比較視野下我國(guó)基本農(nóng)田最嚴(yán)格保護(hù)制度研究

孫雨霖，黃德林

(中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

我國(guó)現(xiàn)已形成了以法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)為核心的環(huán)境保護(hù)制度。黨的十八屆五中全會(huì)提出“實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”，將我國(guó)的環(huán)境保護(hù)制度推入一個(gè)新的發(fā)展階段。黨的十九大報(bào)告指出“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度的高度重視。在最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度中，對(duì)耕地的最嚴(yán)格保護(hù)是其重要的組成部分，其中對(duì)基本農(nóng)田的最嚴(yán)格保護(hù)更是重中之重。2018年2月23日，《國(guó)土資源部關(guān)于全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的通知》發(fā)布，這是有關(guān)基本農(nóng)田保護(hù)的最新通知，與黨的十九大報(bào)告中的“完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線劃定工作”相呼應(yīng)，將基本農(nóng)田的最嚴(yán)格保護(hù)進(jìn)一步向前推進(jìn)。目前，有關(guān)水資源、大氣和基本農(nóng)田的最嚴(yán)格保護(hù)制度均已顯現(xiàn)，通過(guò)將三者進(jìn)行比較進(jìn)而對(duì)基本農(nóng)田的最嚴(yán)格保護(hù)制度進(jìn)行深入研究，有利于完善基本農(nóng)田的最嚴(yán)格保護(hù)，為維護(hù)我國(guó)糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定提供借鑒。

目前我國(guó)對(duì)于最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度的研究不多，主要集中于內(nèi)涵解讀、現(xiàn)狀和問(wèn)題分析、對(duì)策建議等方面[1-2]。其中對(duì)耕地、水資源和大氣的最嚴(yán)格保護(hù)制度的研究相對(duì)來(lái)說(shuō)稍多。對(duì)于耕地的最嚴(yán)格保護(hù)的相關(guān)研究，主要集中于耕地最嚴(yán)格保護(hù)制度的內(nèi)涵解讀、制度落實(shí)和完善工作等方面[3-4]，其中對(duì)于基本農(nóng)田的研究，集中于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃、劃定方法等的實(shí)證研究，以及針對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)制度建立的必要性、發(fā)展?fàn)顩r等的探討[5-7]；對(duì)于水資源最嚴(yán)格保護(hù)制度的相關(guān)研究，主要集中于地方實(shí)踐措施、不同類型水域的治理措施等具體落實(shí)以及該制度的完善研究等方面[8-10]；對(duì)于大氣最嚴(yán)格保護(hù)制度的相關(guān)研究，主要集中于對(duì)大氣污染防治制度剖析、大氣污染現(xiàn)狀及對(duì)策研究等方面，其中對(duì)《大氣污染防治法》的完善和解讀是其重點(diǎn)[11-14]。

通過(guò)對(duì)上述相關(guān)研究的總結(jié)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)對(duì)于水資源和大氣最嚴(yán)格保護(hù)制度的研究較為豐富，而對(duì)基本農(nóng)田的研究多是實(shí)證研究，缺乏對(duì)整個(gè)基本農(nóng)田最嚴(yán)格保護(hù)制度的深入探討。因此，在我國(guó)最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度框架下，將大氣和水資源的最嚴(yán)格保護(hù)制度作為參考，與基本農(nóng)田最嚴(yán)格保護(hù)制度進(jìn)行比較，可以在已有研究基礎(chǔ)上豐富我國(guó)基本農(nóng)田最嚴(yán)格保護(hù)制度的相關(guān)內(nèi)容，為完善基本農(nóng)田最嚴(yán)格保護(hù)制度提供新的思路，具有一定的創(chuàng)新性和應(yīng)用價(jià)值。

1 我國(guó)基本農(nóng)田、水資源、大氣最嚴(yán)格保護(hù)制度的建立及其特點(diǎn)

最嚴(yán)格保護(hù)制度是一個(gè)相對(duì)意義上的概念，從當(dāng)前的社會(huì)條件來(lái)看，它在某一時(shí)期是最嚴(yán)格的，但是從縱向發(fā)展的角度來(lái)看，以后任何一個(gè)時(shí)期的保護(hù)制度都應(yīng)該而且必須比現(xiàn)在更為嚴(yán)格[15]。因此，我國(guó)的最嚴(yán)格保護(hù)制度一直處于不斷的改進(jìn)和完善中。目前，有關(guān)基本農(nóng)田、水資源和大氣的保護(hù)，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了許多法律規(guī)章，三者的最嚴(yán)格保護(hù)制度都在不斷完善。本文將分別對(duì)我國(guó)基本農(nóng)田、水資源、大氣最嚴(yán)格保護(hù)制度的建立過(guò)程進(jìn)行梳理，從而了解其演變?yōu)椤白顕?yán)格保護(hù)制度”的具體路徑，并通過(guò)分析制度內(nèi)容來(lái)歸納其特點(diǎn)，加深對(duì)“最嚴(yán)格”的理解，以便進(jìn)行比較研究。

1.1 基本農(nóng)田最嚴(yán)格保護(hù)制度及其特點(diǎn)

1.1.1 基本農(nóng)田最嚴(yán)格保護(hù)制度的歷史演進(jìn)

有關(guān)基本農(nóng)田的保護(hù)最初涵蓋在對(duì)耕地的保護(hù)中，面對(duì)我國(guó)耕地面積逐漸減少、耕地質(zhì)量逐年下降、糧食安全受到嚴(yán)重威脅的境況，基本農(nóng)田的保護(hù)問(wèn)題愈發(fā)凸顯，受到國(guó)家的高度重視。1994年7月，國(guó)務(wù)院審議并通過(guò)了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，標(biāo)志著我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)步入法制軌道，基本農(nóng)田保護(hù)制度正式確立[3]，這為我國(guó)基本農(nóng)田的建立和保護(hù)提供了具體的制度依據(jù)。1999年1月起實(shí)施的新修訂的《土地管理法》標(biāo)志著我國(guó)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度真正得以確立[4]，其中明確指出“國(guó)家實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度”；同時(shí)修訂的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》使基本農(nóng)田保護(hù)制度更加完善。基本農(nóng)田的最嚴(yán)格保護(hù)隨著耕地最嚴(yán)格保護(hù)制度的確立和基本農(nóng)田保護(hù)制度的精細(xì)化、規(guī)范化而逐漸顯現(xiàn)。除此之外，我國(guó)《基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)調(diào)整劃定工作驗(yàn)收辦法》《關(guān)于嚴(yán)禁非農(nóng)業(yè)建設(shè)違法占用基本農(nóng)田的通知》等具體的規(guī)章制度也相繼推出，使有關(guān)基本農(nóng)田的規(guī)定不斷完善。國(guó)家不斷強(qiáng)調(diào)最嚴(yán)格保護(hù)耕地和基本農(nóng)田，黨的十七屆三中全會(huì)提出了“永久基本農(nóng)田”的概念，黨的十八大和十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，這些都加深了對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行最嚴(yán)格保護(hù)的認(rèn)識(shí)。2018年2月，《國(guó)土資源部關(guān)于全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的通知》的發(fā)布，是基本農(nóng)田最嚴(yán)格保護(hù)制度的最新推進(jìn)和再次強(qiáng)調(diào)。隨著我國(guó)對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)制度的不斷調(diào)整和細(xì)化，基本農(nóng)田的最嚴(yán)格保護(hù)制度逐漸形成和完善。

1.1.2 基本農(nóng)田最嚴(yán)格保護(hù)制度的特點(diǎn)

我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)制度包括基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃制度、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)制度、占用基本農(nóng)田審批制度、基本農(nóng)田占補(bǔ)平衡制度、禁止破壞和閑置荒蕪基本農(nóng)田制度、基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任制度、基本農(nóng)田監(jiān)督檢查制度、基本農(nóng)田地力建設(shè)和環(huán)境保護(hù)制度等[5]，這些制度基本涵蓋了基本農(nóng)田保護(hù)制度的所有方面。據(jù)此，本文將我國(guó)基本農(nóng)田最嚴(yán)格保護(hù)制度的內(nèi)容大致分為以下三個(gè)部分。

(1) 最嚴(yán)格劃定制度。最嚴(yán)格劃定制度主要包括基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃制度和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)制度。我國(guó)《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》均規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積80%以上”，并對(duì)應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地類型明確列舉，確保了基本農(nóng)田的數(shù)量充足和質(zhì)量過(guò)關(guān)，同時(shí)要求劃定好的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)要設(shè)立專有的標(biāo)志牌，作為邊界的標(biāo)明和禁止破壞的強(qiáng)調(diào)。我國(guó)《國(guó)土資源部關(guān)于全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的通知》中提到“量質(zhì)并重做好永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃”，并對(duì)于基本農(nóng)田補(bǔ)劃的標(biāo)準(zhǔn)、程序、論證等做了詳細(xì)說(shuō)明；《劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)技術(shù)規(guī)程(試行)》中對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定的準(zhǔn)備工作、規(guī)劃編制與報(bào)批、劃區(qū)定界、檢查驗(yàn)收等做了詳細(xì)的制度安排，提出要堅(jiān)持“一要吃飯、二要建設(shè)”的土地利用方針。如今，全國(guó)永久基本農(nóng)田劃定工作已總體完成，全國(guó)落實(shí)保護(hù)面積15.50億畝，超過(guò)15.46億畝的保護(hù)任務(wù)目標(biāo)。但在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的實(shí)際劃定過(guò)程中，仍然存在著落實(shí)問(wèn)題，如“劃遠(yuǎn)不劃近，劃優(yōu)不劃劣”現(xiàn)象嚴(yán)重、城市周邊保護(hù)區(qū)分散且缺乏落實(shí)、劃定標(biāo)準(zhǔn)隨意且不統(tǒng)一等，因此還應(yīng)加強(qiáng)基本農(nóng)田最嚴(yán)格保護(hù)制度的落實(shí)工作，嚴(yán)厲處罰規(guī)劃過(guò)程中的違規(guī)現(xiàn)象。

(2) 最嚴(yán)格保護(hù)措施。最嚴(yán)格保護(hù)措施主要包括占用基本農(nóng)田審批制度、基本農(nóng)田占補(bǔ)平衡制度、禁止破壞和閑置荒蕪基本農(nóng)田制度、基本農(nóng)田地力建設(shè)和環(huán)境保護(hù)制度。前兩項(xiàng)針對(duì)的是占用基本農(nóng)田的情況，主要側(cè)重于基本農(nóng)田的數(shù)量。其中占用基本農(nóng)田審批制度禁止占用基本農(nóng)田，若不得已必須占用，則需要報(bào)國(guó)務(wù)院進(jìn)行審批，如此高規(guī)格的審批表明占用情況是極其特殊的；基本農(nóng)田占補(bǔ)平衡制度則是針對(duì)占用后的情況，我國(guó)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第十六條指出：經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，當(dāng)?shù)厝嗣裾a(bǔ)充劃入數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田。這保證了基本農(nóng)田的數(shù)量和質(zhì)量不會(huì)降低。后兩項(xiàng)制度針對(duì)的是利用基本農(nóng)田的情況，主要側(cè)重于基本農(nóng)田的質(zhì)量。其中禁止破壞和閑置荒蕪基本農(nóng)田制度，列舉了破壞基本農(nóng)田的各類活動(dòng)，規(guī)定對(duì)不同的閑置情況進(jìn)行重新開(kāi)墾，從而保證基本農(nóng)田地力不被破壞且充分利用；基本農(nóng)田地力建設(shè)和環(huán)境保護(hù)制度，規(guī)定要對(duì)基本農(nóng)田地力分等定級(jí)和鼓勵(lì)利用有機(jī)肥料來(lái)增強(qiáng)地力，并對(duì)環(huán)境污染情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)和管控。但是隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，建設(shè)項(xiàng)目本身對(duì)自然條件、區(qū)位等的要求較高，建設(shè)用地占用基本農(nóng)田的現(xiàn)象仍然存在[16]。因此，最嚴(yán)格保護(hù)措施還需進(jìn)一步落實(shí)。

(3) 最嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制。最嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制主要包括基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任制度、基本農(nóng)田監(jiān)督檢查制度。基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任制度構(gòu)建了違規(guī)違法占有或破壞基本農(nóng)田的追責(zé)機(jī)制，對(duì)于不同程度和類型的違法行為給予相應(yīng)的處罰措施。我國(guó)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第二十七條規(guī)定：“在建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的地方，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)與下一級(jí)人民政府簽訂基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書(shū)……”，這對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)責(zé)任做出了書(shū)面的確定，并將基本農(nóng)田的保護(hù)與土地利用等工作的考核相掛鉤，定期進(jìn)行檢查和上報(bào)，對(duì)相關(guān)人員形成嚴(yán)格的約束和足夠的激勵(lì)。基本農(nóng)田監(jiān)督檢查制度主要是政府定期對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)督，從而保證基本農(nóng)田不被濫用和破壞。我國(guó)《國(guó)土資源部關(guān)于全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的通知》中提出的強(qiáng)化永久基本農(nóng)田保護(hù)考核機(jī)制和構(gòu)建永久基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，是針對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)所做出的有效監(jiān)督機(jī)制。

1.2 水資源最嚴(yán)格保護(hù)制度及其特點(diǎn)

1.2.1 水資源最嚴(yán)格保護(hù)制度的歷史演進(jìn)

水資源的保護(hù)制度發(fā)展迅速，已形成較為完善的法律規(guī)定。自20世紀(jì)80年代后，我國(guó)政府開(kāi)始了依法治水、依法管水的努力，開(kāi)始了水資源立法的嘗試[17]。我國(guó)《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》中均有關(guān)于水資源保護(hù)的條文規(guī)定。在專門(mén)的水資源保護(hù)法律上，1984年公布且歷經(jīng)三次修訂的《水污染防治法》，專門(mén)從水污染防治的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督、措施、處理等方面做了詳細(xì)的規(guī)定；1988年公布且歷經(jīng)三次修訂的《水法》，從水資源規(guī)劃、水資源開(kāi)發(fā)利用、水資源保護(hù)、水資源節(jié)約使用等方面對(duì)水資源做了宏觀、合理的安排；1991年公布且歷經(jīng)一次修訂的《水土保持法》，在水土流失的規(guī)劃、預(yù)防、治理、監(jiān)測(cè)等方面做了詳細(xì)的說(shuō)明；1997年公布且經(jīng)歷了三次修改的《防洪法》，從規(guī)劃、治理、防護(hù)、設(shè)施管理等方面對(duì)防治洪水的問(wèn)題做了總體的安排；除此之外，還有《取水許可制度實(shí)施辦法》《河道管理?xiàng)l列》《水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》《防汛條例》等一系列的法規(guī)條例。可見(jiàn)，我國(guó)專門(mén)針對(duì)水污染、水土保持、防治洪水等問(wèn)題制定了專門(mén)的法律法規(guī)，從而形成了較為完善的水資源保護(hù)制度體系。面對(duì)著愈加嚴(yán)峻的水污染及水資源短缺狀況，2012年1月國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》，明確提出“最嚴(yán)格制度”，對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度做出了全面部署和具體安排，標(biāo)志著實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略[8]。其中設(shè)立的“三條紅線”和“四項(xiàng)制度”成為之后最嚴(yán)格水資源保護(hù)的指導(dǎo)和依據(jù)。此后，我國(guó)不斷推進(jìn)水資源最嚴(yán)格保護(hù)制度和行動(dòng)，水資源的最嚴(yán)格保護(hù)逐漸成為常態(tài)。

1.2.2 水資源最嚴(yán)格保護(hù)制度的特點(diǎn)

我國(guó)《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》(以下稱《意見(jiàn)》)中明確了“水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區(qū)限制納污紅線”三條紅線目標(biāo)和“用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度、水資源管理責(zé)任和考核制度”四項(xiàng)制度，為水資源的最嚴(yán)格保護(hù)做出了全面規(guī)定，相關(guān)法律和條例也可大致歸到其框架之下。據(jù)此，本文將最嚴(yán)格水資源保護(hù)制度分為以下四個(gè)方面。

(1) 嚴(yán)格用水總量控制制度。用水總量控制制度就是以用水總量控制指標(biāo)為依據(jù),以水資源論證與取水許可制度為手段,以水資源管理責(zé)任與考核制度為目標(biāo)進(jìn)行區(qū)域用水總量控制,實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和水資源的可持續(xù)利用[18]。控制用水總量需要嚴(yán)守水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線。《意見(jiàn)》中通過(guò)“嚴(yán)格規(guī)劃管理和水資源論證、嚴(yán)格控制流域和區(qū)域取用水總量、嚴(yán)格實(shí)施取水許可、嚴(yán)格水資源有償使用、嚴(yán)格地下水管理和保護(hù)、強(qiáng)化水資源統(tǒng)一調(diào)度”六條規(guī)定對(duì)該項(xiàng)制度做了詳細(xì)說(shuō)明。我國(guó)《水法》中對(duì)水資源規(guī)劃和水資源配置做出了具體規(guī)定，指出“國(guó)家對(duì)用水實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度”。可見(jiàn)，全方位的用水總量考慮與審核體現(xiàn)了最嚴(yán)格保護(hù)的特點(diǎn)。

(2) 最嚴(yán)格用水效率控制制度。用水總量控制是取用水量的總量控制,而用水效率控制是用水環(huán)節(jié)及用水過(guò)程控制[18]。控制用水效率要嚴(yán)守用水效率控制紅線，通過(guò)對(duì)水資源的有效利用來(lái)達(dá)到節(jié)約用水的目的。《意見(jiàn)》中從“全面加強(qiáng)節(jié)約用水管理、強(qiáng)化用水定額管理、加快節(jié)水技術(shù)改造”方面對(duì)該項(xiàng)制度做出了詳細(xì)規(guī)定，在生產(chǎn)生活用水上通過(guò)定價(jià)、定額、提高技術(shù)等提出全面的限制措施，通過(guò)“需用兩控、軟硬并舉、常規(guī)和非常規(guī)水源齊抓”[19]確保高效利用水資源，實(shí)現(xiàn)真正有效地節(jié)水。我國(guó)《水法》對(duì)水資源節(jié)約使用做了詳細(xì)規(guī)定，其中第四十九條到第五十五條對(duì)設(shè)置水費(fèi)和運(yùn)用節(jié)水技術(shù)做了詳細(xì)說(shuō)明。可見(jiàn)，多種節(jié)水技術(shù)和措施以及嚴(yán)密的控制規(guī)定均體現(xiàn)了最嚴(yán)格的特點(diǎn)。

(3) 最嚴(yán)格保護(hù)水質(zhì)制度。除了對(duì)水量進(jìn)行控制，在水質(zhì)的保護(hù)方面，《意見(jiàn)》中設(shè)立了水功能區(qū)限制納污紅線和制度，從“嚴(yán)格水功能區(qū)監(jiān)督管理、加強(qiáng)飲用水水源保護(hù)、推進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)”三個(gè)方面、控制污染和加強(qiáng)修復(fù)兩個(gè)角度入手對(duì)水質(zhì)進(jìn)行保護(hù)。這體現(xiàn)出最嚴(yán)格保護(hù)水質(zhì)不僅是對(duì)水質(zhì)本身的控制，更是關(guān)系到人民飲水安全和生態(tài)環(huán)境改善的重要措施。我國(guó)《水污染防治法》對(duì)水污染的監(jiān)督管理、防治措施、各類型污染的防治等做了嚴(yán)密的規(guī)定，《水法》提出“國(guó)家建立飲用水水源保護(hù)區(qū)制度”等防污規(guī)定。而最嚴(yán)格保護(hù)水質(zhì)的相關(guān)制度提出了從全方位多角度對(duì)水質(zhì)進(jìn)行保護(hù)和修復(fù)的規(guī)定，而其中提及的“從嚴(yán)核定水域納污容量，嚴(yán)格控制入河湖排污總量”等都體現(xiàn)了最嚴(yán)格保護(hù)的特點(diǎn)。

(4) 最嚴(yán)格管理制度。除對(duì)水資源本身水量和水質(zhì)的最嚴(yán)格保護(hù)之外，對(duì)于水資源管理活動(dòng)的制度規(guī)定也是最嚴(yán)格的。《意見(jiàn)》中水資源管理責(zé)任和考核制度主要涉及責(zé)任及考核機(jī)制、監(jiān)控措施、監(jiān)督機(jī)制等方面。我國(guó)《水法》中第六章“水事糾紛處理與執(zhí)法監(jiān)督檢查”和第七章“法律責(zé)任”對(duì)水資源利用管理事宜進(jìn)行了規(guī)定。在責(zé)任及考核機(jī)制上，將水資源的評(píng)價(jià)指標(biāo)納入了地方綜合評(píng)價(jià)體系，并將其作為考核相關(guān)負(fù)責(zé)人的重要依據(jù)，通過(guò)考核對(duì)地方和人員形成了激勵(lì)和監(jiān)督；在監(jiān)控措施上，完善了相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)體系，并設(shè)立了專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)及時(shí)對(duì)水資源狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)；在監(jiān)督機(jī)制上，強(qiáng)調(diào)社會(huì)參與，在輿論和法律上均加強(qiáng)監(jiān)督，形成全方位的監(jiān)督。除此之外，還有經(jīng)費(fèi)投入管理、水資源統(tǒng)一調(diào)度分配等的規(guī)定，都具備足夠的管理力度，體現(xiàn)著最嚴(yán)格的特色。

1.3 大氣最嚴(yán)格保護(hù)制度及其特點(diǎn)

1.3.1 大氣最嚴(yán)格保護(hù)制度的歷史演進(jìn)

自20世紀(jì)80年代起，我國(guó)大氣環(huán)境質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)了全國(guó)統(tǒng)一，大氣環(huán)境保護(hù)進(jìn)入法制管理的新階段[12],大氣保護(hù)制度逐漸形成。1982年發(fā)布，歷經(jīng)三次修訂的《大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定了大氣污染物質(zhì)最高允許含量，為大氣污染防治提供了基本依據(jù)；1987年公布且歷經(jīng)三次修訂的《大氣污染防治法》中對(duì)大氣污染的防治標(biāo)準(zhǔn)、達(dá)標(biāo)規(guī)劃、監(jiān)督管理、防治措施、法律責(zé)任等都做出了詳細(xì)的說(shuō)明。此外，我國(guó)《汽車排氣污染監(jiān)督管理辦法》《鍋爐煙塵排放標(biāo)準(zhǔn)》等管理辦法從更加具體的污染源防治上進(jìn)行了說(shuō)明。2013年《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》發(fā)布，被譽(yù)為“我國(guó)有史以來(lái)最為嚴(yán)格的大氣治理行動(dòng)計(jì)劃”，它在加大綜合治理、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快技術(shù)改造等十條防治大氣污染方面列出了具體規(guī)定，因而也簡(jiǎn)稱“大氣十條”，它成為接下來(lái)五年內(nèi)大氣污染防治的準(zhǔn)則。在“大氣十條”目標(biāo)全面實(shí)現(xiàn)的2017年，我國(guó)一系列配套的法規(guī)條例也相繼出臺(tái)，比如《火電廠污染防治技術(shù)政策》《高污染燃料目錄》等，這些政策和條例專門(mén)針對(duì)大氣污染物控制、污染防治技術(shù)等做了細(xì)致說(shuō)明，對(duì)《大氣污染防治法》做出了有益補(bǔ)充，是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而做出的新調(diào)整，其防治標(biāo)準(zhǔn)和措施愈加嚴(yán)格。

1.3.2 大氣最嚴(yán)格保護(hù)制度的特點(diǎn)

大氣的最嚴(yán)格保護(hù)，主要針對(duì)的是大氣質(zhì)量的保護(hù)，具體來(lái)說(shuō)就是對(duì)大氣污染進(jìn)行防治，從污染源的總量、類型以及排污權(quán)等進(jìn)行管控。本文通過(guò)對(duì)大氣污染防治法律制度的總結(jié)，從源頭控制、事中控制、事后救濟(jì)來(lái)探討大氣的最嚴(yán)格保護(hù)制度。

(1) 最嚴(yán)格源頭控制制度。源頭控制制度是指對(duì)大氣污染源的排放和許可進(jìn)行控制，其中包括環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、排污申報(bào)許可制度等。《大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等對(duì)大氣的質(zhì)量和污染物制定了總體的防治標(biāo)準(zhǔn)，還針對(duì)特殊燃料產(chǎn)品制定了專門(mén)的標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，還制定了大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，這些標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)專家論證、聽(tīng)取相關(guān)人員意見(jiàn)而得以規(guī)范，具有足夠的科學(xué)性和說(shuō)服力，并向全社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)的監(jiān)督。我國(guó)《大氣污染防治法》中第十九條指出“排放工業(yè)廢氣……單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證”，《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》中提到“制定排污許可管理名錄、規(guī)范排污許可證核發(fā)、合理確定許可內(nèi)容”等，這些制度規(guī)定使排污活動(dòng)變得更加規(guī)范和有序，也與大氣環(huán)境狀況更加適應(yīng)。

(2) 最嚴(yán)格事中控制制度。事中控制制度是指在大氣污染物排放的過(guò)程中進(jìn)行管理和監(jiān)督，實(shí)時(shí)控制大氣污染的制度，其中包括總量控制制度、排污權(quán)交易制度等。我國(guó)《大氣污染防治法》中第二十一條指出“國(guó)家對(duì)重點(diǎn)大氣污染物排放實(shí)行總量控制”。總量控制包括各區(qū)域和各類型污染物的排放量限制。各地政府在國(guó)家的指導(dǎo)下對(duì)本地就進(jìn)行污染總量控制制定了一系列的方針和條例并付諸實(shí)施，在污染總量控制和減排等方面都取得了一定的成效[20]。排污權(quán)交易制度近年來(lái)逐漸完善，較好地兼顧了排污者的利益和大氣治理兩方面的需求。此外，通過(guò)建立信息公開(kāi)制度、環(huán)境監(jiān)管體制、環(huán)保執(zhí)法程序等形成對(duì)有關(guān)單位的有效監(jiān)管。總之，事中控制制度涉及的問(wèn)題十分全面，能推動(dòng)大氣污染的有效治理。

(3) 最嚴(yán)格事后救濟(jì)制度。事后救濟(jì)制度主要是針對(duì)排污后產(chǎn)生問(wèn)題的責(zé)任追究制度。我國(guó)《大氣污染防治法》中第七章專門(mén)針對(duì)法律責(zé)任進(jìn)行了詳盡的規(guī)定，明確了相關(guān)主體的責(zé)任、對(duì)違反規(guī)定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)部門(mén)的處罰措施，明確列舉出了違反規(guī)定的所有行為，大部分措施以罰款和責(zé)令停業(yè)整改為主，構(gòu)成犯罪的追究刑事責(zé)任，同時(shí)還明確了政府、企業(yè)和社會(huì)各自的責(zé)任，希望通過(guò)共同努力來(lái)改善空氣質(zhì)量，體現(xiàn)了多主體參與的特點(diǎn)。

2 比較視野下我國(guó)基本農(nóng)田最嚴(yán)格保護(hù)制度的特點(diǎn)及不足

結(jié)合以上對(duì)我國(guó)基本農(nóng)田、水資源和大氣最嚴(yán)格保護(hù)制度的梳理和分析并進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)基本農(nóng)田的最嚴(yán)格保護(hù)制度與水資源和大氣最嚴(yán)格保護(hù)制度之間存在一些差異，這些差異體現(xiàn)了基本農(nóng)田最嚴(yán)格保護(hù)制度自身的特點(diǎn)，也反映出目前制度建設(shè)的一些不足之處。

2.1 比較視野下我國(guó)基本農(nóng)田最嚴(yán)格保護(hù)制度的特點(diǎn)

我國(guó)基本農(nóng)田最嚴(yán)格保護(hù)制度與水資源和大氣最嚴(yán)格保護(hù)制度相比，其具有如下特點(diǎn)：

(1) 強(qiáng)調(diào)“特殊保護(hù)”，更具嚴(yán)格限制作用。基本農(nóng)田是從耕地中劃分出來(lái)用于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而且不得被占用的耕地，它與國(guó)家的糧食安全相關(guān)聯(lián)，對(duì)于基本農(nóng)田的保護(hù)也就更加嚴(yán)格。有關(guān)環(huán)境的最嚴(yán)格保護(hù)制度，主要涉及耕地、水資源和大氣三個(gè)方面，如今將基本農(nóng)田從耕地中單獨(dú)提出，也體現(xiàn)了其保護(hù)的特殊性，說(shuō)明這是耕地最嚴(yán)格保護(hù)中的重中之重。其中,占用基本農(nóng)田需要經(jīng)最高政府機(jī)關(guān)——國(guó)務(wù)院進(jìn)行審批，這體現(xiàn)出基本農(nóng)田的特殊地位和不可隨意占用的特點(diǎn)；禁止破壞和閑置荒蕪基本農(nóng)田制度體現(xiàn)出對(duì)于基本農(nóng)田的閑置情況也是不允許的。而相對(duì)來(lái)說(shuō)，用水總量控制制度中并沒(méi)有如此嚴(yán)格和特殊的禁止條件，大氣的排放總量控制也是如此，同時(shí)排污權(quán)交易制度的建立也說(shuō)明排放總量的控制是可以在一定的限制范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)的，而基本農(nóng)田的占用卻不可能隨意交易。因此，相較于大氣和水資源而言，基本農(nóng)田的最嚴(yán)格保護(hù)更加特殊嚴(yán)格。

(2) 強(qiáng)調(diào)“量”的最嚴(yán)格保護(hù)。基本農(nóng)田的最嚴(yán)格保護(hù)制度中最基本的條件是其數(shù)量不可減少，并對(duì)普通的占用情況嚴(yán)厲禁止，這說(shuō)明對(duì)于基本農(nóng)田面積數(shù)量的劃定和保護(hù)最為嚴(yán)格，其中占補(bǔ)平衡制度更是這個(gè)特點(diǎn)的集中體現(xiàn)。相比之下，水資源的最嚴(yán)格保護(hù)制度雖然也設(shè)立了用水總量標(biāo)準(zhǔn)，但更多的是一種約束，而非禁止；保護(hù)大氣注重的是污染防治，更重視大氣的質(zhì)量，而非大氣本身數(shù)量的多少。這是由于基本農(nóng)田自身具有生產(chǎn)作用，保障其數(shù)量不減少是保證糧食總量的基礎(chǔ)，因此對(duì)于基本農(nóng)田的數(shù)量保護(hù)最為嚴(yán)格。

(3) 社會(huì)屬性較強(qiáng)，生態(tài)屬性較弱。基本農(nóng)田設(shè)立的目的是為了保證國(guó)家的糧食安全，因此主要關(guān)注基本農(nóng)田的生產(chǎn)效力和面積大小，也就是說(shuō)，關(guān)注如何對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行高效利用以實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)目標(biāo)。生態(tài)屬性關(guān)注退耕還林、退耕還湖等內(nèi)容，基本農(nóng)田的保護(hù)與之正好相反，雖然基本農(nóng)田環(huán)境保護(hù)制度也規(guī)定保護(hù)土壤不受污染和破壞，但其目的是保證生產(chǎn)耕作，而非生態(tài)平衡。水資源最嚴(yán)格保護(hù)制度中，既有用水總量和用水效率的控制，也有保證水質(zhì)的措施，兼具生態(tài)和社會(huì)屬性；大氣最嚴(yán)格保護(hù)制度則強(qiáng)調(diào)污染防治，主要是生態(tài)屬性。這說(shuō)明基本農(nóng)田的最嚴(yán)格保護(hù)更側(cè)重于在利用上的保護(hù)，而非生態(tài)上的保護(hù)。

2.2 比較視野下我國(guó)基本農(nóng)田最嚴(yán)格保護(hù)制度存在的不足

我國(guó)基本農(nóng)田最嚴(yán)格保護(hù)制度與水資源和大氣最嚴(yán)格保護(hù)制度相比，其存在以下不足：

(1) 未形成專門(mén)法律，法律體系不完善。基本農(nóng)田的最嚴(yán)格保護(hù)主要依靠《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等專門(mén)性規(guī)章制度和《土地管理法》這樣概括性的法律，并沒(méi)有形成專門(mén)法律，其法律效力明顯不夠；同時(shí)，在基本農(nóng)田劃分上沒(méi)有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和方法，許多具體的制度并沒(méi)有專門(mén)的和全國(guó)性的條例方法，法律體系并沒(méi)有完整建立。水資源保護(hù)已經(jīng)形成了《水法》《水污染防治法》等一系列專門(mén)的法律，大氣的保護(hù)也有《大氣污染防治法》作為保障，相比之下，基本農(nóng)田保護(hù)的制度體系和法律規(guī)定過(guò)于單薄，無(wú)法進(jìn)行法制管理，難以追究法律責(zé)任，這也必然會(huì)影響基本農(nóng)田最嚴(yán)格保護(hù)制度的實(shí)施。

(2) “質(zhì)”的提高有待強(qiáng)化。《基本農(nóng)田保護(hù)條例》中對(duì)于嚴(yán)守基本農(nóng)田面積、嚴(yán)禁非農(nóng)建設(shè)占用基本農(nóng)田的規(guī)定有大篇幅說(shuō)明，而防止破壞基本農(nóng)田和提高地力的規(guī)定卻只有幾句話，說(shuō)明基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)制度、占用審批制度、占補(bǔ)平衡制度一直是重點(diǎn)，而地力建設(shè)和環(huán)境保護(hù)制度明顯不足。水資源最嚴(yán)格保護(hù)中專門(mén)設(shè)立了水功能區(qū)納污紅線，對(duì)于水質(zhì)更是從限制排放和污水處理兩個(gè)角度做了詳細(xì)說(shuō)明，“質(zhì)”“量”并重；對(duì)于大氣的保護(hù)而言，“質(zhì)”的管控是重中之重，《大氣污染防治法》以及一系列法規(guī)條例更是對(duì)污染防治做了詳細(xì)規(guī)定。因此，相較于水資源和大氣的最嚴(yán)格保護(hù)，基本農(nóng)田對(duì)于土壤質(zhì)量保護(hù)和提升的相關(guān)制度規(guī)定還不夠完善。

(3) 缺乏對(duì)利益主體的管理和規(guī)范。基本農(nóng)田的利益主體直接對(duì)應(yīng)的是農(nóng)民群體，而現(xiàn)有制度中更多是對(duì)非法占用主體的管控，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和地方政府的管理規(guī)定并不詳盡。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者作為直接從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)的人，對(duì)于基本農(nóng)田的利用對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)起著重要的作用。而地方政府因?yàn)槿狈ψ銐虻恼渭?lì)，很難在耕地保護(hù)方面發(fā)揮更加積極的作用[21]。因而只有對(duì)地方政府和農(nóng)民形成合理的管理和激勵(lì)，才能真正使基本農(nóng)田的最嚴(yán)格保護(hù)制度發(fā)揮實(shí)際作用。在水資源和大氣的最嚴(yán)格保護(hù)制度中，對(duì)相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)部門(mén)有專門(mén)明確的規(guī)定，對(duì)其準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)活動(dòng)等都有詳細(xì)安排，對(duì)相關(guān)政府部門(mén)的管理也是如此。相比之下，基本農(nóng)田對(duì)利益主體的管理很少且補(bǔ)償機(jī)制缺乏，阻礙著其最嚴(yán)格保護(hù)制度的實(shí)施。

3 完善我國(guó)基本農(nóng)田最嚴(yán)格保護(hù)制度的對(duì)策與建議

通過(guò)將我國(guó)基本農(nóng)田最嚴(yán)格保護(hù)制度與水資源和大氣最嚴(yán)格保護(hù)制度進(jìn)行比較，借鑒大氣和水資源最嚴(yán)格保護(hù)制度的已有經(jīng)驗(yàn)，本文針對(duì)如何完善我國(guó)基本農(nóng)田最嚴(yán)格保護(hù)制度提出了如下有針對(duì)性的建議：

(1) 建立專門(mén)法律，形成完善的制度體系。應(yīng)設(shè)立專門(mén)的基本農(nóng)田立法委員會(huì)，對(duì)有關(guān)基本農(nóng)田的立法問(wèn)題進(jìn)行研究，并根據(jù)實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)的新矛盾以及現(xiàn)有規(guī)定不適用的情況，對(duì)有關(guān)法律和規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，將目前法律上缺失的條文進(jìn)行補(bǔ)充，在此基礎(chǔ)上形成專門(mén)的法律，同時(shí)在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定、基本農(nóng)田補(bǔ)償機(jī)制、基本農(nóng)田占用的處置措施等各方面形成專項(xiàng)的規(guī)定，從而形成以專門(mén)的基本農(nóng)田保護(hù)法為核心的、系統(tǒng)的、完整的法律制度體系。

(2) 加強(qiáng)對(duì)基本農(nóng)田質(zhì)量的保護(hù)，完善地力建設(shè)和環(huán)境保護(hù)制度。建立專門(mén)的基本農(nóng)田地力建設(shè)和環(huán)境保護(hù)辦法，制定詳細(xì)規(guī)定，比如加強(qiáng)對(duì)土壤質(zhì)量的保護(hù)和培育，提高培育技術(shù)方法等；在防止污染和破壞方面，可以限制破壞性農(nóng)藥的購(gòu)買，提前對(duì)周圍的污水或廢棄物進(jìn)行正確處理等；在基本農(nóng)田遭到破壞后及時(shí)采取補(bǔ)救措施，對(duì)污染和破壞基本農(nóng)田的行為明確列舉，并形成更加嚴(yán)格的處罰，從而完善對(duì)基本農(nóng)田質(zhì)量的最嚴(yán)格保護(hù)。

(3) 完善對(duì)利益主體的管理，形成基本農(nóng)田補(bǔ)償制度。一方面，基本農(nóng)田的設(shè)立會(huì)讓地方政府和農(nóng)民群體的利益受到損失，因此應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。建議形成專門(mén)的基本農(nóng)田補(bǔ)償制度，對(duì)補(bǔ)償金的設(shè)立及使用、補(bǔ)償主體的確定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立等都做出明確的規(guī)定。另一方面，利益主體的行為會(huì)直接影響基本農(nóng)田的使用。農(nóng)民作為基本農(nóng)田的保護(hù)主體，當(dāng)他們對(duì)自己的生活環(huán)境、周邊的農(nóng)村風(fēng)景等因素較為重視時(shí)，一般都會(huì)有較強(qiáng)的農(nóng)地保護(hù)意向[22]。因此，可以通過(guò)對(duì)周圍農(nóng)村的建設(shè)和管理，來(lái)提高農(nóng)民群體的保護(hù)意識(shí)。除此之外，對(duì)農(nóng)民群體的耕作行為和地方政府的管理行為也要做出合理安排，從而加強(qiáng)對(duì)基本農(nóng)田的最嚴(yán)格保護(hù)。

4 結(jié) 論

基本農(nóng)田的最嚴(yán)格保護(hù)，具有從國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)全局考慮的戰(zhàn)略意義，是保證我國(guó)國(guó)家糧食安全的必要舉措。相較于大氣、水資源的最嚴(yán)格保護(hù)制度而言，基本農(nóng)田的最嚴(yán)格保護(hù)制度有其特殊價(jià)值，體現(xiàn)出一種絕對(duì)的限制性，更加凸顯出“最嚴(yán)格”的涵義。比較發(fā)現(xiàn)，基本農(nóng)田的最嚴(yán)格保護(hù)兼具社會(huì)屬性和生態(tài)屬性，需要“質(zhì)”“量”并重，但已有的基本農(nóng)田保護(hù)制度缺乏對(duì)“質(zhì)”的保護(hù)和對(duì)生態(tài)屬性的重視，未形成專門(mén)的法律和完整的制度體系；同時(shí)，在實(shí)際操作過(guò)程中，對(duì)已有制度的執(zhí)行并不到位，仍然存在一些違規(guī)現(xiàn)象，這要求需要加快形成基本農(nóng)田最嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度。在未來(lái)的制度設(shè)計(jì)中，基本農(nóng)田的最嚴(yán)格保護(hù)制度應(yīng)依照最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度的設(shè)計(jì)思路，加快形成地力建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、占用處置等各類專項(xiàng)制度規(guī)定，制定全國(guó)統(tǒng)一的判定和處理標(biāo)準(zhǔn)，注重相關(guān)各主體間的利益協(xié)調(diào)和相互合作，增強(qiáng)法律效力并建立完善的制度體系，并應(yīng)隨著現(xiàn)實(shí)情況的發(fā)展變化，不斷修訂完善該制度，確保其與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相匹配、與環(huán)境保護(hù)相適應(yīng)，從而真正將“最嚴(yán)格”的理念貫徹落實(shí)。