讓法治成為江蘇高質量發展的標志

曹麗虹

黨的十九大報告提出，我國經濟已經由高速增長階段轉向高質量發展階段，目前正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。江蘇省委書記婁勤儉同志指出：“要準確把握新時代江蘇的新方位新坐標，推動高質量發展走在前列。”這就要求進一步增強自身優勢、補齊經濟短板、拓展發展空間，緊密圍繞發展實體經濟和構建現代產業體系，在創新引領、自主發展上下功夫，全力推進江蘇創造，提升江蘇質量，打造江蘇品牌，加快跨越由高速增長向高質量發展的江蘇拐點。為此要深化法治領域改革，并在法治的軌道上推進改革，以改革激發市場活力。

一、經濟高質量發展面臨挑戰

2018年10月31日，中共中央政治局會議強調，面對經濟運行存在的突出矛盾和問題，要堅持穩中求進的工作總基調，貫徹新發展理念，落實高質量發展要求，堅持以供給側結構性改革為主線，加大改革開放力度，抓住主要矛盾，有針對性地加以解決，要切實辦好自己的事情，堅定不移推動高質量發展。只有認清當下形勢，準確把握新常態，才能有的放矢，在實現經濟高質量發展上取得新進展。

供需矛盾逐漸凸顯。隨著經濟社會的快速發展，勞動、資本、土地等生產要素已經不足以支撐經濟高質量發展，制度創新、優化發展環境等因素更為重要。各區域之間的競爭也逐漸從資金、管理、人才等要素競爭發展成為整體的、全面的競爭。從經濟發展來看，供需矛盾凸顯，在供給方面，資源要素投入面臨瓶頸，人口紅利逐漸減弱，土地資源制約突出，產業高端化程度較低，在核心領域、關鍵技術、重要基礎性零部件制造等方面人才短缺，產品優質化程度不高；在需求方面，經濟對外依賴度偏高，出口中低端產品比重較大，消費增長受到城鎮化滯后、中等收入階層成長慢等因素的影響，難以釋放潛能，制約經濟新動能形成和高質量發展。

生態矛盾日益突出。隨著改革開放40年來的工業化、現代化、市場化、城鎮化的跨越式發展，綜合國力不斷增強，人民生活日益改善，與此同時，賴以生存的自然環境也受到較大破壞。近年來，生態環境被嚴重污染和破壞的事件時有發生，部分地區生態環境的容量已經逐漸接近所能承受的上限，生態矛盾逐漸從隱性轉為顯性，不斷趨于表象化。2018年9月份，生態環境部舉行例行新聞發布會，介紹了2010—2015年全國生態狀況變化遙感調查評估情況，提出在快速推進工業化和城鎮化的過程中，由于片面追求經濟增長速度和城市擴張規模，部分區域生態空間被擠占、自然生態系統質量偏低和生態持續退化，其中提到長江經濟帶中下游自然岸線開發強度大、濱岸帶生態風險較大的問題，這也是沿江各級政府目前需要重點關注的問題。可以說，隨著經濟發展面臨的新形勢和人民群眾對于環保要求的不斷提高，生態環境矛盾已經逐漸成為制約經濟社會高質量發展的瓶頸和障礙。

市場機制有待完善。十九大報告指出，要“加快完善社會主義市場經濟體制”，“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”。目前市場經濟法制化程度還不高，還存在地方政府過多介入微觀經濟活動、行政性審批事項較多、許可發放較為繁瑣、民營企業進入市場門檻較高等情況，企業實現經濟轉型遇到較大阻力。從政府的經濟角色上來看，要有所為有所不為，既要幫助企業擺脫困境，又要把握好適度原則，同時還要“堅持在發展中保障和改善民生”，就需要逐步明確政府定位，有效助推經濟社會高質量發展。

二、充分發揮法治引領和規范作用

黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“社會主義市場經濟本質上是法治經濟。”法治與經濟發展相互促進，法治隨經濟的發展而發展，經濟發展水平越高，法治水平也越高。在推進經濟高質量、補齊發展短板的過程中，法治是完善市場經濟、激發市場活力的必然要求，需要充分發揮好引領和示范作用。

大力推進法治政府建設。法治政府是運用法治思維、法治方式運轉的政府，要求政府從決策到執行及監督的整個過程都納入法制化軌道。2015年底，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，明確到2020年基本建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。建設法治政府，一是要規范政府行為，堅持法定職責必須為、法無授權不可為，依法全面履行政府職能；二是依法決策，推進行政決策科學化、民主化、法治化；三是改革行政審批制度，精簡行政審批手續，減少行政成本，提高行政效率，增強政府執行力和公信力；四是加強對行政權力的制約和監督，依法有效化解社會矛盾糾紛；五是提高政府工作人員法治思維和依法行政能力。只有建設法治政府，將政府各項工作真正納入法制化軌道，運用法治思維、法治手段來解決發展中的難題，才能更好地為經濟高質量發展保駕護航。

運用法治力量破解發展重點難點問題。一是服務深化改革。當前全面深化改革已進入攻堅期和深水區，將觸及更深層的利益關系，推進改革的復雜性和難度在不斷增加。習近平總書記指出，“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪”，“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用”。特別是在改革重點難點領域，法治的支持和引領，既能確保改革運行在正確的軌道上，又能為改革突破利益藩籬提供法治利劍，讓改革更有方向、更有底氣。在服務重大改革和工作任務中，鎮江市組建了市縣兩級12348法律服務隊，建立重大任務目標督導機制，積極參與黨委政府重大事件處置、重大項目服務。二是推動公平競爭。公平競爭對于經濟高質量發展具有重要的作用，能夠激活市場活力和創造力，提高市場主體效率，真正發揮市場在資源配置中的決定性作用。法治有助于遏制惡性競爭，形成良性競爭局面，從而保證市場在資源配置中起決定性作用。就制度層面而言，必須制定能夠有力保障經濟健康有序運行的法律法規，完善社會主義市場經濟法律制度，完善產權和知識產權保護制度，構建支持創新的風險投資法律體系，形成促進技術創新和科技成果產業化的體制機制。三是完善市場監管。政府要充分發揮市場監管職能，提升市場的把控力，保障經濟高質量發展。要進一步完善市場法律制度，規范市場監管程序，制約監管權力，加強產權保護、維護契約自由、激勵誠實守信，努力營造公平、公正、透明、穩定的市場環境。近年來，鎮江市主動搭建小微企業法律服務平臺，充分運用鎮江法網“企業法律風險在線監測”系統，為小微企業出具相關法律風險在線監測評估報告及風險防范建議，建立企業風險早識別、早預警、早處置機制，同時加強各類法律服務需求收集和信息研判，按“一企一策”提供定制服務，截至目前走訪企業618家，建立聯系點124個，幫助企業化解風險、解決問題1076件。四是維護社會穩定。穩定的社會環境是經濟得以高質量發展的基石。這就要求我們要用法治思維和法治方式履行職能，在處理社會復雜問題時，要秉持法治理念，善用法治思維處理、化解社會矛盾，維護社會穩定；在處理違法犯罪時，要始終以法律為準繩，堅決保護人民的人身權、財產權，推進法律的剛性執行，提高司法效果。例如非法采砂對于社會穩定和防洪安全都存在巨大隱患，鎮江在打擊長江非法采砂的過程中，堅決依靠法治手段，邀請法制部門全程把關，全面梳理公安、水利、法院、檢察院等部門執法職能，明確涉案入刑認定情況及程序，確保各項處置措施都有法律依據。通過三個月的整治行動，入刑3人，進入立案審查程序20余人，等待隨案移交法院的非法采砂船5艘，集中指定停靠非法采砂船89艘，基本實現了全面禁絕非法采砂的目標，維護了社會穩定。五是助力污染防治。在推進污染防治攻堅戰中，始終依循法治原則，用好法律武器，一方面強化對生態環境和資源的司法保護，運用法治手段解決突出的生態環境問題，同時做好污染防治攻堅戰執法及檢查，加大違法案件查處力度，特別要將中央、省環境保護督察等轉交的問題作為執法重點；另一方面加快修訂配套法律法規，探索在生態環境保護領域進行立法，建立健全環境污染治理長效機制，不斷滿足人民群眾對美好生態環境的期盼，為經濟高質量發展提供良好的環境保障。

進一步堅實法治保障。一是提高立法質量。黨的十八屆四中全會通過《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，法律是治國之重器，良法是善治之前提。從經濟發展角度看，要及時制定有利于經濟高質量發展的良法，破除體制機制障礙，特別要結合地區經濟社會發展實際，完善指標體系、政策體系、標準體系、統計體系以及績效考核制度，形成完備的市場法律規范體系、高效的市場法治實施體系、嚴密的市場法治監督體系、有力的市場法治保障體系，為新時代經濟高質量發展提供堅實的法治保障。二是優化執法環境。行政執法是法律實施的關鍵環節，是建設法治政府的重中之重，是體現地方法治環境優劣的重要指標。經濟發展進入新常態，對執法能力和水平的要求也越來越高。黨的十八大以來，黨中央國務院把“放管服”改革作為轉變政府職能的突破口。從內容上看，就要把該“放”的堅決放開、該“管”的管住管好、該“服”的服務到位；從執法模式上看，要“剛柔并濟”，既要“剛性”落實行政執法責任制，又要“柔性”推進服務型行政執法，為經濟高質量發展營造良好的執法環境。2018年11月，司法部出臺《關于充分發揮職能作用為民營企業發展營造良好法治環境的意見》，強調充分發揮司法行政職能，積極為民營企業發展提供堅實的法治保障，營造良好法治環境，提供優質法律服務。三是濃厚法治氛圍。充分發揮廣播、電視、報刊、新媒體優勢，深入開展法制宣傳教育活動，大力宣揚正面典型，引導社會各界進一步增強法律意識，弘揚法律精神，維護法律權威。鎮江市大力推動“七五”普法規劃實施，相繼出臺了貫徹“誰執法誰普法”責任制實施意見、考評辦法和責任清單，打造“誰執法誰普法·十佳創新項目”、部門“普法月歷”等特色品牌，推動由“小眾普法”向“大眾普法”轉變。同時推進基層依法治理，省級以上民主法治示范村（社區）創成率達48.3%，居全省前列。

三、需要處理好幾對關系

處理好立法與執法的關系。黨的十八屆五中全會提出，“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施”。處理好立法與執法的關系對于建設法治社會、推動經濟高質量發展尤為重要。若執法偏離立法意圖，會嚴重損害法律效力。有些立法存在滯后、漏洞等問題，需要執法過程中結合立法目的、常情常理來做出判斷，達到法律效果與社會效果的協調統一。要在執法過程中逐步建立法律實施效力監督系統，對于新問題、新領域要及時完善法律法規，對于不合時宜的立法要及時進行修改或廢止。

處理好剛性與柔性執法的關系。傳統的剛性執法管理方式較為單純地依賴行政命令、行政處罰、行政強制等手段，雖然容易見成效，但易激化矛盾。隨著社會經濟管理的復雜性不斷加大，需要更為柔性的執法方式，逐步形成科學有效的利益協調、訴求表達、矛盾調處和權益保障等機制。通過剛柔執法的相互配合，發揮執法管理服務成效，緩和社會矛盾，解決社會問題。

處理好國家法與地方法治創新的關系。各地經濟社會發展不平衡，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，通過充分論證，因地因時制宜推進地方法治建設，能夠及時把好的經驗和做法上升為制度，有效發揮先行和示范作用。鎮江市自2015年7月獲地方立法權以來，針對地區行業特色和發展需求，陸續出臺《鎮江市金山焦山北固山南山風景名勝區保護條例》《鎮江香醋保護條例》《鎮江市飲用水源地保護條例》《鎮江市非物質文化遺產項目代表性傳承人條例》《鎮江市長江岸線資源保護條例》等地方法規，實現精準治理，有效推進了特色產業、生態民生、傳統文化保護等領域的發展。

處理好污染防治和經濟發展的關系。污染防治歸根結底是經濟發展的問題，兩者相輔相成，而非此消彼長。污染防治攻堅戰是決勝全面建成小康社會三大攻堅戰之一，通過加大整治力度，逐步淘汰“散亂污”企業和落后產能，短期內可能對經濟數據產生一定影響，但從長期看，推動了經濟發展方式轉變、經濟結構優化和增長動力轉換，實現了環境效益、經濟效益、社會效益的多贏。

（作者系鎮江市人民政府副市長）

責任編輯：高 莉