淺析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)

彭立秋 浙江省金華市市政管理處

一、背景

2012年11月29日財政部以財會〔2012〕21號通知的形式印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》(以下簡稱《內(nèi)部控制規(guī)范》)，并規(guī)定自2014年1月1日施行；2013年3月,黨的十八屆二中審議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》,指出了未來行政事業(yè)單位體制改革方向。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題》提出：“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府，加強對政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強化對行政權(quán)力制約的重點。為行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向，提供了遵循。

二、建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要意義

（一）能提高行政運行、公共服務(wù)的效率效果

法定或授權(quán)的行政事業(yè)單位，內(nèi)部控制設(shè)置不合理、職責不明確，職能交叉設(shè)置、推諉扯皮，致使工作效率低下，在一定程度上降低了整個社會總體運行的效率，建立完善的內(nèi)控體系，簡化辦事程序，是提高行政事業(yè)單位職能運行能力和效率效果的重要措施。

（二）能保證國有資產(chǎn)安全、為社會提供較好的公共產(chǎn)品

行政事業(yè)單位承擔國有資產(chǎn)管理和使用的職責，良好嚴密的制約機制，可以防止暗箱操作,預防舞弊，讓國家公權(quán)力在陽光下運行，接受人民群眾的監(jiān)督，發(fā)揮公共財政的最大效益，為社會大眾提供良好公共服務(wù)。

（三）節(jié)約行政管理成本，適應(yīng)推進事業(yè)單位分類改革

通過行政事業(yè)單位機構(gòu)改革，對現(xiàn)行的制度進行重分類整合，合并同類項，理順政事關(guān)系，避免政出多門，提高政府行政效率，重新明確各單位職責類別等，全面壓縮現(xiàn)有行政事業(yè)單位編制規(guī)模，通過科學設(shè)置崗位，職位與人員合理匹配，明確分工與責任，可以節(jié)約配置資源，提高公共服務(wù)效益，通過建立科學合理的控制制度，制定剛性標準，節(jié)約不必要的開支，可以降低行政管理成本。

三、目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)不健全

內(nèi)部控制環(huán)境簡稱內(nèi)部環(huán)境，指行政事業(yè)單位組織架構(gòu)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立、關(guān)鍵崗位控制、人員資質(zhì)和能力、財務(wù)體系等的總和。目前行政事業(yè)單位在各層級機構(gòu)設(shè)置、職責權(quán)限、人員編制、工作程序和相關(guān)制度的安排上，存在與內(nèi)部控制設(shè)置不相適應(yīng)的現(xiàn)象，比如：人員編制與職權(quán)、職責不相匹配，要么編制規(guī)模偏大，造成人浮于事，懶政、惰政，要么編小，導致內(nèi)設(shè)機構(gòu)無法按內(nèi)控要求設(shè)置相關(guān)崗位，人員不能到位，一人多崗兼職，踏實干事的人累得要死，缺乏有效制衡機制，還面臨舞弊風險，不利內(nèi)部環(huán)境的建設(shè)；例如，有的地方還存在因人設(shè)崗，甚至因人設(shè)立事業(yè)單位的現(xiàn)象，一個單位才5、6個人，沒有制衡機制，浪費國家資源，權(quán)力缺乏制約和監(jiān)督，與黨中央依法行政、依法治國的精神相違背，加大了行政成本，導致老百姓對政府的不信任和質(zhì)疑。

（二）內(nèi)部控制管理觀念淡薄

行政事業(yè)單位是建立和實施內(nèi)部控制建設(shè)的責任主體，單位負責人在內(nèi)部的組織機構(gòu)建立、單位組織程序、業(yè)務(wù)工作的運行和監(jiān)督管理方面發(fā)揮領(lǐng)導作用并承擔總責任。但事實是單位的負責人對內(nèi)部制度建設(shè)觀念淡薄，對內(nèi)控管理不夠重視，流于形式，片面認為內(nèi)控就是財務(wù)控制、會計控制，只要資金方面不出現(xiàn)問題，至于工作是否程序合規(guī)，項目是否合法，資金使用是否在自己的職責范圍內(nèi)，效率效果是否達到管理要求等等都是次要的，缺乏全局概念，管理意識，責任意識。

（三）對風險管理缺乏足夠的認識

事實上，風險無處不在，行政事業(yè)單位行使國家公權(quán)力的過程中，管理者對自己的管理職責和崗位存在的政治風險、廉政風險、管理風險缺乏足夠認識，甚至不知風險為何物，不會識別風險、更不會分析風險、規(guī)避降低風險等，可能導致不能正確行使職權(quán)。主要表現(xiàn)，一是貪功冒進，不規(guī)矩程序辦事，主觀臆斷、獨行專斷，容易導致決策失敗，給國家和人民帶來損失；二是人為避開監(jiān)督，長官意識第一，以權(quán)謀私，容易引起貪腐事件發(fā)生；三是內(nèi)控流于形式，不懂裝懂，不加強學習，懶政、惰政，再好的內(nèi)控不執(zhí)行，不作為、亂作為，不與時俱進加以改進，都會使風險失控；四是缺乏風險應(yīng)對意識，沒有應(yīng)對措施，如此種種。

（四）內(nèi)部控制管理制度不健全

現(xiàn)行行政事業(yè)單位體制，存在不按組織流程、內(nèi)控要求來設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)的現(xiàn)象，存在一些不符合實際工作需求的工作機制，責任模糊、權(quán)責不清，不能有針對性的結(jié)合單位工作需求和職業(yè)特點制定制度，缺乏科學性嚴謹性，權(quán)利失去監(jiān)督，讓貪污受賄等舞弊行為有機可乘，讓低效率、不擔當、不作為、歪風邪氣等不良作風大行其道，為單位抹黑蒙羞。

（五）內(nèi)控評價監(jiān)督體系沒有完善

雖說國家對于內(nèi)控管理是相當?shù)闹匾暎群蟪雠_了《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》及《內(nèi)部控制規(guī)范指引》《指導意見》等文件，但基本是上面熱、下面冷，執(zhí)行理解偏差，不能很好的完善監(jiān)督體系，一是“三定”方案中，對編制內(nèi)控監(jiān)督人員不留余地，沒有內(nèi)審的位置，更不用說獨立性、權(quán)威性、客觀性的建設(shè)了；二是內(nèi)控評價體系流于形式，不能有效傳導壓力，促進單位全面建設(shè)。

四、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策和建議

（一）完善內(nèi)部控制環(huán)境

完善內(nèi)部控制環(huán)境，應(yīng)與行政事業(yè)單位機構(gòu)改革結(jié)合起來，依據(jù)單位職責，合理確定規(guī)模、組織結(jié)構(gòu)、職責、職權(quán)、人員數(shù)量，相互匹配，便于建設(shè)完善的內(nèi)部控制系統(tǒng)。改革中，行政事業(yè)單位機構(gòu)改革頂層設(shè)計是關(guān)鍵控制點，“三定”方案應(yīng)以此目標來確定，各地的編辦應(yīng)是權(quán)威牽頭部門，由其成立相應(yīng)的編制審核領(lǐng)導小組，匯集組織、人事、財政、管理、審計、內(nèi)控方面的專家，事業(yè)單位的主管部門積極參與，嵌入內(nèi)部控制思想，貫徹全面、重要、制衡、適應(yīng)性原則，同時也要考慮行政事業(yè)成本效益；“三定”方案的設(shè)計必須符合《內(nèi)部控制規(guī)范》對管理職責、職權(quán)、人員的需要；對每一個單位的改革方案進行嚴格的審核核定，確保改革方案的權(quán)威性、獨立性與客觀性。

改革實質(zhì)是對現(xiàn)行的制度進行重分類整合，理順政事關(guān)系，建立良好的內(nèi)部環(huán)境，避免政出多門，提高運行效率效果。通過專家們的努力，切實解決我國普遍存在的行政事業(yè)單位機構(gòu)編制總體規(guī)模偏大，部分行政事業(yè)單位規(guī)模較小、設(shè)置過于分散、公益職能弱化，體制機制不活，服務(wù)質(zhì)量不高、效率效果不明顯，職能交叉、重復設(shè)置、資源浪費，公益與市場不分，存在越位、錯位、缺位及管理不規(guī)范，人力資源結(jié)構(gòu)性緊缺等問題，也是深入貫徹落實黨的十九大、十九屆三中全會關(guān)于深化行政事業(yè)單位改革的要求。

（二）加強文化建設(shè)，促進內(nèi)控管理觀念提升

要加強單位內(nèi)控文化建設(shè)，單位負責人是內(nèi)部控制文化建設(shè)領(lǐng)導者，在文化建設(shè)中應(yīng)發(fā)揮主導和垂范帶頭作用；積極培育引導和規(guī)范職工行為，培育體現(xiàn)自身特色的發(fā)展愿景，誠實守信，積極向上的價值觀；總結(jié)優(yōu)良傳統(tǒng)，挖掘文化底蘊，提煉核心價值，確定文化建設(shè)的目標和內(nèi)容、激發(fā)事業(yè)單位活力和創(chuàng)造力、推進公益服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、履行國家賦予的職責和社會責任；單位應(yīng)當促進文化建設(shè)在內(nèi)部各層級的有效溝通，做好宣傳工作，在單位內(nèi)部廣泛宣傳內(nèi)部控制管理思想、管理制度、管理程序和方法，也是加強黨的領(lǐng)導，合理用權(quán)、謹慎用權(quán)、廉潔自律的需要，是提高管理水平，加強職業(yè)道德修養(yǎng)，對個人、家庭、社會、國家負責的需要，從思想意識上督促大家遵紀守法，愛崗敬業(yè)，為民服務(wù)；確保全體職工共同遵守，為全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)營造良好的環(huán)境和氛圍。

（三）加強風險導向管理，嚴格執(zhí)行風險評估和預警機制

內(nèi)部控制應(yīng)以風險管控為核心。設(shè)立專業(yè)的風險管理部門，加強對所有業(yè)務(wù)活動按流程進行風險分析，列出風險清單，識別、評估風險，根據(jù)具體情況制定風險應(yīng)對措施，對可能發(fā)生的風險提前做出應(yīng)急預案，在管理中嚴格按程序辦事，以風險為導向，權(quán)衡利弊，形成單位管理的有機系統(tǒng)。

（四）推進信息化建設(shè)手段加強內(nèi)部控制，建立健全內(nèi)部控制制度手冊

充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等現(xiàn)代高科技手段，加強內(nèi)部控制各業(yè)務(wù)層面數(shù)據(jù)聯(lián)通，優(yōu)化設(shè)計，簡化程序，去除無效控制，讓數(shù)據(jù)跑路，提高效率效果。

行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)《內(nèi)部控制規(guī)范》，結(jié)合“三定”方案，根據(jù)自己單位的實際情況，組織相關(guān)人員，也可以求助外部內(nèi)部控制管理方面的專家，梳理單位的工作職責，具體的業(yè)務(wù)工作，設(shè)計流程圖，設(shè)置合理的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，符合業(yè)務(wù)管理工作需要，細化流程、分工，明確各自職責，編制可操作的內(nèi)部控制制度手冊。

（五）加強內(nèi)部控制自我評價、監(jiān)督管理

機構(gòu)改革“三定”時要充分考慮內(nèi)審機構(gòu)設(shè)置和人員編制，行政事業(yè)單位的主管部門應(yīng)設(shè)置獨立內(nèi)審部門，配備符合內(nèi)審要求的專業(yè)人員，組織對下屬單位進行內(nèi)部審計。并以正式的書面文件確定內(nèi)部審計章程，明確內(nèi)部審計活動的宗旨、權(quán)力和職責的內(nèi)容，并經(jīng)相關(guān)治理機構(gòu)和上級主管部批準或認可，最大程度保證內(nèi)部審計活動的獨立性、客觀性。內(nèi)部審計至少每5年要審計一次。

要建設(shè)切實可行的內(nèi)部控制評價體系和內(nèi)部審計制度，財會〔2017〕1號《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度(試行)》明確要求各單位編制行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告，綜合反映本單位內(nèi)部控制建立與實施情況，單位應(yīng)當按照通知要求對標對表，如實編制報，查找問題，及時整改，以自我評價的方式，促進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)與完善；同時加強內(nèi)部審計，貫徹內(nèi)部審計思想，以業(yè)務(wù)導向和管理導向進行綜合審計。

五、結(jié)束語

建立健全完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，要改變原有思維定式，管理需要創(chuàng)新，需要適新時代發(fā)展的需要，新科技、新理念、新模式不斷迭代更新，必須緊跟新時代，引入新的管理思想，加整自身觀念改變，借鑒吸收古今中外優(yōu)秀的管理文化、文明成果；充分理解內(nèi)部控制不是單純的財務(wù)會計內(nèi)控，而是貫穿單位經(jīng)濟活動的所有過程，包含所有方方面面的管理控制，是一個由全員參與，不斷完善改進，合理保證單位各項經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整、有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務(wù)效率效果的管理哲學。