論國企改革新進展

喬曉云 新興重工集團有限公司

一、國企改革歷程綜述

我國改革開放已經走過了整整40年的輝煌歷程。伴隨著我國經濟體制的不斷變化,我國國有企業的改革也在不斷深化, 先后經歷了擴大企業經營自主權、建立現代企業制度、推進國有資產管理體制改革、深化國企改革等階段。

第一階段：1978年-1992年，改革的主要方向是向企業簡政放權，使企業擁有一定的經營自主權。1978年10月，四川率先選取六家具有行業代表性的單位作為試點，進行擴大經營自主權的嘗試。1979年7月，國務院發布了《關于擴大國營企業經營管理自主權的若干規定》，試點單位開始在國家層面擴大，隨后在全國逐步推開。一些企業出現短時間內的增產增收現象，但大部分企業沒有獲得長效的經濟收益效果，此時的企業制度基本上還保持著國有國營式的國有企業模式。《中共中央關于經濟體制改革的決定》提出，要“確立國家和全民所有制企業之間的正確關系，擴大企業自主權”。開始對國有大中型企業實行承包經營責任制，其中首鋼是承包經營責任制實行最早且較為成功的典范；對國有小型企業實行租賃經營責任制，實現所有權和經營權的相對獨立；對少數具備實施條件的大中型企業實行股份制試點，形成了產權改革的雛形。這一階段，首鋼作為典型企業初步完成了從面向計劃到面向市場的轉變。

第二個階段：1992年—2002年,政府逐步轉向宏觀調控、社會管理、提供公共產品和服務，企業與政府實行所有權與經營權分離，國家所有者退居到股東地位，企業開始探索建立以法人治理為核心的現代企業制度。1993年11月，中共十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出“進一步轉換國有企業經營機制，建立適應市場經濟要求，產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度”。①1997年9月，黨的十五大對國有企業改革進一步做出了“抓大放小”的重要戰略部署，重點抓好少數關系國家命脈的關鍵企業，對于中小型國有企業通過改組、兼并、出售等多種形式直接交由市場做出選擇。雖然在后期的三級攻堅階段，國企經歷了兼并重組、下崗分流的陣痛，但是如此大力度地改革成效卻十分顯著，不僅基本實現了三年脫困的最初目標，同時也將國有企業真正推向市場，企業制度實質性變革取得成果。

第三個階段：2002年-2012年，即黨的十六大到黨的十八大，隨著國企改革步調趨于“平穩”，關注點由企業經營性改革轉向國有資產管理體系的變化。在“抓大放小”的改革進程中，國有大型企業的體制基本沒有發生變化，面對日新月異的國內外市場環境，國有企業的許多詬病顯現出來。2003年，國務院成立了國有資產監督管理委員會，并建立了各級國資委，分別對中央企業和地方國有企業實施統一管理。國資委推進了一系列有針對性的改革和結構調整，使得國有企業規模迅速擴張、實力大幅增強，進入了前所未有的高速發展期。新的國資監管體制在取得明顯成效的同時，在監管方式、管理領域、管理手段等方面也出現了一些新問題。

第四個階段：2012年至今，及十八大以后，新一屆政府審時度勢對中國經濟進入“新常態”做出準確判斷，國企改革也由此進入深水區，開啟全面深化改革新征程。在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》框架和指引下，2015年9月，等待良久的《關于深化國有企業改革的指導意見》終于出臺，這是新時期指導和推進國企改革的綱領性文件，更加注重在監管、產權、經營等多個方面全面深化改革②。目前，國企改革的頂層設計基本完成，以中發〔2015〕22號文為引領、22項文件為配套的“1+N”政策體系，確立了政策框架的四梁八柱，為全面深化國企改革打下了制度基礎。

二、深化國企改革，深入理解《指導意見》精神內涵

改革開放40年，國有企業在持續的改革中不斷發展壯大，改革成效顯著，對中國的經濟起到了強有力的支撐和穩定作用。但與此同時，國有企業存在的行業壟斷行為、企業經營大而不強、市場反應不靈敏、投資收益回報率低、高層次人才匱乏、薪酬結構不合理等問題也為外界所詬病。《關于深化國有企業改革的指導意見》的出臺，為國有企業指明了改革的方向，規劃了清晰的路徑，以上問題有望在新一輪國企改革中被破解。

（一）雙向改革

國企改革要圍繞兩個主體進行改革：一是從投資主體出發構建適應市場經濟的國有資產管理體制，二是從經營主體出發建設公平參與市場競爭的企業主體。

1.國資委由“管企業”轉向“管資本”。“以管資本為主”是國資監管領域的一場思維轉換，通過重新定義國資委的監管職能，在保證以出資人身份對國有資產監管的同時，徹底將自主經營決策權歸于企業，將延伸到子企業的管理事項歸于一級公司。這場職能的轉化使得監管與被監管雙方相得益彰：監管部門監管目標將更加明確、措施將更具針對性、監管作用發揮將更為明顯；企業減少指揮鏈后，面對瞬息萬變的市場，反應將更加快速、準確。

2.國有企業要建立和完善現代企業制度。一方面推進股份制改革，加快股權多元化發展，推進混合所有制改革，使企業成為獨立的市場主體。另一方面，完善企業內部管理體制，優化公司治理結構、建立市場化選聘契約化管理制度、完善激勵約束機制、探索容錯糾錯機制，實現企業“自治”。

（二）分類管理

1.分類推進國有企業改革。新一輪國企改革將首先給國企分類，明確將國企分為商業類和公益類。商業類企業是經營國有資產的主力軍，承擔著參與市場競爭、國有資產保值增資的任務；公益類企業更多的是履行社會責任，做好公共領域的產品提供和社會服務。分類管理有助于提高監管的有效性、考核評價的準確性，避免了過去“眉毛胡子一把抓”，也有助于提升國有企業自身活力。

2.組建國有資本投資、運營公司。這是實現“管資本”的重要組織形式。國有資本投資公司主要以服務國家戰略、優化國有資本布局、提升產業競爭力為目標③，掌握關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域及核心業務；國有資本運營公司主要以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為目標，以財務性持股為主④。二者雖然功能定位不同，但作為國有資本進入市場的重要載體，更多地充當著政府與企業間“隔離層”，出面對國有企業履行股東職責。

（三）完善制度

1.完善公司治理結構。以充分發揮黨組織“把方向、管大局、保落實”作用為核心，以充分發揮董事會“戰略管理、科學決策、防控風險”作用和經理層“推進執行、經營管理生產指揮”作用為基礎，健全完善法人治理體系，完善的內部控制和約束制度，建立有效制衡的內部治理結構。

2.創新選人用人方式。創新人員選撥方式，企業領導人員采用委任、選任或聘任等形式選取，員工通過內部競聘上崗，外部公開招聘等形式選取，真正建立能上能下、能進能出人員流動機制。

3.完善激勵機制。選取更加靈活的考核指標與考核方式，探索股權激勵、員工持股等中長期激勵機制。

4.改革分配制度。建立工資效益聯動機制，實行工資總額預算管理，制定管控目標，細化月度預算分解，強化監督執行。國企高管實行差異化薪酬，合理確定基本年薪，按照經營業績等考核指標兌現月度、年度及任期績效薪酬。薪酬分配要向高端專業人才、關鍵崗位急需人才和一線高技能人才傾斜，鼓勵全員創新創效。

三、努力推進國企改革1+N 文件落地，打好深化內部改革攻堅戰

《關于深化國有企業改革的指導意見》及配套方案對深化國有企業改革繪制了清晰的路線圖、時間表。習近平總書記說過，改革是一場深刻的革命，要以自我革新的勇氣和決心著力推進體制機制改革，建立科學高效的經營管理體系。在新一輪的改革中，要充分激發和釋放企業活力，打好國有企業改革攻堅戰。

一要加強國有資本投資、運營公司試點企業改革及能力建設。航空工業集團、國家電投等11家央企作為國有資本投資公司試點企業，既是政府與企業，國資委與企業之間的紐帶，又是隔離墻，要加大其自主決策力度，最大程度激發試點企業內在活力，提高國有資本運營效率。另外，試點企業也要自我革新，加強戰略部署、內部管理、資本運作、監督指導、風險防范等方面的能力，改革授權體系，建立總部-二級公司-投資企業三級管控模式，做精集團總部、做實戰略業務單元、做專生產經營單位，充分彰顯集團全局管控能力。

二要推進混合所有制和股權激勵。鼓勵各種非公資本進入國資領域參與國有企業的股權改革，通過發揮民營經濟、民營企業積極性，提升國有企業經營活力和核心競爭力。國有企業要認真研究任期激勵和中長期激勵機制，穩妥探索員工持股。比如，通過回購、增發等方式作為公司股權激勵的股票來源，嚴格選取董事、中高級管理人員和技術、市場、工藝、管理骨干等關鍵人員為激勵對象，設置科學先進的業績考核體系和指標水平，將股東、國有公司和核心團隊三方利益有機結合。2018 年內已有51 家國有控股上市公司實施了股權激勵計劃，如寶鋼股份、國機汽車等。

三要推進職業經理人制度實施。在競爭類國有企業有序開展職業經理人制度試點，通過內部選拔、外部招聘、交流推薦、現有管理者轉聘等多種方式，鼓勵通過市場化選聘的方式選擇企業高管人才，搭建各類企業人才自由進出通道。在市場化選聘、契約化管理的基礎上，堅持“黨組織領導、董事會行權、市場化進退、契約化管理、人本化激勵、共性化監督”，推進職業經理人試點建設，切實調動試點企業經理層能動性和積極性。

注釋：

①《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，1993-11-14，中共十四屆三中全會

②《國企改革30多年歷程》，2015-09-15，蘭州日報

③④《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》2018-07，國務院