構建公益指標體系推動事業單位改革向縱深發展

● 浙江省事業單位登記管理局與溫州市委編辦聯合課題組

事業單位的公益性涉及相關地域范圍內的不確定的大多數人的福祉和利益，具有地域空間的廣闊性，受益對象的多數性、不確定性以及內容上的廣泛性等特點，因而較難有效衡量。從既有研究及實踐來看，對事業單位公益性進行定性闡述的多，定量研究的少。有學者對事業單位公益性指標體系進行了分析、篩選，有學者對事業單位公益性進行了測度研究，但都不夠系統、全面，也難以落地實施。因此，在新時代下全面深化事業單位改革，有效強化其公益屬性，首要關鍵的一點就是要精準地認識、辨別和衡量事業單位的公益性，建立起一套以公益性為導向的事業單位公益指標體系。

一、構建事業單位公益指標體系的主要探索

1．在研究立意上，事業單位公益指標體系應與中央的精神要求高度契合。黨的十九大強調，深化事業單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離，這是對當前和今后一個時期事業單位改革的總體要求。根據黨和國家機構改革精神，結合事業單位登記管理工作，開展事業單位公益指標體系研究，是貫徹落實黨的十九大精神、強化事業單位公益屬性的重要舉措。第一，構建事業單位公益指標體系，為建立以公益性為導向的考評機制提供理論依據，為事業單位公益性發展水平和發揮狀況提供科學評價和衡量標準；第二，通過結果運用，可以將編制管理、財政投入、運營管理、成本控制等統籌和貫通起來，推動事業單位管理變革；第三，及時發現不足，可有效實施基于事業單位公益性的“補短板、強弱項、促提升”專項改革舉措，助推事業單位高質量發展；第四，不斷總結提升，為全國深化事業單位改革、強化公益屬性提供標準。

2．在實施策略上，事業單位及其公益性是極其復雜而多元的，宜采取“分類推進、分步操作”的研究策略，分類構建事業單位公益指標體系。第一，從戰略上看，“分類推進”。從公益性出發，根據事業單位在服務領域、服務對象、服務內容等方面的差異，將事業單位劃分為醫療衛生類、文化類、教育類、科技類及其他類五大類。其中，其他類事業單位指的是除醫療衛生類、文化類、教育類、科技類事業單位以外的事業單位，主要有社會福利事業單位、城市公用事業單位、農林牧漁水事業單位等。醫療衛生類、文化類、教育類、科技類事業單位是我國事業單位的最重要的主體，公益屬性較強，是政府履行社會公共服務職能的最主要承擔者。相比之下，其他類事業單位領域分布較為龐雜、規模較小，因而劃為一類予以研究。第二，從戰術上看，“分步操作”。因事業單位各領域之間的差異，每一個分類事業單位公益指標體系的構建，都具有相對的獨立性，都擁有一套獨立的研究操作步驟和操作方法。因而，必須做到因類施策。

3．在操作原則上，事業單位公益指標體系應注重把握六方面內容。一是全面性。從各個維度出發全面選取評價指標，以綜合反映各分類事業單位的公益水平。二是重要性。選取具有代表性、對各分類事業單位公益水平具有重大影響的指標。三是優先性。側重于選取業務活動、財務數據、社會評價、社會效益等反映各分類事業單位公益狀況的指標。四是可得性。能夠量化反映各分類事業單位在核定的宗旨和業務范圍內開展活動情況的有關統計數據。五是窮盡性。在提取公益指標體系初始指標集時，不預設任何立場，也不作任何價值判斷，將所有能反映公益性的指標全部納入，做到可納盡納。六是科學性。指標體系的構建盡可能確保科學性、合乎邏輯性，具體指標的遴選做到客觀，并尋求“最大公約數”。

4．在理論框架上，事業單位公益指標體系應具有學理支撐。以成本—效益分析（Cost-benefit analysis，以下簡稱CBA）為理論依據，圍繞事業單位公共物品生產流程及其公益實質，從公共物品的供給過程入手，構建基于事業單位公益性的CBA模型分析框架。該分析框架是由“公共投入→公共服務→公共效益”組成一個完整的事業單位公共物品生產鏈條閉環，體現了事業單位公益性的實現過程和主要內容，可有效、全面地反映事業單位公益性（見圖1）。其中，“公共投入”為廣義上的投入，包括政府、社會組織及個人的各種資源投入，對應CBA理論中“輸入端”的“成本”。“公共服務”代表事業單位公共物品的生產組織全過程，對應CBA理論中“生產端”的“管理”，主要包含兩方面的內容：組織生產高質量的公共品；實施精益管理，降低內部成本。“公共效益”主要指事業單位提供公共物品所產生的社會效益及其實際效果，對應CBA理論中“輸出端”的“效益”。將CBA引入到事業單位公益性分析中，有助于事業單位更好地籌集資金、優化資源配置、科學合理調節資金，實現經濟理性與社會理性的有機統一。從公共物品的生產過程來看，事業單位公益性與CBA理論高度契合。

5．在工具方法上，事業單位公益指標體系構建應注重運用數理分析。在指標體系的遴選上，采用德爾菲法（Delphi method）。編制函詢問卷，面向浙江省的事業單位管理者、行政主管部門官員和相關專家學者等開展咨詢。經過三輪反復函詢、反饋、分析再函詢之后，直至每一個專家不再改變意見或每一個指標重要程度離散較小時為止，根據統計結果，此時若干指標的重要性離散較小，出現較為穩定的一致性，則此若干指標即為最終要確定的事業單位公益指標體系。其中，醫療衛生類事業單位公益指標體系由3個一級指標、16個二級指標構成，見表1；文化類事業單位公益指標體系由3個一級指標、13個二級指標構成，見表2；教育類事業單位公益指標體系由3個一級指標、17個二級指標構成，見表3；科技類事業單位公益指標體系由3個一級指標、15個二級指標構成，見表4；其他類事業單位公益指標體系由3個一級指標、12個二級指標構成，見表5。

圖1 事業單位公共物品供給過程

表1 醫療衛生類事業單位公益指標體系

表2 文化類事業單位公益指標體系

表3 教育類事業單位公益指標體系

表4 科技類事業單位公益指標體系

表5 其他類事業單位公益指標體系

二、構建事業單位公益指標體系的實踐成效

事業單位公益指標體系研究完成以后，溫州市在公立醫院進行了小范圍推廣和運用，取得了初步成效。

1．優化指標體系。綜合運用層次分析法（AHP）群決策法，基于Yaahp10.5數據庫，經過模型搭建、數據輸入、數據檢查、權重計算等處理程序，以計算數據集結方式為各專家排序向量加權算術平均，得出各指標權重。按照標桿管理的要求，綜合考慮國家、浙江省有關行業標準，結合溫州市衛健委相關統計數據，分別確定各個指標的基準目標值。本著合理性優化的原則，通過與溫州市衛健委有關領導、相關科室負責人、市級公立醫院院長分別就溫州公立醫院公益指數的完善工作開展座談、交流，并經過多次內部測試，最終對指標體系進行了優化、調整。完善、定型后的溫州公立醫院公益指數指標體系由5個一級指標、18個二級指標構成。

2．對外發布年度指數報告。2017年、2018年溫州市委編辦、溫州市衛健委連續兩年聯合編制《溫州市級公立醫院公益指數年度發展報告》，并向社會公開發布。據測算，2016年、2017年溫州市級公立醫院公益性得分分別為87.24、92.35，2017年溫州市級公立醫院公益指數為105.9，較上年度提升5.9個百分點，表明溫州市級公立醫院公益性處于較高水平。從分項指數來看，溫州市級公立醫院在社會效益、醫療服務、服務流程指數上表現良好，但在經濟效益、發展基礎指數上仍存在改進和提升空間，見圖2。

圖2 2016年、2017年溫州市級公立醫院公益指數分項得分雷達圖

3．報告結果得到了切實運用。報告特別指出，溫州市級公立醫院發展基礎方面表現相對較差，高學歷、高素質人才比例偏低成為醫院未來發展的最大短板，建議進一步加大財政投入，改進財政投入方式，加大優秀醫療人才的培養、引進，為醫院未來發展提供強有力的人才支撐，為公立醫院回歸和堅守公益性奠定堅實基礎。對此，溫州市衛健委立即著手制定“補短板、強弱項、促提升”專項改革舉措，并納入單位2017年度工作目標考核。從分項指數來看，2017年社會效益指數表現依然出色；經濟效益指數相較2016年略有提升；醫療服務指數比2016年提升3.2個百分點，患者滿意度依然維持在較高水平；服務流程指數表現卓越，得分率超過98%；發展基礎指數進步最為顯著，得分率較2016年提升19.2個百分點，見表6。據統計，2017年全市共引進培養醫療衛生高層次人才1191名。

表6 2016年、2017年溫州市級公立醫院公益指數評價結果

三、構建事業單位公益指標體系的推進構想

1．建議在省級層面成立事業單位公益指標體系建設工作領導小組，全面負責協調各方、統籌推進事業單位公益指標體系建設各項工作。

2．強化事業單位公益指標體系測試工作。經過一定時期的反復測試，根據測試結果及意見反饋，對指標體系進行優化、調整，形成更切合實際、更有操作性的指標體系。

3．建立健全事業單位公益指標體系評估結果年度發布和結果應用機制。定期編制事業單位公益指數年度發展報告，并面向社會公開發布；堅持以公益性為核心和導向，大力強化結果應用，推動指數報告在事業單位、主管部門、其他政府部門中的轉化運用，切實將編制管理、財務管理、成本控制、費用控制、運行效率、信用體系建設等統籌起來，加快轉變政府對公益類事業單位的管理思維，全面深化政府對公益類事業單位的管理變革。

4．推動事業單位管理變革，提高精細化管理水平。借助事業單位公益指標體系評估，及時發現不足與問題，有效制定并實施基于事業單位公益性的“補短板、強弱項、促提升”專項改革舉措，助推事業單位高質量發展。

（課題組成員：魏剛、陳艷、楊兆飛、仇斌、連新良、錢勇、胡忠華、戴敏、周義邦、王健）