2018年土地科學研究重點進展評述及2019年展望
——土地資源、利用與規劃分報告

劉力為，林 堅，2，陳美景，張葉笑，馮洪山，葉子君，楚建群，2

（1.北京大學城市與環境學院，北京 100871；2.國土資源部國土規劃與開發重點實驗室，北京 100871；3.中國國土勘測規劃院，北京 100035；4.浙江省農村發展集團有限公司，浙江 杭州 310006）

2018年，國內外學者針對土地資源、利用與規劃問題展開了大量研究，并取得了一定進展。本文采用文獻調研法，基于中國知網（CNKI）、萬方、維普、Elsevier、Springer、ProQuest等電子期刊數據庫，梳理分析了2018年國內外土地資源、利用與規劃研究發展現狀和重點問題，并結合中國宏觀經濟發展的科技需求，展望2018年中國土地資源、利用與規劃發展趨勢。通過檢索“土地資源”（land resources）、“土地資源理論”（land resources theory）、“土地資源保護”（land protection）、“土地生態”（land ecology）、“國土空間分類”（land classification）、“土地利用”（land use）、“土地評價”（land evaluation；land assessment）、“土地利用規劃”（land use planning）等關鍵詞，篩選出學術文獻74篇，其中，中文期刊文獻45篇，英文期刊文獻29篇。主要分布在《中國土地科學》、《中國人口·資源與環境》、《生態學報》、《地理科學》、《自然資源學報》、《城市發展研究》、Land Use Policy、Science of The Total Environment、Landscape and Urban Planning等期刊，內容涵蓋土地資源配置、土地生態、土地利用及評價、土地節約集約利用、土地規劃等方面。研究主題的細分情況見表1。

1 2018年土地資源、利用與規劃研究發展現狀

1.1 國內土地資源、利用與規劃研究發展現狀

2018年，國內土地資源、利用與規劃研究以探索土地資源資產負債表編制、重視土地生態狀況評估、深化土地利用視角下的碳排放研究、創新土地利用模式、探討國土空間規劃體系構建、關注村級土地利用規劃為熱點。土地資源方面，土地資源資產和土地生態得到較多的探討；在生態文明建設、推動綠色發展和低碳發展的趨勢下，關于土地生態的研究主要集中在生態空間格局、土地生態系統健康、土地生態安全和土地利用視角下的碳排放等方面。土地利用方面，土地利用/覆被變化、土地節約集約利用仍是傳統的研究熱點，在城市“有限增長”“存量盤活”的發展階段，土地的混合利用、立體利用和多功能利用等相關議題得到較多討論。土地規劃方面，在建立“多規合一”的國土空間規劃體系的框架下探討規劃協同發展和國土空間開發保護制度仍是學者關注的重點。此外，在鄉村振興、新型城鎮化的時代背景下，學者對村級土地利用規劃編制進行了有益探索，圍繞編制方法、編制思路、空間布局等關鍵性問題提出了一系列構想和建議。

表1 關于土地資源、利用與規劃領域的國內外研究文獻Tab.1 Literature on land resources, land use and planning

1.2 國外土地資源、利用與規劃研究發展現狀

2018年，國外土地資源、利用與規劃研究涉及土地資源、土地生態、土地利用/覆被變化、土地利用規劃等方面。土地資源研究強調農業活動中土地資源的合理開發與利用，并通過構建模型優化對土地的利用與管理。土地生態研究主要關注自然因素如氣候、溫度等及人為因素如城市發展模式、人類砍伐活動等與土地生態之間的關系，探究不同情境下土地生態的保護問題。土地利用/覆被變化研究分析了土地利用變化的驅動因素及其影響，并關注土地利用與可持續發展的問題。土地利用規劃研究重點關注在實踐過程中提出新的技術方法，并將其應用于經濟社會發展的實際問題中。

2 2018年土地資源、利用與規劃重點問題研究進展

2.1 國內土地資源、利用與規劃重點問題研究進展

2.1.1 探索土地資源資產負債表編制 2015年，《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》明確提出要求探索編制自然資源資產負債表。土地資源作為一項最基本的自然資源，是自然資源資產負債表中重要的一項，因而關于土地資源這類單項自然資源的編制研究也相繼開展。目前對土地資源資產負債表的探索性研究集中在框架思路、核算方法和審計應用三方面[1-2]。現階段土地資源資產核算中存在著土地資源資產賬戶中地類不一致、土地資源資產價值核算不統一、土地資源資產價值加總缺少意義等問題[3]，要結合對土地資源承載力、土地資源的質量和結構等的分析探索解決目前實踐中遇到的問題。

2.1.2 重視土地生態狀況評估 隨著國家生態文明建設的進一步推進，開展區域尺度土地生態狀況的科學評估成為學者的研究熱點。從研究重點上來說，主要集中于生態空間格局[4-6]、土地生態系統健康[7]、土地生態安全[8]等方面。從研究區域來說，學者更傾向在區域一體化背景下研究生態系統健康及生態風險，中國生態文明建設的先行示范帶—長江經濟帶[9]、中國的政治文化中心與重要經濟增長極—京津冀城市群[10-12]以及土地利用變化劇烈的長三角地區[13-14]成為熱點區域。從研究趨勢來看，之前研究多立足于土地生態安全現狀的研究，而現有研究更加關注未來土地生態安全狀況的預測預警[15]，通過揭示區域土地生態安全狀況的變化趨勢，以期為區域社會可持續發展提供決策參考。

2.1.3 深化土地利用視角下的碳排放研究 在推動綠色發展、循環發展和低碳發展的戰略背景下，從土地利用視角開展碳排放的相關研究，探索低碳土地利用模式有助于合理配置土地資源，優化土地利用結構。從研究對象上來看，土地利用的碳排放核算過程中除了考慮耕地[16]、林地、建設用地等主要土地利用類型，有學者從企業視角探討用地效益與碳排放強度的關系，并提出低碳、集約的產業用地方式和發展模式[17-18]。研究內容上的深化表現突破以往重點針對表象問題的研究，更多學者探討了不同影響因素對土地利用碳排放內在作用機理及其時空演進[19-20]。

2.1.4 創新土地利用模式 快速城市化和工業化進程引發土地利用功能轉化，加劇了人地關系的緊張程度，土地混合利用、立體利用、多功能利用研究在這種背景下應用而生，轉變土地利用方式、促進土地資源高效利用，已經成為土地利用研究的重要主題和趨勢。土地混合利用作為提高城市活力、緊湊城市空間的有效路徑，成為現階段城市“有限增長”、“盤活存量”發展背景下的理性選擇[21]。關于土地立體利用的探討主要集中于地下空間利用[22]、土地立體化潛力評價[23]等，目前土地利用管理理論、技術、方法的探索依然滯后于土地立體化利用實踐的發展。土地多功能利用則認為土地利用功能是綜合性、多元化的，要推動土地利用研究從土地利用格局變化轉向土地空間多功能變化及其可持續性[24]。隨著國家對三農問題的關注以及新型城鎮化、鄉村振興等重大戰略決策的提出，農村地區土地利用轉型的相關內容再次成為研究熱點[25-28]。此外，土地利用/覆被變化[29-33]、土地節約集約利用[34-38]等傳統議題仍舊是學者的關注熱點。

2.1.5 探討國土空間規劃體系的構建 2018年，中共十九屆三中全會和第十三屆全國人大第一次會議做出國家機構改革的重大決定：組建自然資源部，承擔“建立空間規劃體系并監督實施”職責。在這樣的時代背景下，如何認識國土空間、構建空間規劃體系，統籌國土規劃、主體功能區規劃、土地利用總體規劃、土地整治規劃等與國土空間用途管制、生態保護修復密切相關的規劃，成為學者探討的熱點之一[39-40]。有學者創新相關理論，認為國土空間的內涵有著“區域”型和“要素”型特性之分，目前也存在分別以主體功能區制度為代表和以土地用途管制為代表的“區域”型、“要素”型兩類國土空間開發保護制度，做好“區域—要素統籌”是構建新時代國土空間開發保護制度的關鍵[41]。關于國土空間規劃體系，代表性的觀點認為構建空間規劃體系，應結合“管什么”“誰來管”“怎么管”的“管”“用”前提，設想構建“一總四專、五級三類”的新時代空間規劃體系，推進“三基一水兩條線，兩界一區五張網”的保護開發邊界“落地”[42]。

2.1.6 關注村級土地利用規劃 中國現行土地利用規劃體系是按行政區劃劃分的“全國、省、市、縣、鄉”五級土地利用規劃體系，尚未涉及村級土地利用規劃。2017年，原國土資源部公布《關于有序開展村土地利用規劃編制工作的指導意見》，對村土地利用規劃編制作出指導。在十九大提出的鄉村振興戰略背景下，基于鄉村振興、多規合一的村級規劃研究成為學者關注的熱點[43]，主要涉及村級土地利用規劃的編制方法、編制思路、空間布局等關鍵性問題。有學者對村級土地利用規劃的編制方法開展研究，認為農村土地利用存在土地利用無序、土地污染問題突出、公共服務設施不完善、交通道路管護機制欠缺和人均建設用地過大等顯著性問題[44]。也有學者對鄉村規劃的研究內容、方法和價值觀進行探討，認為應推動鄉村規劃由物質性規劃向公共政策轉型，內容涵蓋農村地區的經濟和社會發展議題，鄉村規劃研究應充分體現中國農村地區的多樣性和差異性，有效回應不同地區村民的差異化需求[45]。在國土空間規劃的大框架下，未來村級規劃如何編制目前尚處于探索階段，相關研究仍待繼續深入。

2.2 國外土地資源、利用與規劃重點問題研究進展

2.2.1 重視土地資源的配置與管理 土地資源研究強調農業活動中土地資源的合理開發與利用，并通過構建模型優化對土地資源的利用與管理。在農業生產中，水土資源的空間匹配狀態是糧食生產的先決條件，通過建立廣義的農業水資源與土地資源的匹配指數模型（MIBAWRLR）來評估其匹配程度[46]。此外，還通過構建LMDI模型探討水土資源的開發對農業碳排放的影響以解釋農業“水—土—能—碳”（WLEC）的關系，從而提高土地資源的利用效率[47]。在面積較大的區域，有學者提出一種隨機—模糊規劃模型用于土地資源的利用管理[48]。另外，將未充分利用的低碳土地（ULC）用于未來的農業擴張有助于最大限度地減少碳庫存的損失[49]。由此可見，合理利用土地資源，保持土地資源的可持續性，有利于區域生態經濟系統的長效運行。

2.2.2 探究不同情境下土地生態的保護問題 土地生態研究主要關注自然因素（如氣候、溫度等）以及人為因素（如城市發展模式、人類砍伐活動等）與土地生態之間的關系，由此探討了土地生態的保護問題。隨著氣候變化的影響加劇，需要加強對高原和溫帶環境等生態脆弱地區的土地管理，以保護水資源和生物多樣性[50]。而在城市化進程中，城市擴張和建設用地的增長造成了對水土資源的破壞[51]，同時也嚴重威脅著生物多樣性[52]。研究還表明，設立自然保護區可有效地減少人類對森林的砍伐活動[53]。要實現土地恢復和保護的目標，就要有針對性地對土地資源進行利用與管理[54]。

2.2.3 關注土地利用變化與可持續性 在土地科學領域，土地利用/覆被變化（LUCC）的研究一直是國外學者重點關注的議題，此外關于土地利用與可持續發展的問題研究也取得了一定進展。研究采用“自上而下”的原則，從國家到各省市縣層面分析和評估了正在發生的土地利用/覆被變化情況[55]，并采用抽樣方法對評估的準確性進行檢測[56]。影響以上變化的驅動因素主要包括農業活動、市場價格等社會經濟因素[57]，還包括土地政策變化等制度因素[58]，而明確土地利用變化的驅動因素有助于為土地利用規劃和政策制定提供支持[59]。在土地利用變化的生態影響方面，主要關注其對地表溫度（LST）[60]、城市熱島現象（UHI）[61]、地面沉降[62]的影響。在土地利用與農業可持續發展問題上，研究運用雙矩陣方法進行風險評估，可以反映可持續性程度，而優化土地利用模式可以成為提高農業土地利用可持續性的有效途徑[63]。同時，有關研究還發現，土地利用集約化是草原農業多樣性的主要威脅[64]，為此提出要對土地利用可持續性進行更系統的研究，并闡釋了土地利用變化機制的理論，為確定更可持續的土地利用替代方案提供理論基礎，以支持社會生態系統的可持續發展[65]。

2.2.4 注重土地利用規劃的實踐與應用 土地利用規劃研究重點關注在實踐過程中提出新的技術方法，并應用于經濟社會發展的實際問題中。土地利用規劃會影響城市的生態系統，因此在實踐過程中，要采用基于生態系統的方法進行規劃[66]，將生態系統服務（ES）的技術應用于解決土地利用的實際問題中[67]。戰略性土地利用規劃強調通過納入未來情景分析以平衡不同系統如城市、農村和環境，以實現可持續性[68]。此外，新的實踐方法還包括構建環境和能源規劃信息數據庫（E-GIS DB）[69]、對邊際土地進行空間分析和劃分[70]、加強公眾參與[71]等。農業方面，研究提出對農地進行邊際分析及進行土地適應性評價[72]，以支持農村土地利用規劃實踐。研究認為，制定相應的土地利用規劃可減少城市碳排放[73]、控制城市建設用地的擴張、實現土地的可持續利用[74]。

3 國內外土地資源、利用與規劃重點問題對比及重點進展評述

3.1 國內外重點問題對比

國內外土地資源、利用與規劃領域的研究主題相似，但由于社會經濟發展階段、土地制度、科技水平等條件有所不同，研究的關注重點和具體內容也存在一定差異（表2）。比較國內外土地資源與利用規劃研究的重點問題，有以下4點異同：

（1）在土地資源保護方面，國外重點關注土地資源合理配置的評估和方法；國內則重點關注了土地資源資產的核算，并探討了土地資源資產負債表的框架思路、核算方法和審計應用等。（2）在土地生態方面，國外研究關注造成土地生態問題的影響因素并探究不同情境下土地生態的保護問題，國內則關注區域尺度層面的土地生態狀況評估、預測預警和碳排放問題。（3）土地利用方面，國外研究關注社會經濟因素、制度因素等對土地利用變化的影響，并闡述了土地利用變化機制理論及可持續的土地利用替代方案；國內則在土地利用評價的基礎上，重點研究城市建設用地的動態擴張和管控，創新性地提出了多種土地利用模式。（4）在土地規劃方面，國外研究重點關注在實踐過程中提出新的技術方法，并應用于經濟社會發展的實際問題中；國內則更多關注鄉村振興、多規合一視角下的村級土地利用規劃編制問題，并強調國土空間的開發保護，討論了國土空間規劃體系的構建。

3.2 2018年重點進展評述

2018年土地資源、利用與規劃研究在以下方面取得了新進展：在基礎理論研究方面，從理論層面探索了國土空間規劃體系的重構，并深入分析了空間規劃、國土空間用途管制與自然資源監管的關系，進一步明確國土空間開發保護制度的科學內涵，同時基于系統論對土地利用系統進行研究，構建土地利用研究的框架體系；在實踐探索方面，圍繞土地資源配置、土地生態系統、土地利用管控以及規劃實踐創新等方面深入研究，開展土地生態風險評價、土地利用潛力評價、土地利用多功能性評價，探討自然資源資產負債表編制中土地資源的核算方法，深化鄉村振興、多規合一視角下的村級土地利用規劃編制研究，提出國土空間規劃體系建立的一系列構想。

4 2019年土地資源、利用與規劃領域研究展望

4.1 主要科技需求

2018年中共中央、國務院印發了中國第一個全面推進鄉村振興戰略的五年規劃，在《關于實施鄉村振興戰略的意見》和《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》中提到：（1）加強耕地保護和建設。嚴守耕地紅線，全面落實永久基本農田特殊保護制度，加快劃定和建設糧食生產功能區、重要農產品生產保護區，大規模推進農村土地整治和高標準農田建設，穩步提升耕地質量。（2）統籌山水林田湖草系統治理。把山水林田湖草作為一個生命共同體，進行統一保護、統一修復。健全耕地草原森林河流湖泊休養生息制度。（3）統籌城鄉發展空間。推進“多規合一”，強化空間用途管制，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價，科學劃定生態、農業、城鎮等空間和生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等主要控制線。（4）優化鄉村發展布局。統籌利用生產空間，落實農業功能區制度；合理布局生活空間，堅持節約集約用地；嚴格保護生態空間。（5）完善農村新增用地保障機制。統籌農業農村各項土地利用活動，鄉鎮土地利用總體規劃可以預留一定比例的規劃建設用地指標，用于農業農村發展。《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》中提到，要實行最嚴格的耕地保護制度；全面實施土壤污染防治行動計劃，有效管控農用地和城市建設用地土壤環境風險；全面劃定并嚴守生態保護紅線，形成生態保護紅線全國“一張圖”。《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》指出，國家級空間規劃要細化落實國土空間開發保護要求、聚焦空間開發強度管控和主要控制線落地，統籌協調各類空間管控手段，整合形成“多規合一”的空間規劃。

表2 國內外土地資源、利用與規劃研究主要內容的對比Tab.2 The comparison between the main research contents of land resources, land use and planning in China and abroad

中共十九屆三中全會和第十三屆全國人民代表大會第一次會議決定組建自然資源部，其主要職責包括：統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，建立空間規劃體系，統一調查和確權登記，合理開發利用自然資源，推進自然資源資產有償使用，推進國土空間生態修復等。《自然資源科技創新發展規劃綱要》提出要實施以“一核兩深三系”為主體的自然資源重大科技創新戰略，建立自然資源調查監測技術體系、國土空間優化管控技術體系和生態保護修復技術體系。2018年以“土地資源安全·從科學到政策”為主題的香山科學會議達成了“土地科學香山共識”，建議將土地科技創新納入國家科技計劃重點研究，加快創建國家級土地科技創新平臺，加強土地學科建設。

4.2 重點研究問題

在考察2018年土地資源、利用與規劃研究進展的基礎上，結合國家主要科技需求，展望2019年土地資源、利用與規劃重點研究問題。

（1）土地資源配置的理論研究。創新土地資源優化配置與合理利用的方法論研究，提升理論研究對不同區域土地資源保護的指導意義。（2）國土空間用途管制研究。十九大報告提出“統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”的要求，用途管制制度將向全域全類型國土空間拓展，未來關于功能空間劃定、空間開發強度管控和主要控制線劃定、用途管制分區劃分、自然生態空間分級分類管理等內容的研究將對推進生態文明建設、推動綠色發展具有重要意義。（3）國土空間規劃體系研究。立足生態文明體制改革，完善自然資源監管體制，對國土空間的開發、保護和整治進行全面安排和總體布局，著力解決構建國土空間開發保護制度的關鍵性問題。隨著生態文明建設的不斷推進，進一步加強空間規劃體系建立、國土空間用途管制和自然生態空間用途管制的理論構建與技術研究，將成為未來學者關注的熱點問題。（4）土地節約集約利用深化研究。在新時代的背景下結合新的發展要求，應從理論機制、技術標準、監督管理等方面繼續深化相關研究，形成系統的評價理論基礎和方法體系。（5）自然資源資產負債表的編制研究。結合試點地區的難點問題，從內涵界定、框架搭建、指標核算、審計應用等方面進行理論及技術研究，加強自然資源的頂層設計研究，推動建立健全科學規范的自然資源統計調查制度，為推進生態文明建設、有效保護和永續利用自然資源提供信息基礎、監測預警和決策支持。（6）農村土地利用問題及村莊規劃研究。在十九大報告明確提出實施“鄉村振興”戰略的大背景下，結合“多規合一”的實踐，未來研究重點包括耕地保護、農村土地利用空間特征、村莊規劃編制、鄉村生態保護與修復、山水林田湖草系統治理、城鄉一體化發展等問題，進一步為建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系、加快推進農業農村現代化提供科學支持。

4.3 《中國土地科學》重點關注方向

《中國土地科學》在土地資源、利用與規劃領域將重點關注國土空間規劃體系構建及各級規劃編制、國土空間開發保護、國土空間用途管制、自然生態空間用途管制、土地資源理論研究、自然資源資產負債表編制、節約集約用地、農村土地利用等熱點問題。