎖定效應，阻礙了地區的產業結構升級，另一方面降低了工業企業生產成本，使中低端企業不被淘汰的同時擠占服務業等新興企業的資源，對技術創新產生阻礙效應，最終不利于環境質量的改善。

基于上述研究結論，筆者提出如下政策建議：

（1）不斷完善政績考核機制。地方政府應弱化經濟目標為主導的壓力型考核機制，優化地方政府財權與事權的匹配度，減輕對土地財政的依賴度，避免為實現轄區經濟快速增長而帶來土地資源錯配中的短視和扭曲行為；

（2）改革土地出讓和征用制度，進一步推進要素市場化程度。推進土地資源配置方式由政府主導轉變為市場主導，建立工業用地和商服用地出讓價格的協調機制，以消除地方政府扭曲土地資源配置的動機來優化土地出讓結構；

（3）大力調整產業結構，重點治理污染企業，鼓勵技術創新。提高第三產業在國民經濟中的比重，將有效緩解發展過程中的污染治理壓力。同時增加科研投入和鼓勵技術創新，提高能源利用效率和推廣可替代清潔能源。