江蘇城鄉融合發展的基本思路

張遠征

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大做出的重大決策，是基于我國社會主要矛盾已經發生重大變化而提出來的嶄新部署，是新時代解決城鄉發展不平衡、農業農村發展不充分等問題的關鍵舉措，其重要任務之一，是“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”。江蘇鄉村發展雖然走在全國前列，也早就推進“城鄉發展一體化”，但與這一要求相比依然存在差距。本文對江蘇鄉村發展的歷程和現狀、城鄉融合發展中存在的問題進行了比較系統的分析，并提出了推進城鄉融合發展的基本思路。

一、江蘇鄉村發展的歷程及其現狀

江蘇實施鄉村振興戰略，首先要認清鄉村發展的現狀，這可以從人口、產業、農民生活、生產條件和農村建設等方面，審視江蘇農業農村農民的發展情況。

鄉村人口占比持續下降。關于鄉村人口，目前有兩種統計口徑：第一種是常住人口城鎮化率的統計口徑，方法是全省人口減去城區和鎮區常住人口，計算出來的鄉村人口數偏小，更接近于鄉村人口的規劃目標；第二種是農業普查口徑，統計范圍包括農業經營戶、農業經營單位、居住在農村且有確權（承包）土地的住戶，部分依然從事農業生產的鎮區人口甚至城區人口也被納入統計，因此計算出來的鄉村人口數較大，更接近于經濟社會發展的實際情況。根據城鎮化率口徑，2017年江蘇鄉村人口數為2508.4萬人，占全省總人口的31.2%，比1990年下降了47.3個百分點；根據農業口徑，2017年江蘇鄉村人口數為4775.1萬人，占全省總人口的59.5%。兩種口徑下，鄉村人口數及占比在較長時期內都呈下降態勢，反映出城鎮化進程取得的成效；但鄉村人口數占比的口徑間差距達28.3個百分點，體現出從“地的城鎮化”向“人的城鎮化”轉變依然任務艱巨。本文從鄉村振興戰略實施意圖出發，主要采用農業口徑數據進行分析。

農民生活水平顯著提高。在“三農”工作有序推進、富民增收“33條”深入實施的背景下，江蘇農村居民收入增長快、生活水平高，農民群眾的獲得感確實在增強：一是農村居民收入增長快于城鎮。自2010年以來，農村居民人均可支配收入增速就持續高于城鎮。2017年農村居民人均可支配收入為19158元，比上年增長8.8%，增速快于城鎮居民0.2個百分點。城鄉居民收入差距縮小到2.28倍，差距小于全國平均水平。二是鄉村生活質量水平大幅提升。從住房來看，2016年末，99.8%的農戶擁有自己的住房，比2006年（第二次農業普查）提高1.5個百分點。其中擁有兩處及以上住房的占比為22.1%，比2006年提高16.9個百分點；擁有商品房的占比達17.9%（首次統計）；磚混結構和鋼筋混凝土結構的農戶住房分別占68.8%和13.2%，比2006年提高9.1個和9.6個百分點。從飲用水和衛生設施看，2016年末，全省飲用經過凈化處理自來水的農戶占93.0%，比2006年提高16.8個百分點；使用水沖式衛生廁所的占58.4%（首次統計）。從耐用消費品來看，2016年末，平均每百戶擁有小汽車33.2輛、彩色電視機159.1臺、手機251.2部、電腦53.2臺，分別為2006年的7.5倍、1.6倍、2.7倍和7.8倍。此外每百戶還擁有淋浴熱水器88.7臺、空調130.3臺、電冰箱105.1臺。從生活能源來看，2016年末，農民做飯取暖對電力、煤氣、天然氣、液化石油氣的使用比重提高，對煤和柴草依賴度下降，并且有3.45萬戶主要使用太陽能，占比為0.3%。

農業生產經營條件逐步優化。農業是鄉村的基礎產業，根據第三次農業普查結果，江蘇農業生產條件和現代化水平大幅提高，經營主體和經營方式推陳出新，呈現出良好發展勢頭：一是農業生產條件大幅改善，農業機械和設施廣泛應用。農業機械方面，2016年末，全省共有拖拉機147.09萬臺、耕整機6.12萬臺、旋耕機47.88萬臺、播種機11.11萬臺、水稻插秧機4.64萬臺、聯合收獲機7.99萬臺、機動脫粒機15.5萬臺，均比第二次農業普查時有大幅提高。農田水利方面，全省4571.15千公頃的耕地面積中，灌溉耕地面積3074.97千公頃，占比為67.3%，其中有噴灌、滴灌、滲灌設施的耕地面積331.65千公頃，占全部耕地面積的7.3%。設施農業方面，全省溫室占地面積10.9千公頃，大棚占地面積109.7千公頃，漁業養殖用房面積0.39千公頃。二是農業新型經營主體繁榮發展，商品交易市場覆蓋面較高。經營主體方面，2016年末，全省20.8%的普通戶和32.7%的規模戶參加了新型農業經營組織或采用了新型農業經營形式，包括公司化、農民合作社、專業協會、土地托管等；67.3%的普通戶、77.9%的規模戶和87.9%的農業經營單位有政策性或商業性農業保險。全省6.7%的規模戶和66.7%的農業經營單位開展了餐飲住宿、采摘、垂釣和農事體驗等新型經營活動。農產品生產和銷售方面，全省23.0%的規模戶和73.9%的經營單位實施了設施農業、循環農業或工廠化生產等模式；11.3%的規模戶和66.5%的經營單位生產的產品獲得了無公害農產品、綠色食品或有機食品認證；1.9%的規模戶和2.6%的經營單位實現了通過電子商務銷售農產品。市場建設方面，全省96.8%的鄉鎮有商品交易市場，73.9%的村有50平方米以上的綜合商店或超市，4.1%的村開展了旅游接待服務。

農村公共服務水平明顯提升。第三次農業普查顯示，江蘇鄉村區域的基礎設施和公共服務已具備較高水平，形成了一批“美麗鄉村”樣板，農民群眾的滿意度比較高：一是鄉村基礎設施建設較為完備。交通方面，2016年末，在鄉鎮地域范圍內有火車站的占5.7%，有碼頭的占20.9%，有高速公路出入口的占30.3%；實現99.9%的村通公路。能源、通信方面，全省100%的村通電和電話，14.2%的村通天然氣，99.3%的村通寬帶互聯網，37.4%的村有電子商務配送站點。環境衛生方面，99.6%的鄉鎮實施集中或部分集中供水，98.6%的鄉鎮生活垃圾集中或部分集中處理；98.9%的村生活垃圾集中或部分集中處理，36.5%的村生活污水集中或部分集中處理，94.5%的村完成或部分完成改廁。二是文娛、教育、醫療、養老等公共服務基本覆蓋。文娛方面，2016年末，全省99.6%的鄉鎮有圖書館、文化站，44.1%的鄉鎮有劇場、影劇院，49.8%的鄉鎮有體育場館，89.6%的鄉鎮有公園及休閑健身廣場；79.3%的村有體育健身場所。教育方面，99.8%的鄉鎮有幼兒園、托兒所，99.5%的鄉鎮有小學；36.0%的村有幼兒園、托兒所。醫療方面，99.9%的鄉鎮有醫療衛生機構和執業（助理）醫師，98.2%的鄉鎮有社會福利收養性單位；88.9%的村有衛生室，79.3%的村有執業（助理）醫師。養老方面，93.5%的鄉鎮有本級政府創辦的敬老院。

鄉村產業結構仍有待完善。鄉村就業調查顯示，鄉村服務業發展依然薄弱，一、二、三產聯動發展水平有待提升：一是鄉村勞動力主要集中于第一產業和第二產業，第三產業就業比重相對較低。2017年江蘇鄉村三次產業就業結構比為27.9：47.2：24.9，一、二產業的就業比重分別高于全省11.1個和4.3個百分點，第三產業就業比重低于全省15.4個百分點。第三產業中，發展最為薄弱的是科學研究和技術服務業，只有4.76萬人從業，其次為金融業，衛生、體育、社會福利業，教育、文化、藝術和娛樂業，從業人員都不到20萬人。二是就業結構制約了鄉村勞動生產率的持續提升。由于江蘇生產效率的現狀是第三產業最高，2017年第三產業人均創造增加值達22.1萬元，是第一產業的4.4倍和第二產業的1.2倍，所以鄉村勞動力的生產效率顯著低于城鎮。2017年江蘇鄉村第三產業從業人口為645.2萬，僅占全省第三產業就業人口的33.7%，并且主要集中在交通運輸、貿易餐飲等傳統行業。三是城鎮與鄉村的產業差距自2005年起有加劇趨勢。回顧鄉村就業結構變遷，自2005年開始第三產業占比止步不前，2005年為25.9%，2017年為24.9%，不升反降1.0個百分點。這種停滯僅僅出現在鄉村，全省范圍內第三產業就業比重增長較快，2017年比2005年累計提高了8.4個百分點，提高幅度大于第二產業。這種情況說明近年來的服務業增量主要聚集在城鎮，鄉村服務業在一定程度上被忽視，導致鄉村缺乏相對優質的就業機會。

二、江蘇城鄉融合發展中存在的主要問題

“城鄉融合發展”是新時代背景下對我國城鄉關系的新思考和新定位，是鄉村振興的基本途徑。與“統籌城鄉發展”“城鄉發展一體化”等相比，“城鄉融合發展”更強調鄉村與城市地位之平等，關注城鄉之間的融合滲透、良性循環和功能耦合。當前江蘇城鄉融合發展中存在以下一些問題。

農民就業機會相對不足。城鄉融合首先應解決就業問題。歷史上，主要發達國家都經歷了農業就業人口占總就業人口比重大幅下降的過程。美國農業就業人口在1840年占比將近70%，到2016年僅占1.7%；日本1946年農業就業比重為53.3%，2016年僅占3.5%。2017年，江蘇農業就業人數為799.3萬人，占總就業人口的16.8%，就業總量與比例都明顯偏高。農業普查結果也顯示，當前鄉村實際務農人口與城鎮化率口徑下的鄉村人口有較大的差距，部分行政區劃上已屬于城鎮區域的居民，依然以務農為主要謀生手段，就業機會缺乏，收入渠道狹窄。解決農村勞動力就業問題主要有兩種路徑：一是推動小城鎮建設。二戰之后，日本就是通過“工業下移”的城鎮化布局拓展了農村勞動力的就業機會，農民通過兼業實現了收入水平大幅提高。1960年日本農村居民總收入的55%來自農業，2000年已下降到17.9%，也就是農民收入的80%以上來自兼業收入。自1975年至今，日本農戶的平均收入超過城市并保持至今，城鄉差距逐漸縮小直至消失。二是推動農村人口向城市遷徙就業，徹底改變農戶身份，實現“市民化”。優化農村基礎教育和職業培訓，不斷提高勞動者素質，落實農村勞動者通過就業在大城市“落地生根”的各項政策。農業轉移人口市民化也有利于全社會消費升級。

農村產業定位仍不夠精準。國內外實踐表明，區域經濟長盛不衰的關鍵在于，獨特資源優勢的挖掘和合理的產業定位。我國現階段仍處于城鎮化推進過程中，大量的三、四線城市和小城鎮以及農村都面臨著產業振興的任務，如果不結合各地資源優勢進行科學規劃，實施差異化產業定位，而是一哄而上，結果必然是同質化發展和惡性競爭。相關研究表明，江蘇特別是揚子江城市群就具有制造業布局相似度很高但不夠集聚的特點，一定程度上制約了制造業發展的質量水平。要精準定位農村產業，必須挖掘鄉村在生態、文化、歷史等方面的獨特價值，與城市產業互補發展。以日本川場村為例，曾被認定為“過疏地域”的川場村，于1981年與東京都世田谷區結為姐妹關系，利用其森林、農業和生態資源豐富的優勢，結合城市居民對美好生活的需求，通過“農業+觀光”的產業定位實現了鄉村振興。川場村與世田谷區1986年共同成立了“世田谷區川場故鄉公社”，1991年啟動了“友誼林”森林保護項目，重點發展健康療養、民宿居住、“田園廣場”主題樂園等服務項目，還結合農業地景規劃旅游路徑，營造“食物工坊”實現農業品牌化發展。川場村沒有盲目上馬制造業與城市開展競爭，而是找準自身優勢，以生態旅游吸引城市居民并促進農產品銷售，實現了農業和服務業互動發展格局，是精準產業定位的成功案例。

資源集聚水平亟待提升。“市場化”是提高資源配置效率，提高發展質量效益的前提。當前城鄉一體的市場交易機制尚未健全，農村各類資源資產布局分散、流通不暢，造成農村產業的重復建設和低端發展。一是農業生產經營的規模化、專業化水平較低。江蘇人口密度高、耕地面積小，農戶生產經營較為分散，2017年農業人均創造增加值僅為5.1萬元，還不到第三產業的1/4。日本的耕地條件與江蘇類似，在農業生產方面通過資源集聚，實現了專業化、市場化發展，生產效率明顯提高。日本農戶的生產特點是產品類型少而專，商品率高達95%以上，規模效益和品牌效應顯著；日本的農協組織——農業協同組合在農產品專業集聚和市場營銷方面發揮了重要作用。借鑒日本經驗，江蘇應完善農用地流轉機制并建設農產品交易市場，積極培育一、二、三產聯動發展的新型經營主體和農業龍頭企業，引導農業適度規模經營。二是“資源變資本”渠道不暢，高質量發展亟待破除制度性障礙。經歷了鄉鎮企業的快速發展，當前江蘇許多鄉村出現了大量破舊閑置廠房和農居，受集體資產產權和土地政策制約，即無法有效盤活，又缺少產業振興的啟動資金。可借鑒浙江德清以土地政策改革促民宿經濟高端發展的經驗。德清位于莫干山腳下，具備開展民宿經濟的自然條件。起初受制于土地政策，主要通過租賃空置農居、廢棄校舍投資建設，發展質量相對較低。2015年獲批“農村集體經營性建設用地入市改革”試點之后，通過集體土地與國有土地同權同價、“四規合一”等創新措施，吸引了大量社會資本進入，高標準建設了一批精品工程。目前莫干山民宿已成為全國知名品牌，其中精品民宿房價千元以上，衍生的產業鏈有效拉動了當地經濟轉型。

三、推進江蘇鄉村振興中城鄉融合發展的基本思路

2018年是鄉村振興戰略實施的開局之年。鄉村振興是要從根本上破除城鄉二元結構問題，破除鄉村發展的體制機制障礙，激發鄉村自身蘊含的巨大發展潛力，激發農民群眾共商共建共享鄉村振興的積極性，構建城鄉融合發展的新型工農城鄉關系。

重點推進，抓好鄉村產業振興工程。產業是鄉村經濟的基礎，應以城鄉產業深度融合為導向，加快構建城、鎮、鄉村三者分工明確、互相依存的現代產業體系。其中鄉村產業振興應重點關注兩個方向：一是農業生產現代化。推動農業生產規模化、專業化、商品化，種植高效作物，開展名特優水產品養殖，培育農業企業載體。擴大農產品認證范圍，打造一批有影響力的“蘇”字號公用品牌和農產品品牌。二是農村產業鏈條延伸。充分挖掘農村在土地、文化、鄉情、歷史等方面的資源優勢，鼓勵開發特色服務業，把農業種養、加工和休閑觀光、健康養老有機結合起來，促進鄉村產業結構優化提升。

難點突破，加快公共資源基礎設施建設。由于長期以來存在的“以城統鄉、以工帶農”的二元發展格局，鄉村基礎設施建設與城市對比顯著落后。歷史上，許多國家都曾出臺過優先支持鄉村發展的各項政策，如日本，1975年開始加強農村生活基礎設施項目的財政投入，至2002年已經達到30%的比例；2001年建立了新的農業養老體系——農業者年金基金，由國庫承擔該基金的事業管理費，對農民實行養老補貼等。借鑒日本經驗，江蘇鄉村振興戰略的推進中必須要堅持農業農村優先發展的總方針：一是在要素配置上優先滿足，引導和推動資本、技術、人才等生產要素向農業農村流動。二是在資源條件上優先保障，持續加大強農惠農力度，大力改善農村基礎設施和農田水利等農業生產條件。三是在公共服務上優先安排，加大教育、醫療、文化、養老等財政投入。

科學規劃，城鄉互動共建美麗鄉村。美麗鄉村是“筑巢引鳳”，共創村民美好生活的突出體現，應注重規劃引導，推進城鄉公共資源的一體化配置。一是加強城際交通網絡和交通連接線建設。有條件的區域重點建設高鐵網絡，實施“四好農村路”建設行動，縮短城鄉“距離”，增強城鄉融合基礎。二是統籌布局城鄉基礎設施網絡和生態環保設施。開展農村飲水安全鞏固提升行動，農村電網改造升級行動，推進“光網鄉村”“無線鄉村”工程建設，提高農民物質生活水平。三是引導農村產業園區建設。按照主體功能劃分優化空間布局，因地制宜開展農房改造，建設規劃合理、集聚集約、生態宜居的美麗鄉村。

深化改革，完善農村集體產權制度。產權制度改革是鄉村振興的關鍵，是疏通城鄉人才、科技、資本等要素流通渠道，建設城鄉統一的要素市場和產權市場的前提條件。當前有以下工作亟須開展：一是做好鄉村集體資產清產核資工作，厘清產權歸屬，全面保障村民權利。二是發展壯大農村集體經濟組織，開展集體經濟組織的股份合作制改革，建立健全社會資本與農業經營主體、農戶之間的收益分配機制。三是加強農村產權流轉交易的市場化服務，完善市場服務體系建設，提高交易市場的標準化、規范化水平。四是深化農村土地制度改革，創新農用地經營權、宅基地使用權、集體經營性建設用地入市等相關政策，讓農民分享土地增值的收益。

加強管理，提升現代鄉村治理水平。村務管理是確保鄉風文明、促進城鄉社會事業并軌發展的重要保障。有效治理包括兩方面的要求：一是堅持自治、法治和德治相結合的鄉村治理體系。自治應發揮基礎作用，推行村級事務陽光工程，加強集體“三資”管理，保障廣大村民合理利益；法治應發揮保障作用，把各項涉農工作納入法治化軌道；德治應發揮引領作用，開展文明村創建，弘揚優秀傳統文化，提升農民精神風貌。二是加強配置關系民生福祉的鄉村公共服務功能。如實施鄉村教育提升行動，解決“上學難”問題；健全醫療服務體系，打造“15分鐘健康服務圈”；鞏固城鄉居民養老和醫療保險全覆蓋成果，實施脫貧致富奔小康工程等。

（作者單位：江蘇省統計局）

責任編輯：高 莉