農民專業合作社發展中的不規范現象研究

唐麗桂

（重慶市農業科學院農業經濟與鄉村發展研究所，重慶401329）

黨的十八大報告提出“培育新型經營主體，發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系”［1］。隨后，國家對以農業企業、農民專業合作社、專業大戶和家庭農場為主的新型農業經營主體加大支持力度，培育新型農業經營主體方面的政策制度進一步完善。與農業企業、專業大戶和家庭農場相比，農民專業合作社覆蓋更多農戶，對普通的農民帶動力更強，對于破解當前我國農業小生產大市場困局，提高農民組織化程度，促進農業適度規模經營，增加農民收入具有較強推動作用。2007年7月1日，我國首部《農民專業合作社法》（以下簡稱《合作社法》）開始實施，有力促進了我國農民專業合作社的發展，截至2018年2月底，全國依法登記的農民專業合作社達204.4 萬家，是2012年底的3 倍；實有入社農戶11 759 萬戶，約占全國農戶總數的48.1%①http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201805/02/t20180502_28997647.shtml。但迅速發展的農民專業合作社，在實踐運行中暴露出不少問題，特別是不規范合作社的大量滋生，使農民專業合作社的作用與信譽大打折扣，也使不少財政項目資金明珠暗投。

為規范農民專業合作社發展，2014年，農業部曾聯合多部門下發了《關于引導和促進農民合作社規范發展的意見》。2017年12月27日，新修訂的《合作社法》正式通過審議，于2018年7月1日起開始正式實施，正式從法律角度，增加了對不規范合作社的約束與懲罰條例。本文結合重慶160余余個合作社調研樣本，分析我國大量不規范合作社的表現和原因，并嘗試從加強新合作社法的宣傳與執法力度、完善合作社監管體系、建立合作社信用體系等方面，推動農民專業合作社走向規范發展道路。

一、相關文獻綜述

關于農民專業合作社的概念，國內學界有諸多界定，不少是對國外合作社概念的直接翻譯引用，但由于國內政策與農業生產環境與國外差異較大，國外合作社的理論與經驗，對國內合作社的指導性不強。直到2007年7月1日，首部《合作社法》出臺，才以法律的名義對農民專業合作社的概念進行了規范。2007年實施的《合作社法》中指出“農民專業合作社，是在農村家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織”［2］。在新修訂的《合作社法》中，該概念的范圍進一步擴大，取消了舊法中“同類”二字，提出“農民專業合作社，是指在農村家庭承包經營基礎上，農產品的生產經營者或者農業生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織”［3］。

10 余年來,我國農民專業合作社在提高農民組織化程度，促進農業產業發展等方面發揮了重要的推動作用，但發展過程中出現的大量不規范行為，也引起了學界注意。有的學者對農民專業合作社發展過程中存在的不規范行為進行了研究，如馬彥麗和熊萬勝認為，在農民專業合作社中大量存在“翻牌合作社”“虛假合作社”，農戶認知度與參與度低，合作社“名實分離”情況嚴重［4-5］。孔祥智認為，大部分合作社與合作社法規定存在一定差距［6］，甚至有學者認為，“當前絕大多數合作社都不是真正意義上的規劃合作社”［7］。苑鵬認為，目前興辦的合作社類型多樣，業務范圍與組織方式突破了當前法律的界定范圍［8］。也有學者對不規范合作社存在的原因進行了討論，如趙凌云認為，政府考核目標催生的大量合作社，受到農業主管部門和林業、供銷、財政、工商等職能部門的配合管理，易出現職能交叉、力量分散、監督困難［9］等問題。紹科認為，行政不恰當推動、優惠政策誘使、審批紕漏和法律不完善等因素是不規范合作社發展的重要誘因［10］。郭瑋則認為，中國農民專業合作組織發展存在“總量不多、分布不廣、影響不大、壽命不長”的問題，在很大程度上是由經濟學家自人民公社解散以來的“特殊關愛”和“長期堅持”所致［11］。還有學者提出了一些破解思路，如馬彥麗提出要建立農民專業合作社判定和識別的標準，對合作社進行判定與識別［12］；徐旭初則寄希望于通過合作社的不斷發展使得博弈各方力量對比發生改變以及政府規范和引導來解決問題［13］。

總體來看，對于國內農民專業合作社發展的不規范問題，國內學界已經有大量討論，政府也通過發布指導意見與完善法律加以規范。但合作社不規范問題仍然存在，并在某些區域表現出新動態。當前，我國農業農村經濟形勢發生巨大轉變，農村資源大量外流引起的鄉村蕭條現象正在加劇，新型農業經營主體成為當前及未來農業產業發展的重要力量，農民專業合作社的作用進一步凸顯。要充分發揮農民專業合作社的重要作用，必須再次審視合作社不規范發展問題。本文立足現有研究基礎，結合重慶調研數據，探討合作社不規范問題，期望推動合作社規范發展，規避“劣幣驅逐良幣”現象而導致的大量扶持農民專業合作社惠農政策資源的錯配。

二、不規范合作社的類型與表現

新舊《合作社法》均對合作社應當遵循原則給予以下五項規定:成員以農民為主體；以服務成員為宗旨，謀求全體成員的共同利益；入社自愿、退社自由；成員地位平等，實行民主管理；盈余主要按照成員與農民專業合作社的交易量（額）比例返還［2-3］。因而不少文獻以此作為判斷合作社是否規范的依據。從《合作社法》和國家出臺的一系列有關農民合作社發展的文件來看，我國推進合作社發展的初衷在于推動農民在農業生產經營領域的“合作”，提高農民組織化程度，增強小農戶對抗市場的能力。因此，本文認為“是否以農民為主體”“是否是真實的農民合作關系”“是否服務于農業生產經營”是判斷一個農民專業合作社是否規范的基本標準。

為此，本研究根據上述標準，依托國內合作社發展現狀與研究基礎，結合重慶160 余個合作社調研樣本，把農民專業合作社不規范現象分為：無合作無運營的空殼合作社、無實質合作的“一個人”合作社、無農民主體的企業型合作社、主體不明的多軌制合作社、服務范圍超越農業生產經營領域的合作社五類。依據不規范合作社各類型的具體表現，對重慶調研合作社情況統計（見表1），從表1 可以看出，重慶調研合作社樣本中，上述五類不規范合作社比例高達72%。鄧衡山等認為我國“當前絕大多數合作社都不是真正意義上的規范合作社”［7］，重慶的調研結果也真實反映了這一現實情況。調研同時發現，盡管從《合作社法》的視角出發，依據上述3 個標準辨識了大量不規范合作社，但大多不規范合作社對地方農業產業發展仍然具有積極推動作用，這也是一些地方政府明知合作社不規范，卻仍然給予扶持的原因。

表1 重慶農民專業合作社調研情況統計表

（一）無合作無運營的空殼合作社

這類合作社一般名存實亡，既缺乏農民的真正合作，也無實際經營業務。這類合作社并非最初成立就是空殼合作社，而是由于各種因素，如后續發展不足，運行時間不長，最終停止經營業務，只空留合作社的牌子，但由于合作社未進行注銷，所以在統計合作社數據時仍然不可避免被計入合作社總量中。在重慶調研的7 個區縣160 余個農民專業合作社中，有接近一半的合作社，雖然掛著合作社的牌子，但實際上已經無力再開展合作社經營業務，屬于無合作無運營的空殼合作社。有的區縣也反映，空殼合作社一般占工商部門注冊登記合作社總量的一半左右，有的區縣這一比例甚至更高。重慶近年來合作社發展迅速，統計顯示，截至2017年底，重慶市經工商登記的農民合作社有3.14 萬家，比2010年增加了3 倍左右①http://www.cqagri.gov.cn/zw/Details.aspx?ci=2245&psi=6&topicId=718837。但若空殼合作社比例高達一半，那重慶“活”的合作社數量將降低到僅1.57 萬家，其中還不考慮這部分合作社可能存在的其他不規范行為。

無合作無運營空殼合作社的形成，一般有三種情況：其一是財政政策引致，如某些財政項目扶持某些產業，給予財政資金扶持相關產業合作社組建發展，但合作社在項目資金扶持期間沒有真正成長起來，隨著財政扶持項目結束，合作社維系艱難以致衰竭死亡，只剩下空殼；其二是盲目跟風導致，主要表現在《合作社法》實施早期，不少鄉村看到合作社的優惠條件與扶持政策，紛紛跟風注冊成立合作社，但設立人對合作社產業發展估計不足，缺少有市場競爭力的服務與產品，經營管理缺乏人才與經驗，使合作社成立后經營業務開展困難，最終只能放棄；其三是經營不善半途而廢的合作社，這部分合作社成立之初的經營業務開展正常，后來或因內部管理矛盾或受外在因素影響，合作社經營業務停止，組織機構散架，社員流失，只空留合作社的牌子。

（二）無實質合作的“一個人”合作社

農民專業合作社強調的是合作，其成員一般要求有五名以上，但實踐中卻存在“一個人”組建農民專業合作社的現象，且這種現象還不是個例。在重慶調研的160 余個農民專業合作社中，發現有5%左右的合作社屬于此類現象，這些合作社表面上在登記注冊和機構設置等方面，基本按照農民專業合作社法規定執行，但實際上，合作社的所有權與經營權屬于一個人獨有，合作社與社員之間不存在合作關系，其余入社農民只名義上具有社員身份，對合作社發展運行沒有參與權和知情權。

調研發現，無合作的“一個人”合作社實際控制者一般是當地生產大戶或外來開展適度規模經營的業主，其受合作社扶持政策誘導，為獲得合作社資格申報國家和地方的財政項目支持，而組建合作社。有的此類合作社，與社員的主要聯系是土地流轉關系和雇工關系，合作社本質上是一個人獨資經營，合作社成立借用了當地農戶花名冊，農戶對此卻不一定知情。有的此類合作社，在合作社成立之初每年會支付“社員”10～50 元的“分紅”，其實質是借用花名冊農民的“社員身份”的報酬；還有的此類合作社只是借用村民身份來湊社員數量，與“社員”無合作，也不支付任何費用。無實質合作的“一個人”合作社，其所謂的“社員”，對合作社情況了解有限，對合作社的經營管理沒有參與權，對合作社的利潤沒有分紅權，對合作社沒有認同感，一些合作社的入社農民甚至不知道自己的合作社社員身份。

（三）無農民主體的企業型合作社

農民專業合作社強調的是以農民為主體的合作關系。《合作社法》規定：合作社“成員總數二十人以下的，可以有一個企業、事業單位或者社會團體成員；成員總數超過二十人的，企業、事業單位和社會團體成員不得超過成員總數的百分之五”［2］。以法律形式對企業、事業單位和社會團體加入合作社的成員數量進行了約束。但實踐調研發現，目前在農村某些合作社中，企業已不是“社員”，而成了合作社的上級部門，合作社則成為企業的下設機構，合作社不再以農民為主體，“社員”主要是在企業務工和土地流轉給企業的當地農民，他們與合作社不存在“合作關系”。在重慶調研的160 余個農民專業合作社中，有10%左右的合作社屬于此類現象。這類合作社多是農業企業利用當地農民名義成立的，其經營管理一般是一套班子兩套體系，一套外在管理形式以合作社形式存在，主要用來獲取財政對合作社的政策扶持；另一套則是公司化的經營管理模式，把合作社作為公司下設機構，日常經營管理遵照公司規章制度，合作社的理事會成員，屬于公司員工，在公司領取工資。

（四）主體不明的多軌制合作社

這類合作社，同時掛著某某企業、某某專業合作社、某某家庭農場等多塊牌子，合作社的理事長，可能同時兼具有企業法人、家庭農場主和專業大戶等多重身份，使合作社主體不明，經營管理制度紊亂。調研發現，這類合作社，盡管從形式上看不同身份有不同財務賬戶，但實際上經營管理人員仍然是一套班子，合作社理事長對合作社經營管理有絕對控制權，合作社社員身份虛置，合作社成員大會不具有任何行使職權的能力。在重慶調研的160 余個農民專業合作社中，發現有6%左右的合作社出現此類現象。多軌制運行的合作社，合作社資源和利潤被少數人支配，普通農民社員被邊緣化，徒有“社員”身份之名，卻無法享受“社員”的權利與履行“社員”的義務。此外，主體不明的多軌制合作社，在申報財政扶持項目時，會變換身份，以不同身份參與不同渠道的項目扶持，給主管部門的材料審核造成干擾，使某些財政扶持政策重復支持，易造成財政資源分配不公現象。

（五）服務范圍超越農業生產經營領域的合作社

舊《合作社法》規定合作社以同類農產品生產、加工、銷售等為主要服務范圍。新修訂的《合作社法》，取消了有關“同類”的限制，但經營業務范圍始終圍繞農業生產、加工與銷售領域。但近年來，國內農民專業合作社卻出現了“越界”現象，服務范圍超越農業生產經營領域，甚至開展違法業務。在重慶調研的農民專業合作社中，未發現此類合作社，但國內此類事件卻已有先例。如江蘇的“東海縣興村富民合作社非法集資金融詐騙案”，就是利用農民專業合作社名義，越界開展非法集資業務的典型案例。該案7 名涉案人員以東海縣興村富民農村經濟信息合作社、東海縣興村富民植保服務專業合作社的名義，采取散發宣傳單、廣告牌展覽、拉存款給予提成等手段向社會公開宣傳入股自愿、退股自由的內容，吸收周邊群眾為合作社社員，并許諾以高收益率為回報，向社員非法吸收資金。2018年3月15日，東海縣人民檢察院依法對被告人馬學標、戴金良、李敢、李勇、馬千里、戴金柱、馬小珍7 人涉嫌非法吸收公眾存款罪提起公訴，該案涉案金額高達一億五千六百萬元，社會影響惡劣①https://www.sohu.com/a/164231884_99980072 ；https://www.sohu.com/a/164231884_99980072。

三、不規范合作社產生的原因

農民專業合作社不規范現象的產生，一方面是合作社內部博弈的結果，另一方面，則受到外部制度環境與監管體制等影響。在違規成本較低的條件下，與規范發展相比，合作社的不規范發展顯得“更經濟”，這使不少合作社逐漸走上不規范發展道路。

（一）合作社內部博弈

農民專業合作社本質上是農民的契約型互助性經濟組織，內部社員之間存在的內部博弈，是合作社社員在利益驅動下的主體行為，但當社員利益相悖時，合作社很難真正做到“成員地位平等，實行民主管理”。合作社成立的目的，是基于共同的利益需求，以合作性博弈形成同盟關系，達到合作共贏；但實際上，合作社社員的異質性，特別是當某些“大農”（合作社社員中的企業社員、規模農業經營大戶等）在合作社中的話語權比重增加，合作社社員之間因地位差異而出現非合作性博弈。盡管合作社中“小農”社員占大多數，但主體性不強，且“小農”之間也很難達成一致利益認知，使在合作社的內部博弈中，總是“大農”占據上風，進而控制合作社的實際經營權。崔寶玉等認為，合作社合作結構是行動主體間的博弈結果，容易滋生資本控制，導致社員主體地位弱化和內部利益沖突［15］。由于小農的弱質性，使其在農業生產上只能依賴合作社，但合作社的實際經營權一般掌握在“大農”手中，在利益分配中，小農可分配利益由合作社決定，但在遇到風險時，合作社卻很難兼顧小農利益，這使小農逐漸喪失對合作社的信任，并最終被邊緣化。

（二）制度環境誘導

農民專業合作社受外在制度環境影響，其對所處制度環境的應激反應，形成了不同的應激措施與模式。Selznick 認為，合作社不是一個封閉體系，其深受所處制度環境影響，不同地區制度環境的差異性和多樣性，會造就出不同的合作社組織行動者，使合作社具有差異化的產生與成長路徑［14］。作為我國家庭聯產承包責任制與合作經濟制度相結合的有效制度安排，我國在政策制度安排上，對合作社的制度環境比較寬松，從新舊《合作社法》內容來看，也是“扶持”政策多于“監管”條例，更有大量的稅收減免、項目扶持、生產補貼等財政資源傾斜政策。一些基層地方政府，在政府項目支持與財政補貼上，優先支持具有較好產業帶動效果的，以及產業發展為當地重點特色產業的合作社。這些帶有傾斜性資源分配的制度安排，誘使合作社寧愿選擇更實惠地去依附地方政府或有關部門，而不愿更獨立地去面對市場，也使不少合作社成立的初衷就偏離合作社的本質要求。合作社發展面臨的制度環境，推動了合作社的發展，也在一定程度上成為誘導合作社產生不規范行為的主要因素之一。

（三）管理主體不明

新舊《合作社法》均規定，成立的農民專業合作社應在工商部門注冊登記，也要求“縣級以上人民政府農業主管部門、其他有關部門和組織應當依據各自職責，對農民專業合作社的建設和發展給予指導、扶持和服務”［3］，卻沒有明確規定農民合作社的主管機構。由于我國政府部門條塊分割，工商、農業、科技、供銷社等都有針對農民專業合作社的各類扶持項目，合作社經營所需獲取的食品質量認證、品牌商標認證、綠色有機認證等各類認證也牽涉不同部門，使合作社需要對接的各類業務主管部門紛繁復雜。研究發現，目前國內各省市合作社均需面對來自不同行政部門的多頭管理，除注冊登記的工商部門外，還有農業部門（一般是農業部門下屬的農經站、農機站等）、林業部門、科技部門、扶貧辦、供銷社等多個政府部門。有調查顯示，目前國內一個經營正常的農民專業合作社，名義上至少有兩個業務主管部門，多的甚至有五六個。以重慶為例，重慶某縣某果業農民專業合作社，業務主管部門就有農經站、林業局、扶貧辦、供銷社和工商局五個部門。管理主體不明，多頭管理，給合作社日常經營管理帶來麻煩，也容易產生管理漏洞，使一些合作社鉆政策空子，套取國家項目資金，謀取私利，導致一些財政資金明珠暗投，難以取得期望的政策績效。

（四）監管法制不健全

《合作社法》是我國農民專業合作社運行管理的基本法，但無論是新舊《合作社法》，都主要偏向于指導合作社發展，對合作社的監管與法律責任規定均不夠全面。在舊《合作社法》的第五十三、第五十四和第五十五條中，對合作社的違法情況進行了規定與說明，新《合作社法》在舊法上述條款基礎上進行了增補，形成了第六十九、第七十、第七十一和第七十二條對合作社的法律責任規定。但總的來看，新舊合作社法對合作社的違規違法處罰力度較輕。在監管層面，合作社的源頭監管和過程監管均存在不足，在源頭上，工商部門本應承擔合作社的主要監管職責，但由于缺少業務主管部門的協助，工商部門很難通過申請材料對申請注冊的合作社的真實性進行準確判斷，加之一些基層地方政府盲目鼓勵農民合作社發展，無形中增加了工商部門的壓力。在過程監管上，由于合作社經營業務涉及不同行政部門，形成交叉管理的局面，卻缺少統一主管部門的長期有效監督，使合作社經營中不規范行為大量滋生。合作社法與相關制度在監管層面的相對模糊，處罰力度的薄弱，給合作社增加了自由發展空間。加之一些人奉行“法無禁止即可為”的錯誤原則，使某些合作社實際控制者在利益驅動下，盲目開展違規違法經營，嚴重影響合作社聲譽。

（五）退出機制不完善

新舊《合作社法》，對合作社的組建有大量規定，但對合作社的退出卻規定不多。如舊《合作社法》中，對主動解散農民合作社的解散程序和財務處理有所規定；對違規合作社的撤銷，主要體現在登記環節，第五十四條規定“登記時提供了虛假登記材料或者采取其他欺詐手段取得登記”，“情節嚴重的，撤銷登記”［2］。新《合作社法》增加了對空殼合作社現象的處理條例：“農民專業合作社連續兩年未從事經營活動的，吊銷其營業執照”［3］，為清除無合作無運營的空殼合作社提供了法律依據。但對當前合作社發展中存在的其他不規范行為，既無明確辨識標準，亦無相應處罰措施與退出機制。

四、進一步規范合作社發展的建議

當前我國合作社發展中不規范現象比較普遍，引起了學術界與政府層面的重視。但同時不可否認，大多數不規范發展的合作社，對農業產業發展卻仍然具有積極作用。那是否意味著可以允許不規范合作社的長期合理存在？ 答案當然是否定的。合作社產生不規范現象的原因，既有合作社內部原因，也受外部因素影響。從合作社內部來看，隨著我國農業農村形勢急劇變化，影響合作社不規范行為產生的內部環境將發生新的改變。農業生產越來越向適度規模發展，新型農業經營主體將逐漸取代分散化小農戶，成為農業生產經營，特別是商品性農產品生產經營的主體，使農民專業合作社的社員趨向“大農”化，社員內部博弈增強，合作社實際經營權中“大農獨大”現象會發生根本改變，合作社面臨新的裂變與重組。在外部，合作社與企業、家庭農場、大戶等農業經營主體的競爭與合作加強，政策環境和合作社的管理體制機制也將發生新的改變，進一步推動合作社的規范健康發展。

（一）加強法律宣傳，完善管理辦法

2018年7月1日起新《合作社法》開始實施，新法在保障合作社市場主體地位、社員出資形式、經營服務范圍等方面，給予農民專業合作社更多支持，也對合作社發展中的某些不規范行為增加了約束條例。應以新法實施為契機，加強新法的普及宣傳，可利用我國完善的新型職業農民培訓體系，增加新《合作社法》普法課程；可利用基層開展的鄉村新時代講習所、扶貧夜校、讀書會等平臺，加強新法宣傳與合作社典型案例講解，指導合作社建設與發展。應以新法實施為契機，開展一次全面合作社普查工作，通過摸底排查，把大量存在的“空殼”合作社予以清除摘牌；對存在其他不規范現象的合作社，應強制合作社法定代表人集中學習《合作社法》，并要求合作社根據法律規定限期整改，對整改后仍難以達到《合作社法》規定的，注銷合作社資格，并根據具體情況，允許不規范合作社向企業、大戶等其他經營實體轉化。同時，在新《合作社法》基礎上，應制定更加詳細的農民專業合作社管理辦法細則，進一步明確合作社區別于其他農業經營主體的邊界，對合作社存在的不規范行為制定相應的整改與懲罰措施，增加合作社退出機制。

（二）明確主管機構，增強管理職責

各省市應該根據當地農民專業合作社發展情況，明確農民專業合作社的對口業務主管機構。建議把合作社的專屬管理權限劃分給當地農業主管機構的專業職能部門，合作社業務主管機構與登記機關之間，應建立長期協調工作機制，登記機關應將合作社的登記信息及時通報同級合作社業務主管機構，所有注冊登記的農民專業合作社，均應到業務主管機構備案。應賦予業務主管機構對合作社的直接主管職能職責，與合作社有業務牽涉的其他行政機構，均應在合作社業務主管機構協調下開展工作；加強業務主管機構對合作社的監督，主管機構應對隸屬轄區的合作社開展不定期督查，實時掌握合作社的產業開展情況及規范化運行情況；應賦予業務主管機構對合作社開展項目申報的唯一審核權，所有合作社申報國家和地方財政項目前，必須經過業務主管機構的資格和材料真實性審核，只有通過主管機構確認蓋章的合作社，才允許向項目發布機構申報財政扶持項目。

（三）建立合作社大數據，加強信用管理

建議在合作社業務主管機構統籌領導下，聯合合作社登記機關和其他與合作社業務有關聯的部門，以及金融機構等，共同推進農民專業合作社信用大數據建設。合作社大數據的更新維護與管理，由合作社業務主管機構設立專業職能部門承擔，合作社應根據數據采集要求，每季度向大數據管理部門上報本季度合作社的數據；登記機關、其他與合作社業務有關聯的部門和金融機構等部門，也應根據不同部門數據采集需要，每季度向大數據管理部門匯報合作社相關數據信息，與合作社通報信息相互對照，以核實數據的真實性。應逐步推進鄉鎮、區縣、地州、省市、國家多層級的合作社大數據體系建設，與合作社直接對接的基層業務主管機構的大數據管理部門，應重視數據采集、錄入與更新，及時完善合作社基本情況、經營情況與資金信貸等數據資料更新與維護。應建立合作社規范運行指標體系，依托合作社大數據系統，通過指標體系定期對合作社進行動態考核和信用等級評定，并定期發布考評結果與信用等級。推進合作社信用大數據共享，為相關政府機構給予合作社財政資金項目扶持提供決策參考，為金融機構給予合作社貸款融資服務提供參考，增加不規范合作社違規的機會成本，降低不規范合作社產生的概率。

（四）完善監管體系，加強執法力度

一方面，應完善合作社監管體系，從注冊源頭、經營過程與項目跟蹤等方面強化監督。首先是從源頭上，強化登記機關的監督職責，加強對合作社注冊登記申請材料的審核。其次是在經營過程中，發揮合作社業務主管機構監管職責，加強對合作社經營過程的規范性與合法性監督，定期對合作社進行跟蹤抽查，對“提供了虛假登記材料或者采取其他欺詐手段取得登記”的合作社，及時反饋登記機關，予以撤銷。通過定期隨機抽訪，結合合作社大數據，實時監督合作社經營過程存在問題與不規范行為，及時給予指導與整改。再次完善項目監督與后評估機制，加強對合作社財政資金項目的監督，建立項目績效后評估機制，聯合合作社業務主管機構和項目資助部門，對合作社獲得的財政扶持項目，實施項目績效考核與項目后評估，并把評估結果及時公布和反映到大數據中。另一方面，加強合作社違規違法執法力度，提高合作社違規違法成本。應強化合作社業務主管機構與合作社登記機關的執法權，加強對合作社的監督和執法，一旦發現違規違法行為，應根據情節輕重程度給予處罰，或限期整改，或取消合作社資格，涉嫌違法的合作社，業務主管機構應立即向司法機關反饋，依法追究其法律責任。