我國民族自治地區(qū)傳統(tǒng)文化的立法保護

張東祥

（寧夏社會科學院《寧夏社會科學》編輯部，寧夏銀川750021）

少數(shù)民族傳統(tǒng)文化是中華民族文化的重要組成部分。《中華人民共和國憲法》序言寫道：“中國是世界上歷史最悠久的國家之一。中國各族人民共同創(chuàng)造了光輝燦爛的文化。”憲法是國家的根本大法。憲法的這一表述明確了中華民族文化多元一體，各個民族的文化受到憲法和法律的保護。在漫長的歷史長河中，居住在華夏大地的55 個少數(shù)民族受地理環(huán)境、地域分布、習俗、宗教信仰等因素的影響，產(chǎn)生和發(fā)展出了本民族獨有的傳統(tǒng)文化形式。可以說，有多少個民族就有多少種民族文化，少數(shù)民族傳統(tǒng)文化是中華民族的共同財富。近年來，我國在政治、經(jīng)濟、社會和文化等領(lǐng)域發(fā)生了翻天覆地的變化，現(xiàn)代化的急速發(fā)展給少數(shù)民族傳統(tǒng)文化帶來巨大沖擊。現(xiàn)代化意味著除舊布新和向前發(fā)展，但是傳統(tǒng)文化并不代表落后。任何一個民族在現(xiàn)代化潮流面前，都需要認真審視傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間的關(guān)系，現(xiàn)代化是民族生存與發(fā)展的必由之路，民族傳統(tǒng)文化應當與現(xiàn)代化取得某種平衡。有學者指出：“喪失現(xiàn)代化將意味著民族的貧困，喪失文化傳統(tǒng)則意味著民族的消亡。”［1］少數(shù)民族傳統(tǒng)文化在現(xiàn)代化的進程中受到不同程度的侵蝕，有的逐漸走向衰亡，在中華民族文化多元一體的格局下，對少數(shù)民族傳統(tǒng)文化進行立法保護，不僅符合憲法的要求，而且也是時代發(fā)展的需要。通過對五個民族自治區(qū)的民族傳統(tǒng)文化保護立法進行實證研究，探尋民族傳統(tǒng)文化保護立法的得與失，在此基礎(chǔ)上提出完善立法的建議。

一、我國民族自治區(qū)民族傳統(tǒng)文化保護立法的基本構(gòu)成

民族自治區(qū)的傳統(tǒng)文化保護立法是一個系統(tǒng)工程，不僅涉及國家層面的立法、自治區(qū)立法，還涉及地方各級部門的政策體系。

（一）少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護的國家立法

中華人民共和國成立不久，黨和政府即十分重視少數(shù)民族的法制建設(shè)。1952年8月9日，政務院通過了《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》，綱要包括七章，第四章和第五章規(guī)定了少數(shù)民族的自治權(quán)利和文化權(quán)利。中華人民共和國成立前，不少少數(shù)民族處于被壓迫和受歧視的境地，有的少數(shù)民族不得不隱瞞自己的民族身份，或者改變民族成分，針對這種情況，中華人民共和國政務院于1952年8月13日通過了《政務院關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成分享有民族平等權(quán)利的決定》，該決定要求對少數(shù)民族的傳統(tǒng)文化、習俗、習慣、宗教等政治權(quán)利和文化權(quán)利進行保護①《政務院關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成分享有民族平等權(quán)利的決定》共有八條，其中第三條和第五條涉及對少數(shù)民族傳統(tǒng)文化和習俗的保護。即一切散居的少數(shù)民族，在社會生活中有權(quán)堅持或者改革傳統(tǒng)民族生活方式、宗教信仰和風俗習慣，其他組織和個人對此應當尊重和照顧，不得干涉。第五條特別規(guī)定了散居的少數(shù)民族有權(quán)在法庭上使用本民族語言和文字參與訴訟活動。參見北大法寶【法寶引證碼】CLI.2.49。

改革開放后，全國人民代表大會常務委員會于1982年11月19日通過了《中華人民共和國文物保護法》，對少數(shù)民族范圍內(nèi)具有歷史、藝術(shù)和科學價值的文物列入保護范疇；1984年5月30日，全國人民代表大會常務委員會通過了《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，該法第三十八條和第三十九條對民族文化建設(shè)和民族文化保護的財政支持進行了規(guī)定；1993年9月15日，國務院批準了《民族鄉(xiāng)行政工作條例》②《民族鄉(xiāng)行政工作條例》第十六條規(guī)定：縣級以上地方各級人民政府應當積極幫助民族鄉(xiāng)創(chuàng)辦廣播站、文化館（站）等文化設(shè)施，豐富各族人民的文化生活，保護和繼承具有民族特點的優(yōu)秀文化遺產(chǎn)。參見北大法寶【法寶引證碼】CLI.2.6378和《城市民族工作條例》③《城市民族工作條例》共有三十條，其中第十七條、第二十條、第二十一條、第二十三條、第二十四條和第二十五條等六個條款涉及少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的保護。第十七條主要對城市人民政府在宣傳、報道、文藝創(chuàng)作和媒體節(jié)目制作方面要尊重少數(shù)民族傳統(tǒng)。第二十條主要對城市人民政府在保障少數(shù)民族使用本民族語言文字和支持少數(shù)民族文化出版物方面進行了規(guī)定。第二十一條主要針對少數(shù)民族人口較為集中的城市，要求政府部門為少數(shù)民族醫(yī)療和醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展提供物質(zhì)支持。第二十五條要求城市人民政府妥善處理少數(shù)民族特殊喪葬習俗問題，做好少數(shù)民族的殯葬服務工作。參見北大法寶【法寶引證碼】CLI.2.637。，這兩個工作條例的頒布，對調(diào)整城鄉(xiāng)民族關(guān)系和保護民族傳統(tǒng)文化起到了規(guī)范的作用。1997年5月20日，國務院發(fā)布了《傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護條例》，條例將“具有鮮明的民族風格和地方特色，在國內(nèi)外享有盛譽的手工藝品種和技藝”列入保護范疇。2011年6月1日實施的《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》將“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”定義為：“各族人民世代相傳并視為其文化遺產(chǎn)組成部分的各種傳統(tǒng)文化表現(xiàn)形式，以及與傳統(tǒng)文化表現(xiàn)形式相關(guān)的實物和場所。”少數(shù)民族傳統(tǒng)文化包含在內(nèi)。

2000年6月和2008年9月，國務院新聞辦公室發(fā)布了《西藏文化的發(fā)展》和《西藏文化的保護與發(fā)展》白皮書，自解放以來，國家對西藏藏語言文字、文化遺產(chǎn)、宗教信仰和民族習俗的繼承、保護和弘揚做了梳理，展現(xiàn)了黨和政府保護民族傳統(tǒng)文化的堅定立場（見表1）。20 世紀90年代以來，國務院發(fā)布了多個關(guān)于少數(shù)民族語言文字、文化遺產(chǎn)保護和繁榮發(fā)展少數(shù)民族文化事業(yè)的規(guī)范性文件（見表2）。此外，國務院還建立了國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護名錄制度，在公布的四批次國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄中，新疆有98 種、廣西有46 種、寧夏有18 種、西藏有63 種、內(nèi)蒙古有82 種被列入國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護名錄（見表3）。

表1 我國關(guān)于民族傳統(tǒng)文化保護的相關(guān)法律法規(guī)和白皮書

表2 國務院規(guī)范性文件

表3 國務院頒布的國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄中涉及五個自治區(qū)的部分通知

（二）五個民族自治區(qū)的民族傳統(tǒng)文化保護立法

新疆、廣西、寧夏、西藏和內(nèi)蒙古是我國現(xiàn)有的五個民族自治區(qū)，民族自治區(qū)具有憲法賦予的立法權(quán)。《中華人民共和國憲法》第一百一十六條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。”在非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護方面，新疆、廣西、寧夏和內(nèi)蒙古都制定了本地區(qū)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例，西藏制定了自治區(qū)實施《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》實施辦法，五個民族自治區(qū)都在不違反上位法的情況下制定了符合本地區(qū)實際的保護條例或?qū)嵤┺k法（見表4）。2015年，新修改的《中華人民共和國立法法》第七十二條規(guī)定：“賦予了設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會在特定范圍內(nèi)具有立法權(quán)，即在不違背憲法和其他上位法規(guī)定的前提下，可以在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等領(lǐng)域進行地方立法，制定的地方性法規(guī)在報請所在省或者自治區(qū)的人大常委會批準后方可施行。”［2］在這個背景下，多個民族自治區(qū)下轄設(shè)區(qū)的市人民代表大會及其常務委員行使地方立法權(quán)。如2016年，拉薩市制定了《拉薩市古村落保護條例》；2017年桂林市制定了《桂林市石刻保護條例》；2018年，來賓市制定了《來賓市忻城土司文化遺產(chǎn)保護條例》，等等。

表4 五個自治區(qū)非物質(zhì)文化和文物保護立法

除了設(shè)區(qū)的市地方立法，五個民族自治區(qū)下轄的多個地級市還發(fā)布了多份關(guān)于民族傳統(tǒng)文化保護的地方工作文件。2006年，廣西壯族自治區(qū)南寧市和玉林市的人民政府制定了非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護工作的意見；2010年，梧州市人民政府辦公室印發(fā)關(guān)于進一步繁榮發(fā)展少數(shù)民族文化事業(yè)實施意見的通知；來賓市等地公布了多批次的市級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表名錄。2009年，內(nèi)蒙古巴彥淖爾市人民政府辦公廳發(fā)布了關(guān)于印發(fā)巴彥淖爾市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護工作實施意見的通知；包頭市人民政府辦公廳發(fā)布了關(guān)于印發(fā)包頭市進一步加強非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護工作意見的通知；錫林郭勒盟等地公布了盟級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表作名錄。在西藏拉薩，政府建立了市級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄制度。各地還制定了民族文化保護立法的配套措施（見表5），這些措施包括地方政府制定的地方政府規(guī)章、地方規(guī)范性文件、地方工作文件、文化綜合規(guī)定和行政許可批復等，內(nèi)容涵蓋非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的申報、公布經(jīng)審核的文保單位、傳統(tǒng)文化的管理和開發(fā)、傳統(tǒng)文化示范區(qū)建設(shè)等多個方面。五個民族自治區(qū)建立了包括省級地方性法規(guī)、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和地方規(guī)范性文件在內(nèi)的多位一體民族傳統(tǒng)文化保護法制體系。

二、我國民族自治區(qū)民族傳統(tǒng)文化保護立法存在的問題

我國民族傳統(tǒng)文化保護立法建立國家立法、民族區(qū)域自治地方立法和設(shè)區(qū)的市地方立法的三級立法保障體系，但是也存在很多不足，如：立法分散化和碎片化等缺陷、設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)行使不充分、立法對少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的發(fā)展促進不足以及對少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的知識產(chǎn)權(quán)保護不足等問題。

表5 五個自治區(qū)民族文化保護立法的配套制度體系

（一）立法分散化、碎片化，法制體系不嚴密

我國民族傳統(tǒng)文化保護的現(xiàn)有立法存在立法分散化、碎片化等缺陷，法制體系不夠嚴密。國家立法主要由《中華人民共和國憲法》、全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規(guī)構(gòu)成，民族自治地方立法是指由自治區(qū)人大及其常委會制定的各類省級地方性法規(guī)，設(shè)區(qū)的市地方立法是指由設(shè)區(qū)的市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)。在民族傳統(tǒng)文化保護方面，憲法的規(guī)定是原則性規(guī)定，文物保護法重點是保護文物，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法沒有凸顯對少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的保護，傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護條例只針對“傳統(tǒng)工藝美術(shù)”，屬于單一種類文化的保護。五個民族自治區(qū)立法，主要是根據(jù)上位法制定本地區(qū)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例和實施辦法，文物保護條例和實施辦法。可見，我國關(guān)于少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護的立法呈現(xiàn)分散化、碎片化的特點，“在全國范圍內(nèi)，缺乏統(tǒng)一、全面規(guī)范民族文化傳承、發(fā)展與保護的基本法律”［3］。

（二）設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)行使不充分

2015年，新修改的《中華人民共和國立法法》賦予了設(shè)區(qū)的市享有地方立法的權(quán)限，根據(jù)各自治區(qū)內(nèi)行政區(qū)域劃分，廣西壯族自治區(qū)下轄14 個地級市，寧夏回族自治區(qū)下轄5 個地級市，內(nèi)蒙古自治區(qū)下轄9 個地級市，新疆維吾爾自治區(qū)下轄4 個地級市、5 個地區(qū)、5 個自治州，西藏自治區(qū)下轄6 個地級市和1 個地區(qū)。截至目前，在少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護進行立法的設(shè)區(qū)的市只有廣西壯族自治區(qū)的來賓市、桂林市和河池市，西藏自治區(qū)的拉薩市制定了地方性法規(guī)，分別是《來賓市忻城土司文化遺產(chǎn)保護條例》《桂林市石刻保護條例》《河池市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》和《拉薩市古村落保護條例》。可見，五個民族自治區(qū)還有很多設(shè)區(qū)的市沒有出臺相關(guān)立法。地方立法權(quán)行使不充分的原因主要在于：一是對本地區(qū)的少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的排查工作不到位，存在認識不足；二是財政支持不足，立法是建立在物質(zhì)支持的基礎(chǔ)上，立法沒有人力、物力的支持，也就成了一紙空文；三是少數(shù)民族自身對傳統(tǒng)文化的認識不足，或者缺少訴求表達渠道，未能引起相關(guān)部門的重視。

（三）現(xiàn)有立法對少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的發(fā)展促進不足

傳統(tǒng)文化是少數(shù)民族的核心要素，是區(qū)別于其他民族文化的重要載體。現(xiàn)有立法多注重少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的保護，對于傳承和發(fā)展關(guān)注較少。現(xiàn)代化、城市化和經(jīng)濟全球化使得少數(shù)民族傳統(tǒng)文化遭遇前所未有的挑戰(zhàn)，國家和各級地方政府意識到保護少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的重要性，但是很多地方對少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的傳承和發(fā)展著力不夠。文化的傳承和發(fā)展需要更多的人才物力支撐，少數(shù)民族傳統(tǒng)文化人才培養(yǎng)、傳統(tǒng)文化出版物、傳統(tǒng)文化發(fā)展規(guī)劃和財政支撐還存在諸多不足。有學者指出：“發(fā)展和保持傳統(tǒng)文化不是一對不可調(diào)和的矛盾。”［4］少數(shù)民族傳統(tǒng)文化種類多樣，很多具有商業(yè)開發(fā)價值。黨的十八大以來，黨中央和國務院提出了“精準扶貧”的理念，各地在“精準扶貧”工作中，可以不斷挖掘少數(shù)民族傳統(tǒng)文化，將發(fā)展和保護少數(shù)民族傳統(tǒng)文化與“精準扶貧”相結(jié)合，這樣既可以實現(xiàn)傳統(tǒng)文化的保護，又可以促進少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展。在這方面各地可以進行立法探索，提供有效的制度保障。

（四）現(xiàn)有立法對少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的知識產(chǎn)權(quán)保護不足

少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的知識產(chǎn)權(quán)保護是一個比較復雜的問題，不管是在知識產(chǎn)權(quán)理論上還是具體司法實踐上，都存在諸多疑難。五個少數(shù)民族自治區(qū)在非物質(zhì)文化遺產(chǎn)立法的知識產(chǎn)權(quán)處理上都較為保守，內(nèi)蒙古、寧夏和廣西在非物質(zhì)文化立法上涉及知識產(chǎn)權(quán)保護，但是規(guī)定不甚明了，缺乏具體的可操作性。《內(nèi)蒙古自治區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》第四十九條規(guī)定：“基于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)所產(chǎn)生的著作權(quán)、商標權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)，依法予以保護。”《寧夏回族自治區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》第二十二條規(guī)定：“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)具有的知識產(chǎn)權(quán)受知識產(chǎn)權(quán)法律、法規(guī)保護。”《廣西壯族自治區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》第四十二條規(guī)定：“基于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)所產(chǎn)生的著作權(quán)、商標權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)，依法予以保護。”第四十三條規(guī)定：“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項目屬于國家秘密或者商業(yè)秘密的，應當按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定采取相應保密措施。”新疆和西藏的非物質(zhì)文化保護立法條例則無少數(shù)民族傳統(tǒng)文化知識產(chǎn)權(quán)保護的相關(guān)規(guī)定。

三、我國民族自治區(qū)民族傳統(tǒng)文化保護立法的發(fā)展與完善

目前，我國少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護立法還處于起步和摸索階段，現(xiàn)有的國家立法和地方立法多為近年出臺，文物保護立法和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護立法雖然在很多方面做出了開拓性的貢獻，豐富了少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護立法的內(nèi)容，填補了立法的空白，為少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護奠定了法制基礎(chǔ)。但是，現(xiàn)有立法體系還有許多不足，針對當前少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護立法存在的不足，提出完善立法的建議，為少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的保護、傳承和發(fā)展提供制度支持。

（一）對“少數(shù)民族傳統(tǒng)文化”進行科學定義，建立嚴密的立法保障體系

何謂“少數(shù)民族傳統(tǒng)文化”，當前并沒有一個權(quán)威的、被社會公眾廣泛接受的定義，故當前的保護立法呈現(xiàn)分散化和碎片化。對“少數(shù)民族傳統(tǒng)文化”進行科學定義，將少數(shù)民族傳統(tǒng)文化分門別類，進行歸類保護。如日本制定了《文化財保護法》，該法是有關(guān)民族傳統(tǒng)文化保護的國家級立法，立法將民族傳統(tǒng)文化歸為“有形文化財”“無形文化財”“民俗文化財”“紀念物”“傳統(tǒng)的建造物”等類［5］。在國家立法層面，可以探索制定一部專門的少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護的立法規(guī)范。地方立法應當“注重把握立法的客觀條件，從各地不同的地理環(huán)境、人口狀況、生活方式、經(jīng)濟特點、風俗文化出發(fā)，解決立法問題”［6］。各少數(shù)民族自治區(qū)以及自治區(qū)所轄設(shè)區(qū)的市，根據(jù)上位法的要求和本地區(qū)實際，充分運用地方立法權(quán)進行立法創(chuàng)新，實現(xiàn)立法的可行性、科學性和實用性，從而建立嚴密的少數(shù)民族傳統(tǒng)文化立法保障體系。

（二）地方立法應當因地制宜，完善配套設(shè)計和實施細則

法律法規(guī)的實施，還應當不斷完善實施細則和配套設(shè)計。各民族自治區(qū)可以在全國人大及其常委會立法的基礎(chǔ)上，制定有關(guān)實施上位法的規(guī)定，也可以在不違背上位法的情況下，根據(jù)本地區(qū)實際制定切實可行、可操作性強的地方立法。各民族自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市，可以根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，制定少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護的地方性法規(guī)，地方可以根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，制定實施細則。具體而言，地方立法和制定實施細則應當注重以下內(nèi)容：一是確立少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護的行政主管部門及其負責人。少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護涉及不同的行政管理部門，如文化部門、民族和宗教部門、文物部門、旅游部門、工商部門等，立法沒有明確規(guī)定主管部門，導致有利的搶著管，無利的都不管的怪現(xiàn)象。二是地方立法和實施細則要加強調(diào)研，對本地區(qū)的少數(shù)民族傳統(tǒng)文化種類、特點、保護情況進行深入調(diào)查，制定切實可行的保護方案。三是地方各級政府部門要為少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的保護提供財政保障。現(xiàn)有的五個民族自治區(qū)非物質(zhì)文化立法和多部地方性法規(guī)都有相關(guān)的經(jīng)費保障條款，但是由于規(guī)定模糊，可操作性不強，應當制定具體的實施細則予以明確。

（三）完善社會組織對民族傳統(tǒng)文化的支持體系的規(guī)定

少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護屬于文化范疇，政府可以鼓勵和支持文化保護志愿服務組織和其他非營利性機構(gòu)參與到少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的保護中來，反之“民族傳統(tǒng)文化可以促進公益性文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展”［7］。通過各種社會組織的參與，匯集更多的人力、物力，同時加大文保宣傳，促進傳統(tǒng)文化的發(fā)展。除此之外，“少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的生命力不僅僅需要這種來自政府、社會團體等的保護，它更需要自身賴以生存的土壤——本民族成員為其提供養(yǎng)料”［8］。本民族成員更要善于保存、記錄和弘揚本民族傳統(tǒng)文化，為保護本民族傳統(tǒng)文化提供支持。文化和民俗學者應當從理論走向?qū)嵺`，從學校走向社會，為少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的保護提供理論支持，韓國在民族傳統(tǒng)文化保護上，“引導民族民眾積極參與，增強民族文化保護力度”，“從當下韓國各類文化遺產(chǎn)的發(fā)現(xiàn)、申報和推廣中，都可以看到韓國民俗學者活躍的身影”［9］。立法應當完善本民族成員、社會組織和專家學者等多種力量在少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護中的角色和定位，為促進少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護提供多方支持。

（四）加強對少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的知識產(chǎn)權(quán)保護

少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的知識產(chǎn)權(quán)保護問題涉及保護類型、受益群體和保護時效等多個方面，在知識產(chǎn)權(quán)保護的理論和司法實踐上存在不少難題。現(xiàn)行《中華人民共和國著作權(quán)法》第六條規(guī)定：“民間文學藝術(shù)作品的著作權(quán)保護辦法由國務院另行規(guī)定。”這里提及的是“民間文學藝術(shù)作品”實際上除民間藝術(shù)作品外，還有大量的傳統(tǒng)文化形式?jīng)]有納入保護范圍。從1990年《中華人民共和國著作權(quán)法》出臺至今，國務院的相關(guān)規(guī)定并未出臺。2014年，國家版權(quán)局發(fā)布了《民間文學藝術(shù)作品著作權(quán)保護條例（征求意見稿）》的第三稿，時至今日，該條例尚未出臺。關(guān)于少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的知識產(chǎn)權(quán)保護，有學者認為：根據(jù)現(xiàn)有知識產(chǎn)權(quán)法，“傳統(tǒng)文化被認為是已經(jīng)過了保護期的智力成果，處于‘公有領(lǐng)域’，恰恰缺少產(chǎn)權(quán)制度的保護，進而造成保護與開發(fā)中的混亂狀態(tài)”［10］。在商業(yè)利益的驅(qū)動下，少數(shù)民族傳統(tǒng)文化被濫用，少數(shù)民族權(quán)益得不到保障。有學者指出：“實施民族傳統(tǒng)文化的知識產(chǎn)權(quán)保護存在權(quán)利主體不確定，權(quán)利內(nèi)容不確定和保護期不確定等幾個方面。”［11］“少數(shù)民族傳統(tǒng)文化知識的保護應該包含包容少數(shù)民族利益關(guān)切的民主表達機制”［12］，即針對少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的知識產(chǎn)權(quán)立法應當有來自權(quán)益主體的聲音。故未來在立法上應當注意以下四個方面的問題:一是所有權(quán)的歸屬，即作為少數(shù)民族群體共同發(fā)展和形成的傳統(tǒng)文化，誰是所有者；二是少數(shù)民族傳統(tǒng)文化，其群體成員具體可以享有哪些權(quán)益；三是有些少數(shù)民族的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)建立了傳承人制度，少數(shù)民族及其傳承人的地位和權(quán)益如何區(qū)分；四是少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的保護與開發(fā)如何平衡。

（五）完善少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護工作職責體系，健全監(jiān)督機制和問責機制

立法不難，難在執(zhí)行和落實。在我國，很多法律制定之后疏于執(zhí)行，或者執(zhí)行和監(jiān)督力度不足，導致立法流于形式。所以，對法律執(zhí)行的監(jiān)督和對相關(guān)責任主體的問責就成了重中之重。改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展舉世矚目，有學者指出：“地方經(jīng)濟發(fā)展量化指標與官員考核、升遷直接掛鉤的‘晉級錦標賽’制度有力地推動了地方經(jīng)濟發(fā)展。”［13］“晉級錦標賽”為保護少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護提供了思路，將各地少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護納入政府施政考核和官員晉升指標體系，建立保護、傳承和發(fā)展的評估體系，將這一要求作為激勵機制，促使相關(guān)部門和行政官員主動作為。有研究表明，我國的地方立法大多為“部門立法”，在這種“以我為主”的利益格局主導下，“立法者并非基于立法資源不足或者立法能力欠缺而設(shè)置宣示性條文”［14］。立法部門有能力有條件制定一部操作性強的法律，但是基于利益考慮怠于履行相關(guān)職責，有意避免加重自身責任和承擔法律后果條款的制定。“借助‘晉級錦標賽’帶來的啟發(fā)，立法者將更傾向于指定針對性強，具有可操作性和可執(zhí)行性的法規(guī)和規(guī)章，解決立法‘似有還無’現(xiàn)象。”［15］

四、結(jié)語

中華民族文化多元一體，少數(shù)民族傳統(tǒng)文化是中華民族文化的重要組成部分，中華人民共和國成立之初，黨和政府出臺了保護少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的政策和措施，在特定的歷史階段維護了少數(shù)民族的文化權(quán)利，也保護了少數(shù)民族的傳統(tǒng)文化不受人為破壞。改革開放以來，我國經(jīng)濟迅速發(fā)展，經(jīng)濟市場化促進了社會生活走向現(xiàn)代化，少數(shù)民族地區(qū)同樣受到市場經(jīng)濟的強烈沖擊，傳統(tǒng)文化不可避免地受到某種程度的影響甚至被侵蝕，從立法上對少數(shù)民族傳統(tǒng)文化進行保護成為時代發(fā)展的必然。現(xiàn)階段，在少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護領(lǐng)域，我國建立了完整的多級立法保護體系，但是該體系尚不完善，存在諸多不足。通過對五個民族自治區(qū)的少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護立法進行研究可以發(fā)現(xiàn)，五個自治區(qū)都制定了文物保護和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護立法，部分設(shè)區(qū)的市也啟動地方立法權(quán)，制定了符合地區(qū)實際的保護條例，很多地方還出臺了與立法相關(guān)的配套措施以促進立法的有效執(zhí)行。五個自治區(qū)少數(shù)民族傳統(tǒng)保護立法存在立法分散化和碎片化，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)行使不充分，對知識產(chǎn)權(quán)保護不足等問題。針對現(xiàn)有立法保護體系的不足，完善立法體系成為當務之急，與此相對應的是，要在建構(gòu)完整而嚴密的保護體系、充分發(fā)揮設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)和促進知識產(chǎn)權(quán)保護等方面不斷努力。