2018年土地科學研究重點進展評述及2019年展望
——土地管理領域分報告

朱道林，宋 洋，郎海鷗，程 建，胡博文，張 暉

（1.中國農業大學土地科學與技術學院，北京 100193；2.中國土地政策與法律研究中心，北京 100193；3.中國國土勘測規劃院，北京 100035）

1 引言

土地管理領域研究涉及土地管理基礎理論、土地管理體制、土地管理制度與政策、土地管理法律、土地權籍管理與土地利用管理等方面。本文采用文獻統計法，基于中國知網（CNKI）、萬方、Elsevier、Springer、Science Direct等全文電子期刊數據庫，梳理并比較了2018年國內外土地管理領域的研究進展與研究重點，展望2019年土地管理研究的科技需求和重點問題。以“土地管理”（land management）、“土地管理體制”（land management system）、“土地制度”（land institutions）、“土地法律”（land laws）、“土地權利”（land rights）、“不動產登記（Real estate registration）”等為關鍵詞進行文獻檢索，通過篩選獲得75篇文獻，其中中文文獻51篇（均為核心期刊），主要發表于《中國土地科學》《資源科學》《中國農村經濟》等刊物；英文文獻24篇（均為SSCI來源期刊），主要發表于Land Use Policy、Habitat International、Journal of Development Economics等期刊。遴選文獻分布情況詳見表1。

表1 2018年土地管理領域國內外研究文獻分布情況Tab.1 Literature on land management in 2018

2 2018年國內外土地管理領域重點問題研究進展

2.1 國內重點研究進展

2018年國內土地管理研究領域在基礎理論研究、應用理論研究和應用實踐研究方面均有所推進。基礎理論研究關注了土地空間資源利用及其管理；應用理論研究涉及土地管理體制、制度、政策和法律方面：土地管理體制研究關注自然資源管理體制改革，土地制度與政策研究圍繞“三塊地”改革和農村產業用地政策創新展開，土地法律研究側重承包地和宅基地“三權分置”以及《土地管理法》修法。此外，土地管理應用實踐研究重點關注農村土地確權、耕地保護和占補平衡。

2.1.1 土地管理基礎理論研究

近年來，土地科學學科建設研究日益受到重視，有關土地管理基礎理論研究逐漸升溫，2018年以郭仁忠為代表的學者圍繞土地空間資源利用管理開展了基礎理論研究，并在探討土地空間資源概念和特征基礎上，提出建立土地空間資源管理的基本框架。該研究指出傳統二維思維的土地管理理論方法難以適應城市立體化發展的需要，有必要向土地資源管理三維空間拓展。從土地資源到土地空間資源，蘊含了視角、內涵和思維的全新轉變，具有廣闊的研究空間，需要在認識三維管理的需求、對象和內容基礎上，進一步創新理論認識和科技方法[1]。

2.1.2 土地管理體制研究

2018年自然資源部正式組建，中國進入“山水林田湖草”系統治理的自然資源管理新時代。學界認為，中國在國土空間治理體系現代化進程中邁出了具有里程碑意義的重要一步，統一的自然資源資產管理體制夯實了國土空間開發保護的權利基礎，統一的國土空間用途管制和生態保護修復體制強化了國土空間治理的制度保障，統一的自然資源監管體制提升了國土空間治理的整體效能[2]。當然，也有學者指出，新管理體制的效能有待在實踐中檢驗完善。首先，產權、利用、市場等基礎制度建設需要在實踐中不斷完善；其次，職能優化調整過程并非一蹴而就，仍需根據實踐反饋不斷調整；再者，監管體系也需要根據實踐反饋反復鞏固[3]。

2.1.3 土地管理制度與政策研究

（1）“三塊地”改革。2018年“三塊地”改革試點進一步深化推進。從各地試點看，經濟發展階段、土地資源稟賦及改革需求差異決定了各地改革的方式選擇[4]。深化“三塊地”改革需要回歸到更本質的改革要義，樹立更高遠的改革理念，建立更開放的改革思路[5]。基于土地資源基本屬性與功能的歸納，農村土地制度改革的根本目標應是利用市場機制配置資源的基礎性作用，實現農村土地資源再配置，要防止土地過度資本化對其生產功能的沖擊[6]。

宅基地制度改革方面，研究發現，富有成效的試點都建立了有效的經濟激勵機制[7]，農戶總體福利水平得到提升[8]，同時改革間接促進鄉村治理[9]，撬動村莊轉型[10]。然而，改革內生動力和制度穩定性問題依然存在，缺乏可持續、市場化的經濟機制[11]，且過于強調當下利益，城鎮化導向明顯[12]。針對地區差異問題，學者們普遍認為，宅基地制度改革不能無視地區差異，不能脫離具體條件，要適應各地實際需求，處理好個性與共性的關系是未來全國宅基地制度改革須遵循的基本原則[13]。

集體經營性建設用地入市改革方面，學者對入市模式進行了系統梳理[14]，并對廣東南海[15]等地開展了微觀分析。研究表明，入市帶動了集體經濟發展，尤其是農戶收入水平的提高，實現了提高農民集體分享土地增值收益比例的改革目標[16]。但從宏觀來看，集體經營性建設用地存量在經濟發達地區與欠發達地區、近郊區與偏遠農村呈現非均衡分布[17]。這種初始稟賦差異造成單一的市場化改革措施只能保證土地資源經濟效率提升，很難保證改革紅利在分配上的公正公平[18]。同時，由于關聯領域積弊深、配套不足，很多地方陷入了一種“有試點、無市場”的改革“內卷化”境地[19]。

征地制度改革方面，土地征收機制重建是探討的重點。一方面，有學者提出要改變按“原用途補償”的思路，征地補償還要體現土地開發權轉讓的實際價值，并提高農村集體經濟組織收益量[20]。另一方面，有研究認為，農地征收補償標準的“技術解”注定失靈，建立完善的協商參與程序、尋求利害相關者共識的“契約解”才是解決征地難題的關鍵[21]。這也要求農民在征地過程中的程序性權利必須得到保障，通過明確程序性權利的具體內容，細化其實現方式，可促進實體性權利的實現，從而改善征地制度實施的效率[22]。

（2）農村產業用地政策創新。農村新產業新業態發展催生新型用地需求，使得農村產業用地政策創新得到更多關注。有對華南地區的調研發現，農村新產業新業態形式不斷豐富，用地呈現出多功能復合利用趨勢，項目規模和用地面積不斷加大，原有土地政策面臨調整完善壓力[23]。有研究提出，應正視農村土地利用功能的復合性，以此倒逼現行規劃用途分類體系改革，在科學界定農村新產業新業態內涵與分類的基礎上，制定差別化的供地政策，實現精準的政策供給[24]。對以設施農用地之名打“擦邊球”的違法用地行為，須建立監管機制，完善設施農用地政策[25]。

2.1.4 土地法律研究

（1）承包地“三權分置”。2018年研究繼續關注承包地“三權分置”的法律實現。關于權利構造模式，研究認為“土地所有權—土地承包經營權—土地經營權”的權利構造模式是實現“三權分置”法律表達的妥善方案[26]。關于土地經營權性質，有學者建議將其定性為物權化的債權，并采取登記方式加以保護[26]。也有學者堅持物權化，并提出化解物權化法理詰難的不同方案，一是放松用益物權的派生原則，設立雙重用益物權，即次級用益物權[27]或權利用益物權[28]；二是堅持集體所有權基礎上，將承包經營權設立為“母權利”，即將集體土地使用權獨立出來，并在此基礎上派生用益物權[29-30]。

（2）宅基地“三權分置”。宅基地“三權分置”一經提出就迅速引起學界關注。有學者提出應舍棄“資格權”的稱謂，而采用“使用權”的立法表述[31]。宋志紅[32]認為政策向立法的轉換不應拘泥于政策表述，但要實現政策文件的實質精神，租賃和權利分離后轉讓是實現“三權分置”的兩種法律途徑，從而構建了“所有權—使用權—租賃權（債權）/經營權（用益物權）”物債二分的權利結構。席志國[33]提出了“所有權—使用權—地上權（用益物權）”的構造方式。

（3）《土地管理法》修法。“修正案征求意見稿”公示之后，引發社會廣泛討論。關于土地征收改革，賀雪峰[34]認為，“修正案征求意見稿”對土地征收制度的修改改變了農民維權或利益博弈的預期，可能引發更多更不可控的利益博弈與征地沖突。關于集體經營性建設用地入市，桂華[35]分析認為，“修正案征求意見稿”增加集體經營性建設用地入市內容的目的是解決特殊時期形成的歷史遺留問題，本輪修法應控制集體土地入市，避免產生新增的集體經營性土地。在宅基地制度改革方面，“修正案征求意見稿”重點推行依法自愿有償退出制度，但該方案對資金的依賴可能制約其在大多數農村的實踐操作[36]。

2.1.5 土地管理實踐研究

（1）土地權籍管理。2018年土地權籍管理側重研究土地確權的實施情況及其對農村土地流轉的影響。葉劍平[37]等通過17省農村土地調查發現，農村土地確權登記頒證工作發證率依然較低，登記頒證中婦女土地權利得到改進，但尚未享受到與男性同等的權利。還有學者分析了農村土地確權與土地流轉間的關系，雖然承包地確權強化了農戶的土地產權強度，但從短期看它對農戶土地流出意愿的影響尚不明確[38]，政策效應未能凸顯[39]。但也有學者研究發現，集體林地確權、宅基地使用權確權都顯著促進了土地流轉[40-41]。在貧困地區，土地確權促進土地流轉，帶來減貧效應[42-43]。不動產登記研究中，有學者建議選擇“形式審查+合理注意義務”的審查模式，從微觀、中觀、宏觀三個層面構建不動產登記審查體系[44]。

（2）土地保護管理。2018年土地保護研究重點仍是耕地保護，其中改進耕地占補平衡備受關注。耕地保護的戰略研究方面，漆信賢等[45]研究揭示出中國耕地保護不平衡不充分的新矛盾，認為中國耕地資源要素對于2035年基本現代化目標實現的支撐能力有待提升。有研究將農田生態系統的特點、功能、過程和狀態與耕地“三位一體”保護相結合進行綜合分析，設計了耕地保護“三位一體”保護路徑[46]。為提高耕地保護效率，在高標準基本農田劃定中要體現空間區位選擇的科學性[47]，做好高標準基本農田差別化建設與管理[48]。耕地占補平衡研究中，研究認為2017年4號文回歸了耕地占補平衡的產能本質[49]，也給耕地產能核算技術方法創新和建設用地供地機制創新[50]帶來新挑戰。對此，韓璐[51]等探索了技術層面的改進方式，從體制機制層面提出了創新管理措施。

2.2 國外重點問題研究進展

2018年，國外土地管理體制研究重點探討了不同國家和地區土地管理體制的改革問題；土地管理制度與政策研究方面，仍然重點關注發展中國家和地區土地制度與政策改革的進程研究；土地管理法律研究持續關注土地利用與管理過程中的立法問題；土地管理實踐研究重點關注婦女土地權益、城市土地擴張的管理和管控、發展中國家和地區土地征收及不合理補償等問題。

2.2.1 土地管理體制研究

土地管理體制作為國家形成和治理的重要內容之一，其改革進程研究逐漸成為國外學者關注的重點。國家土地管理體制的形成受政治、經濟、社會和國際關系的綜合影響，其與國家形成關系的變化往往符合國家背景和國際形勢[52]。政策制定方式的差距影響包括農村婦女在內的弱勢群體利益，因此全球治理機構需持續關注土地管理體制改革的公平性和有效性[53]。此外，土地管理系統（LAS）[54]與自發性地理信息（VGI）[55]等技術在波蘭、博茨瓦納等國家的應用為國外土地管理體制改革提供了有效的技術支撐，彌補了土地管理過程中治理能力缺乏、財政資金有限等問題。

2.2.2 土地管理制度與政策研究

國外土地管理制度與政策研究仍然重點關注發展中國家和地區土地制度與政策改革的進程問題。21世紀土地開發與規劃制度創新的關鍵在于能否通過新技術降低市場交換的交易成本，并使產權結構趨于一致，以在不損害當前經濟需求的情況下實現土地資源利用與管理的可持續性[56]。學者通過對巴西和印度金納爾區的研究發現，土地制度改革仍然是減輕貧困和增加農民收入的重要政策工具[57]，對于當地經濟的發展具有顯著的促進作用[58]。在土地使用政策的制定過程中，提高農民的參與程度可以強化和保障農民的土地所有權，從而更有效地實施并避免社會動蕩[59]。

2.2.3 土地法律研究

國外土地法律研究重點仍然集中在土地利用與管理過程中的立法問題。學者對埃塞俄比亞奧羅米亞地區的研究發現，立法保護的缺失助長了肆意的土地征收和土地掠奪行為，同時導致大多數小農和牧民的經濟邊緣化[60]。研究發現貝寧《土地法（2013—01）》的實施具有明顯的局限性，由此帶來的習慣法與現代法并存所產生的法律二元矛盾造成貝寧仍面臨著土地交易沖突和生活環境惡化等城市問題[61]。另有學者通過對西班牙[62]、肯尼亞[63]的不同土地法律研究發現，新立法的實施對防止社區和保護區土地開發具有有效的保護作用。荷蘭新城市土地調整立法（ULR）的引入增加了公共和私營部門之間土地開發相關利益再分配的風險[64]。

2.2.4 土地管理實踐研究

（1）土地權籍管理研究。國外土地權籍管理研究在持續關注婦女的土地權益及土地權益性別不平等的原因問題的同時，也深入探討了土地產權安全對農業生產的影響問題。研究發現，贊比亞存在寡婦土地繼承權的不穩定性，導致土地投資水平較低[65]；受男權制觀念、不平等的共同決策以及政治局勢的影響，盧旺達婦女的附屬地位和土地權益不穩定等問題仍然存在[66]。總體來看，體制障礙、土著文化、接受文化、婦女的生產和生育角色以及經濟制約是引發土地權益性別不平等的主要因素[67]，通過新的法律和政策加強婦女的土地權利保障十分必要。此外，學者們研究發現，土地產權安全是影響農民投資土地利用的重要因素之一[68]。通過對包括贊比亞在內的撒哈拉沙漠以南的非洲地區的實證研究，在資源環境約束下，可持續農業實踐有利于提高農業生產力，保障糧食安全[69]。

（2）土地利用管理研究。國外土地利用管理研究除重點關注城市土地擴張的管理和管控問題外，還側重研究發展中國家和地區土地征收及不合理補償的影響問題。有研究發現，人口和收入的增長、交通基礎設施的發展與私人交通工具的廣泛使用，是城市土地擴張的主要驅動因素。城市擴張不僅僅是“市場力量”的結果，同時也受到公共政策的影響[70]。學者建議政府采取長期租賃政策，激勵農民進行糧食生產的積極性，并減少土地管理成本，以保護城市周邊的土地[71]。此外，學者研究發現，埃塞俄比亞土地不合理征收和不公平補償問題仍是當前土地利用與管理制度改革的重點[72]。由于征地補償不足造成的土地所有權喪失，嚴重影響了土地所有者的福祉[73]。

（3）土地規劃管理研究。國外土地規劃管理研究著重體現在城市土地利用與管理沖突的規劃戰略應對，以及可持續土地利用規劃過程中的農民決策等方面。學者通過對馬拉維主城區的研究發現，城市規劃制度和行政框架的矛盾、法律矛盾及政治經濟體制矛盾是其城市土地利用和管理過程中面臨的主要問題，這也嚴重影響了馬拉維城市的形成和改善[74]。此外，學者通過對坦桑尼亞和馬拉維可持續土地管理（SLM）實踐的研究發現，只有在可持續土地管理政策的研究、規劃和實施中，更廣泛地考慮農民在土地利用規劃和管理過程中的角色和定位，才能通過相應的干預措施從根本上解決土地退化問題，并滿足農民的需求和愿望[75]。

3 國內外重點研究問題對比及重點評述

3.1 國內外重點問題對比

2018年，國內外研究在土地管理體制、制度、政策、法律和權籍管理等方面存在諸多共同點。國內外均十分關注土地管理體制改革和土地制度改革問題，都催生了土地立法完善的需求。值得注意的是，女性土地權益保護問題同時受到國內外學者的關注，發展中國家婦女土地權益保護不容樂觀。不同的是，國內一貫重視耕地保護研究，而國外則很少涉及，更多集中在城市土地利用管理研究上。

表2 國內外土地管理領域研究側重點比較Tab.2 The comparison of the main research topics of land management in China and abroad

3.2 2018年重點進展評述

2018年，土地管理研究領域新問題不斷涌現，圍繞土地制度改革、自然資源管理體制建立、耕地保護體制機制調整等方面開展了大量制度與法律層面研究，理論分析與實踐探索相結合，推動了學科發展。具體來看：（1）土地管理基礎理論研究方面，探討了土地資源空間管理的基礎理論和整體框架，蘊含了視角、內涵、思維的全新轉變；（2）土地管理體制研究方面，及時銜接國家機構改革，探討了自然資源走向統一管理的意義，并客觀分析了新管理體制實踐運行可能遇到的困難，提出了基于實踐反饋調節的優化調整路徑；（3）“三塊地”改革方面，各地試點經驗得到系統總結，凝聚了改革共識，厘清了農村土地制度改革的根本目標；（4）土地法律研究方面，承包地“三權分置”法律實現路徑逐漸清晰，宅基地“三權分置”爭鳴不斷，權利體系和權利內容得到探討；（5）土地權籍管理方面，典型調研揭示了農村土地確權工作進展和問題，農村婦女土地權益狀況逐漸進入研究視野，土地確權與土地流轉間相互關系實證分析也明顯豐富；（6）土地保護研究方面，耕地保護體制機制研究更加多樣化。然而，土地管理領域基礎理論研究仍顯缺乏，對學科建設的理論支撐力還不足。土地利用、土地市場和土地規劃的科學視角研究缺乏，土地管理活動的規律性揭示不足。此外，對土地監察與督察方面的體制與機制探索明顯不夠。

4 土地管理領域研究展望

4.1 主要科技需求

2019年，在自然資源管理體制框架已經得到初步構建背景下，土地資源管理的體制機制需要在“山水林田湖草”的整體治理體系中進行重新定位，亟需探索基于自然資源調查監測評價、統一確權登記、資產有償使用、合理開發利用、空間規劃管制、資源保護督察等方面土地資源管理理論與方法創新；土地制度改革已經進入多種利益交織的深水區，農村土地制度改革將面臨法律與現實矛盾的沖突，更需要基于理論邏輯的深入研究與探索支撐；《自然資源科技創新發展規劃綱要》發布實施，明確提出“建立自然資源調查監測、國土空間優化管控、生態保護修復技術體系，全面增強對高質量經濟發展和生態文明建設的科技支撐，持續提高科技貢獻率，推進自然資源治理體系和治理能力現代化”，這需要更系統的土地科學研究和技術創新支撐。

4.2 重點問題研究

展望2019年，土地管理領域的以下方面或將得到學界重點關注：（1）基于自然資源系統治理的土地管理理論與方法研究將得到重點關注，土地空間資源管理的理論與技術體系有待深化；（2）鄉村振興背景下的農村土地政策創新、農村土地制度與法律實踐、宅基地“三權分置”、土地市場化配置等方面將繼續成為研究重點；（3）土地管理實踐探索方面，“存量時代”土地利用管理、國土空間治理體系現代化、空間規劃管理與國土空間管制、數量—質量—生態“三位一體”耕地保護研究、自然資源確權登記與資產管理、自然資源調查監測評價將進一步引起學者們的關注。

4.3 《中國土地科學》關注重點

2019年，《中國土地科學》將重點關注自然資源管理體制下的土地管理制度創新，基于土地管理基礎理論研究的土地制度實踐探索，自然資源統一管理體制運行與完善、自然資源確權登記與資產管理、“存量時代”土地利用管理、國土空間治理體系現代化、空間規劃管理與國土空間管制、數量—質量—生態“三位一體”耕地保護等。