立法推進餐廚垃圾管理

李征

2018年11月30日，浙江省十三屆人大常委會第七次會議表決通過了《浙江省人民代表大會常務委員會關于批準〈衢州市餐廚垃圾管理條例〉的決定》，條例將于2019年3月1日正式實施。這是全省第一部餐廚垃圾管理方面的地方性法規。

立法保護“舌尖上的安全”

垃圾問題是百姓關心、社會關切的重大民生問題，隨著經濟社會發展和人民生活水平的日益提高，餐廚垃圾在城市生活垃圾中所占的比重越來越大。近年來，衢州市經濟社會的快速發展，城市化進程不斷加快，餐飲服務行業發展迅速，城區范圍內有餐飲單位近4000家，每天產生餐廚廢棄物100多噸。

不少專家指出，餐廚垃圾是寶貴的可再生資源。但由于尚未引起重視，處置方法不當，它已成為影響食品安全和生態安全的潛在危險源。

目前，衢州市區建成了餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理項目，也有針對餐廚垃圾管理處置的相關文件，但餐廚垃圾管理上仍暴露出一些新問題，比如餐廚垃圾收運量占比不高，相當數量的餐廚垃圾沒有納入處置體系；餐廚垃圾產生單位隨意處置餐廚垃圾的情況較多；單位或個人擅自收運的情況也時有發生。

為破解難題，立法保護群眾“舌尖上的安全”，衢州市人大常委會在多方調研的基礎上，將餐廚垃圾立法作為2018年度的一類立法項目。

“我市在推進國家餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點城市建設過程中形成的好經驗、好做法，需要通過立法的方式予以固定。在餐廚垃圾管理中暴露的一些新問題，出現的一些新情況，也亟須通過立法的方式予以明確和解決。”衢州市人大常委會法工委主任周金發說。

開門立法，零距離傾聽“立法好聲音”

衢州市人大常委會在整個《衢州市餐廚垃圾管理條例》制定的過程中，堅持立法為民的理念，不斷拓展公民參與立法的方式，讓社會各方通過最便捷的渠道參與到立法中來，使地方立法工作能更加充分地集中民智、反映民情、體現民意。

翻開一名立法起草小組成員的工作日志，在起草階段，小組成員的立法足跡遍布衢州市、縣40余家大型酒店、小餐館、路邊排檔和機關、大學、企事業單位食堂，走遍了餐廚垃圾收運、處置企業的回收點和生產車間，請基層餐飲單位和群眾為立法積極建言獻策。

在餐飲店集中的南湖美食城，一張餐桌就是一個會場。“能不能在法規里寫明，餐廚垃圾桶的清洗和周邊環境的整潔由誰來負責。”“收運企業的車子都是大型車，開到美食城里面來收運垃圾本身道路狹窄，不安全因素較高，能不能要求他們配置不同種類的車輛。”……來自商家、美食城管理單位的一條條意見建議，起草小組都認真地記錄，經過研究討論，將好的建議吸納到法規草案中。

2018年8月2日，衢州市七屆人大常委會第十次會議對法規草案進行第一次審議。會后，衢州市人大常委會將法規草案印發市直各單位、各縣（市、區）人大常委會、全體市人大代表、立法專家等廣泛征求意見，并通過報紙、網站和微信公眾號公開向社會征求意見。

2018年8月9日至13日，市人大常委會副主任占躍平帶隊赴龍游、開化等地召開立法調研座談會。

據了解，在整個二審前的法規修改期間，衢州市人大常委會領導親自帶隊，先后召開各縣（市、區）人大常委會、市縣有關部門、立法基層聯系點、人大代表、政協委員、老領導、立法專家、社區、企業等參加的座談會、論證會11個，收集整理各類意見420余條，涉及法規20余條款，易稿24次。

結合實際，立法呈現“衢州元素”

2018年12月17日，衢州市人大常委會召開新聞發布會，就條例制定過程和主要內容等有關情況向社會通報。

“我們在制定這部法規的過程中，緊密結合衢州實際，詳細梳理了問題清單，重在解決餐廚垃圾管理中的痛點和難點，在精準化、精細化、精干化立法上下功夫，體現衢州特色。”衢州市人大常委會法工委副主任朱雪清向記者介紹說。

條例圍繞餐廚垃圾管理中的投放、收運、處置三個重點環節，精準定位立法范圍。在法規內容上，重點規定餐廚垃圾產生單位、收運單位、處置單位的義務和禁止性行為，并設置了相應的法律責任，使法規有較強的針對性。條例框架輕型化、簡約化，全文不設章節，共二十二條。

為實現精細立法，條例在規范設置時，盡量做到周嚴，如為了做好投放、收運、處置三個環節的有機銜接，條例第十七條規定了產生、收運、處置單位在餐廚垃圾交付、收運、處置時應對種類、數量予以相互確認，并建立相應記錄臺賬；條例第十四條規定了收運單位發現產生單位投放的餐廚垃圾出現異常時的報告制度。

同時，在涉及一些時間要求的表述上盡量具體明確，寫明“至少每日收運一次”“每季度發布”“每月報告”等內容，將精細立法落到實處，使法規操作性更強。

條例還規定了一些衢州的創制性條款，如主管部門建立管理綜合信息平臺、確定小餐飲集中區域收集容器投放點、食品經營許可前告知、暫停收運處置分類報告等條款，充分體現衢州特色。

構建齊抓共管的管理模式

餐廚垃圾管理的相關法律法規條文，散見于不同層級的法律規范中，沒有形成一個系統、專門的餐廚垃圾管理體系，容易造成管理無序和執法困惑。為此，衢州市人大常委會發揮立法人大主導作用，對餐廚垃圾管理體系進行了細致的梳理和明確，構建以區塊主抓+鄉鎮街道屬地管理+業務主管部門指導監督+其他部門齊抓共管的管理模式。

在科學監管方面，條例吸收了衢州市現有管理手段中相對成熟的經驗，規定了管理部門間的協作配合、信息共享和數據完善、線上線下同步監管、執法聯動等，促進法律的剛性約束和管理的理性約束有機融合。

條例實現處罰依據的整合和統一。條例原則遵循上位法已有規定的一般不作重復規定，將各部法律法規中的相關行政處罰條款進行了梳理和匯總，按照餐廚垃圾產生單位、收運單位、處置單位進行分類和歸納，讓市民群眾直觀地了解違法行為可能產生的法律效果，同時讓執法人員更加有章可循，執法行為更為科學規范。

衢州市綜合執法局柯城分局法制科科長徐曉琴說：“條例的出臺，能從源頭上加強餐廚垃圾管理，執法依據更加明確清晰，管理手段更加多樣。我們也會建立健全違法行為舉報制度，加大違法查處力度，共同捍衛人民群眾舌尖上的安全。”