土地批租與中國(guó)的快速城鎮(zhèn)化

李寬

[關(guān)鍵詞]土地批租級(jí)差地租城鎮(zhèn)化

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%提高到2017年的58.52%，實(shí)現(xiàn)了速度驚人的城市化。學(xué)者們從要素的聚集-擴(kuò)散理論、區(qū)位中心地理論、城鄉(xiāng)關(guān)系角度的推-拉理論、異地轉(zhuǎn)移和就地城鎮(zhèn)化的雙重模式論等角度對(duì)其進(jìn)行了解釋，但從發(fā)生過(guò)程學(xué)的角度來(lái)分析城鎮(zhèn)資金籌措與城市化推進(jìn)模式的研究則不多。本文認(rèn)為，20世紀(jì)80年代后期開(kāi)始的土地批租（即土地使用權(quán)有償出讓）制度在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)上居功甚偉。正是因?yàn)橛辛送恋嘏庵贫龋恋夭庞少Y源變成了資產(chǎn)，地方政府才得以通過(guò)土地出讓籌集可觀的城市建設(shè)資金，從而開(kāi)展工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)。

一、土地批租前的城市建設(shè)資金來(lái)源

中國(guó)傳統(tǒng)的城市建設(shè)，資金主要來(lái)源于府庫(kù)、道庫(kù)。城市的主要交通干道是“官道”，屬官修，一般的支巷小街，則由豪門(mén)地主以“善舉”、“善政”的形式逐步添筑。所以，在舊城中可以經(jīng)常看到以某姓氏或名字命名的巷子，或這些巷名中常含“善”、“義”、“恩”、“德”等字樣。到了近代，上海外灘的租界建設(shè)中首次引入了西方以捐代政的“公派”思想。[1]“所有修筑道路、通路、設(shè)立碼頭各費(fèi)，概由初到商人及該處僑民公派，其尚未攤派者與后來(lái)者，均須依數(shù)攤派，以補(bǔ)足之”。 [2] 這種所謂的公派即通常意義上所講的集資和攤派。

新中國(guó)建國(guó)初期，國(guó)家通過(guò)控制城市的消費(fèi)和提取農(nóng)業(yè)的剩余來(lái)完成工業(yè)的原始積累。在建設(shè)過(guò)程中，國(guó)家將發(fā)展的重心放在了基礎(chǔ)相對(duì)較好的大城市，且資金主要集中在直接生產(chǎn)部門(mén)，追求短期增長(zhǎng)，盡量減少“非生產(chǎn)性”投入。[3]這使得城市發(fā)展緩慢，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬較多，阻礙了城市對(duì)工業(yè)的促進(jìn)作用，因而后期只能將發(fā)展重心稍向基礎(chǔ)設(shè)施欠賬少的中小城市轉(zhuǎn)移。[4] 當(dāng)時(shí)，工業(yè)與城市的發(fā)展呈現(xiàn)分離的傾向，國(guó)家片面地在工業(yè)上投資，而忽視了作為其載體的城市的發(fā)展。在這種發(fā)展思路下，對(duì)農(nóng)村地區(qū)的投入就更少。作為人民公社所在地的城鎮(zhèn)或集鎮(zhèn)大多是依靠農(nóng)村集體的內(nèi)部積累來(lái)完成建設(shè)。公社從各大隊(duì)或生產(chǎn)隊(duì)調(diào)撥土地，無(wú)償使用，還從各個(gè)集體調(diào)撥資金、物資和勞動(dòng)力來(lái)完成相關(guān)的建設(shè)。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，曾出現(xiàn)過(guò)兩次鄉(xiāng)村工業(yè)化的高潮。第一次是在1958年，成都會(huì)議通過(guò)了關(guān)于在地方發(fā)展工業(yè)問(wèn)題的意見(jiàn)，要求各地的干部“既要學(xué)會(huì)辦社，又要學(xué)會(huì)辦廠”，辦一些以自產(chǎn)自用為主的小型工業(yè)，“有啥辦啥，要啥辦啥”。由于當(dāng)時(shí)是以公社為主體、以集體的名義辦廠，因此對(duì)于土地的占用和對(duì)物資、人力的調(diào)配是無(wú)償?shù)模r(nóng)民個(gè)體乃至生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)對(duì)此都沒(méi)有意見(jiàn)。但一年之后，中央很快對(duì)這次鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展進(jìn)行了整改，原因是各地興辦的各種小工業(yè)形成了與城市工業(yè)爭(zhēng)奪原料的態(tài)勢(shì)，不利于城市工業(yè)發(fā)展;而且這些小工廠占用生產(chǎn)材料，但是效率低下，造成了極大浪費(fèi)。因此，中央要求凡是與現(xiàn)代工業(yè)爭(zhēng)奪原料的鄉(xiāng)村工業(yè)都要為現(xiàn)代工業(yè)讓步。1961年之后，中央的要求更加嚴(yán)厲，認(rèn)為農(nóng)村的優(yōu)先任務(wù)是保證糧食生產(chǎn)而非發(fā)展工業(yè)，要求農(nóng)村工業(yè)勞動(dòng)力不能超過(guò)總勞動(dòng)力的2%。[5]因此，這次工業(yè)化浪潮對(duì)小集鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)只是建立了一些小工廠或者小作坊，并沒(méi)有產(chǎn)生太大的變化。

1970年代出現(xiàn)了第二波鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展的高潮。毛主席指示：農(nóng)業(yè)的根本出路在于機(jī)械化，所以許多人民公社就購(gòu)置了一批農(nóng)業(yè)機(jī)械。在使用過(guò)程中，需要對(duì)出現(xiàn)故障的機(jī)械進(jìn)行修理，當(dāng)時(shí)的要求是大修不出縣、中修不出社、小修不出隊(duì)，使得農(nóng)業(yè)機(jī)械化的成本不需國(guó)家承擔(dān)，而是公社自己負(fù)責(zé)。在此要求下，公社又辦起了“五小”工業(yè)，為機(jī)械化積累資金。與第一次鄉(xiāng)村工業(yè)化浪潮依靠集體名義來(lái)籌集生產(chǎn)資料不同，第二次工業(yè)化浪潮主要是從下層級(jí)的集體單位進(jìn)行平均攤派或者給予較低的補(bǔ)償。

建國(guó)的前三十年雖說(shuō)時(shí)間很長(zhǎng)，但城鎮(zhèn)的工業(yè)建設(shè)成就較為有限。當(dāng)時(shí)國(guó)家的工業(yè)建設(shè)集中在大中型城市，農(nóng)業(yè)則分布在廣大的農(nóng)村地區(qū)，居于中間的小城市和集鎮(zhèn)并不是發(fā)展的重點(diǎn)，僅作為行政和工商業(yè)中心存在。在商業(yè)受?chē)?guó)家控制、工業(yè)受?chē)?guó)家抑制的情況下，集鎮(zhèn)的發(fā)展程度十分有限。總之，土地批租前城市建設(shè)資金主要依靠捐款、集資、調(diào)撥等非市場(chǎng)手段來(lái)完成，沒(méi)有將土地作為要素，發(fā)揮級(jí)差地租的作用。

二、土地批租的探索與實(shí)踐

改革開(kāi)放初期，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍滯后，存在很?chē)?yán)重的歷史欠賬，阻礙了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。以上海市為例，整個(gè)“七五”期間，可用于基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)改造等的地方財(cái)政僅為120億元，而各項(xiàng)改造、建設(shè)所需的資金累計(jì)達(dá)450億元，中間存在很大的缺口。為了解決這個(gè)問(wèn)題，許多人將目光投向已經(jīng)發(fā)展起來(lái)的中國(guó)香港和新加坡，它們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要靠房地產(chǎn)和“三來(lái)一補(bǔ)”。例如，在香港的發(fā)展過(guò)程中，地產(chǎn)收入曾占到香港財(cái)政總收入的37%。通過(guò)發(fā)揮土地的媒介作用，對(duì)土地使用進(jìn)行收費(fèi)，香港政府籌集了大量的城市建設(shè)資金。1986年，上海對(duì)香港的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了全面研究，出臺(tái)了《關(guān)于上海試行出租土地使用權(quán)辦法的初步設(shè)想》。1987年7月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確指出，“土地有償使用是個(gè)很重要的問(wèn)題，這條路必須走。搞房地產(chǎn)業(yè)，不走這條路城市建設(shè)這套關(guān)系不能理順”，并要求首先在沿海開(kāi)放城市和開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行土地有償使用。深圳和上海立即響應(yīng)。1987年9月8日，深圳市以協(xié)商議標(biāo)形式出讓有償使用的第一塊國(guó)有土地;9月11日以招標(biāo)形式出讓第二塊國(guó)有土地;12月1日又以拍賣(mài)形式出讓第三塊國(guó)有土地使用權(quán)。這是中華人民共和國(guó)成立后的首次土地拍賣(mài)活動(dòng)，引起國(guó)內(nèi)外關(guān)注。1987年，深圳這三塊土地加起來(lái)，政府共得到了2336.88萬(wàn)元的土地出讓費(fèi)，等于特區(qū)1985年、1986年兩年全部的土地費(fèi)用收入。1988年7月8日，上海市政府經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的公證程序，宣布日本孫氏企業(yè)有限公司以2805萬(wàn)美元獲得虹橋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)26號(hào)地塊1.29公頃土地50年使用權(quán)。深圳市的土地是出讓給國(guó)有企業(yè)，上海則是直接面向國(guó)際市場(chǎng)。這兩個(gè)城市的土地出讓開(kāi)啟了城市建設(shè)的新篇章，也開(kāi)啟了具有中國(guó)特色的土地批租制度。

土地批租是國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓的簡(jiǎn)稱，它是城市國(guó)有土地使用制度的一種改革。土地批租實(shí)質(zhì)上是一種土地租賃制度，它利用市場(chǎng)機(jī)制，將獲得的財(cái)政收入用于城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和城市建設(shè)與改造。推出該制度亦需要理論依據(jù)和法律支持。從理論依據(jù)來(lái)說(shuō)，土地有償使用依據(jù)的是馬克思的地租理論。土地使用費(fèi)的實(shí)質(zhì)就是地租，主要是級(jí)差地租。級(jí)差地租與城市的形成、建設(shè)和開(kāi)發(fā)密切相關(guān)。從法律上講，《憲法》規(guī)定“任何組織和個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。“組織”這個(gè)法律主體并不包括國(guó)家，“農(nóng)村社隊(duì)、企事業(yè)單位”才是憲法所指的“組織”。因此，國(guó)家可以在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，按照出租土地的法律程序，將土地有限期出租給外商和企業(yè)、公民使用。

在理論和法律上解決了土地使用權(quán)的有償使用之后，接下來(lái)就要具體討論土地使用費(fèi)的分配問(wèn)題。1987年9月，國(guó)家土地局召開(kāi)土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作座談會(huì)，有人提出兩條建議：一是國(guó)家不需要統(tǒng)一地價(jià)，而應(yīng)該規(guī)定地價(jià)需要包括的幾個(gè)因素;二是土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓得到的利益（包括外匯）要留給城市，建立土地發(fā)展基金，中央不要拿，至少在試點(diǎn)階段如此。后來(lái)也有人提出了更明確的建議，認(rèn)為應(yīng)該以“費(fèi)”的形式進(jìn)行土地出讓，或者費(fèi)稅并舉，同時(shí)進(jìn)行征收;費(fèi)作為一種級(jí)差地租，稅則作為一種財(cái)產(chǎn)使用稅。這些建議的依據(jù)是要用土地出讓費(fèi)來(lái)解決城市基礎(chǔ)設(shè)施的欠賬問(wèn)題，由地方政府來(lái)主導(dǎo)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這也符合級(jí)差地租的本意：不同地段的價(jià)格差異主要是由該地區(qū)的公共配套設(shè)施所決定的。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，土地批租只是政府籌集資金的一種手段，而非謀利工具;在土地出讓的過(guò)程中，政府并非“一本萬(wàn)利”。

在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，土地的內(nèi)在配平機(jī)制發(fā)揮了作用。一般情況下，先由政府出資向農(nóng)民征收土地。然后，再籌資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將生地做成熟地，并根據(jù)不同的用途進(jìn)行出讓。用途大致分為三類：工業(yè)和倉(cāng)儲(chǔ)用地、公共管理與公共服務(wù)用地和商住用地。工業(yè)和倉(cāng)儲(chǔ)用地就是通常所說(shuō)的工業(yè)園區(qū)，這些土地主要用于招商引資，建設(shè)工廠，這類土地多以等于或低于成本價(jià)向企業(yè)出讓，基本上沒(méi)有利潤(rùn)可言;公共管理和公共服務(wù)用地更是沒(méi)有利潤(rùn)可賺，而且還要建設(shè)配套的公共設(shè)施;最可能盈利的是商住房項(xiàng)目，即房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。[6]政府將征收來(lái)的土地大致分配如下：30%～40%左右是用作基礎(chǔ)設(shè)施、道路、學(xué)校等公共目的用地;35%左右作工業(yè)用地;大約還有30%就是商業(yè)和住宅用地，其中有些還要用于經(jīng)適房，僅有約15%是真正商業(yè)用地和房地產(chǎn)。[7]這一分配中存在一種配平機(jī)制，即以可觀的商住用地出讓金來(lái)彌補(bǔ)其他土地的建設(shè)成本。因此，某塊土地的價(jià)格高并不意味著政府就賺錢(qián);考慮到政府公共管理和公共服務(wù)的成本，我們也不能將商住用地的價(jià)格與土地征收價(jià)格作直接聯(lián)系。上述配平機(jī)制只是一個(gè)簡(jiǎn)單模型，相關(guān)的比例構(gòu)成是概數(shù)，不同城鎮(zhèn)可能有不同的城鎮(zhèn)化進(jìn)路和模式，但內(nèi)在邏輯基本一致。

按照城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地的配平邏輯，工業(yè)園區(qū)建設(shè)完成后，居民就有了就業(yè)，有了收入，就可以購(gòu)買(mǎi)商品房，從而支撐起商住房的高地價(jià)。但有時(shí)候，城鎮(zhèn)中工業(yè)園區(qū)建設(shè)與商住房的建設(shè)并不協(xié)調(diào)同步，而存在一定的時(shí)間差或者比例差。不管是在大城市還是縣城，這種情況都存在。即買(mǎi)房子的人不一定能在當(dāng)?shù)卣业焦ぷ鳎业焦ぷ鞯娜瞬灰欢ㄓ心芰υ诋?dāng)?shù)刭I(mǎi)房。這與我國(guó)區(qū)域差異及經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)在分工有關(guān)。比如，許多人在大城市打工，然后在縣城買(mǎi)房;買(mǎi)房后無(wú)法居住，還要到大城市打工，賺錢(qián)來(lái)還房貸，最后導(dǎo)致房屋的高空置率。這是一個(gè)住房資源與就業(yè)機(jī)會(huì)之間的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

城鎮(zhèn)化過(guò)程中，土地作為籌集資金的手段，極易與金融聯(lián)系在一起，產(chǎn)生土地金融。在城鎮(zhèn)建設(shè)初期，不管是政府還是開(kāi)發(fā)商都沒(méi)太多資金，往往缺乏后期的建設(shè)費(fèi)用，大部分都要以土地作為抵押從銀行貸款。有些地方是以“空轉(zhuǎn)”的方式來(lái)完成城鎮(zhèn)的建設(shè)。比如，政府做出發(fā)展規(guī)劃之后，立即成立國(guó)有開(kāi)發(fā)公司。然后，政府會(huì)以支票形式向開(kāi)發(fā)公司注入一定資金。開(kāi)發(fā)公司拿了支票之后，到土地管理局購(gòu)買(mǎi)土地使用權(quán)。土地管理局再將所獲得的支票上繳財(cái)政，回到政府那里去。這樣一來(lái)，一方面，政府沒(méi)有付出具體的資金，只是開(kāi)具了一張支票，最后支票還回到了自己手中，但將開(kāi)發(fā)公司進(jìn)行了實(shí)體化;另一方面，開(kāi)發(fā)公司也沒(méi)有付出資金就獲得了土地，后續(xù)它就可以將土地抵押給銀行，從而獲得貸款進(jìn)行后續(xù)開(kāi)發(fā)。城鎮(zhèn)建設(shè)中許多企業(yè)都采用這種模式，很少使用自有資金完成整個(gè)開(kāi)發(fā)過(guò)程。當(dāng)然，如果對(duì)市場(chǎng)前景估計(jì)過(guò)于樂(lè)觀，就會(huì)造成開(kāi)發(fā)失敗，產(chǎn)生金融問(wèn)題。

有人將通過(guò)土地批租的方式籌集城鎮(zhèn)建設(shè)資金的方式稱為“土地財(cái)政”，并將其追溯到分稅制改革。這種研究思路堅(jiān)持了財(cái)稅體制改革的一致性，具有很強(qiáng)的解釋力。但將在城鎮(zhèn)化過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題與分稅制聯(lián)系起來(lái)，甚至認(rèn)為若無(wú)這項(xiàng)改革就不會(huì)產(chǎn)生后續(xù)的問(wèn)題，則有失偏頗。分稅制改革之后，中央的財(cái)政能力大大增強(qiáng)，進(jìn)行了大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大項(xiàng)目的攻關(guān)，保持了區(qū)域性的協(xié)調(diào)，促進(jìn)了全國(guó)整體性的健康發(fā)展，但這并不阻礙地方的發(fā)展，因?yàn)楫?dāng)時(shí)城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的籌措主要是通過(guò)各種“費(fèi)”來(lái)籌措，而不是稅。而且，除了費(fèi)與稅外，小城鎮(zhèn)的建設(shè)還離不開(kāi)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的巨大貢獻(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1985年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)直接用于小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金為2.5億元。如果加上支持農(nóng)村教育、社會(huì)福利方面的資金則為83.1億元;1990年，分別增長(zhǎng)到了5.2億元和105.4億元。[8]鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大部分利潤(rùn)上交給了當(dāng)?shù)卣袚?dān)了政府的部分社會(huì)性開(kāi)支，支持了農(nóng)村的文化、教育、衛(wèi)生等公益事業(yè)，有力地推動(dòng)了農(nóng)村集鎮(zhèn)的建設(shè)。[9]如果沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的貢獻(xiàn)，幾乎沒(méi)有一個(gè)地方政府可以負(fù)擔(dān)社區(qū)開(kāi)發(fā)所需的全部費(fèi)用。[10]

而對(duì)于沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支撐，且土地批租制度還沒(méi)有建立起來(lái)的地方來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)建設(shè)的資金基本上就要靠農(nóng)民和市民集資。1983年2月16日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表了《依靠群眾自己動(dòng)手謀福利》的社論，把“人民城市人民建”提升到了指導(dǎo)思想的高度。[11]此文一出，各地掀起了向群眾集資的高潮，并將其擴(kuò)展到了多個(gè)領(lǐng)域。這種集資方式有兩種含義：一是向農(nóng)民收取稅費(fèi)，作為“三提五統(tǒng)”的一部分，或直接出義務(wù)工參加建設(shè);二是向城鎮(zhèn)的居民收取相關(guān)的建設(shè)費(fèi)用，比如宅基地使用費(fèi)、道路、管道修建費(fèi)用等，進(jìn)行城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在“人民城市人民建”思想的指導(dǎo)下，興起了一批小城鎮(zhèn)，大量農(nóng)民自理口糧進(jìn)城，在新興的城鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)宅基地、建住房，成為了令人羨慕的“城里人”。

隨著改革的不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地開(kāi)發(fā)利用步入了一個(gè)逐漸“并軌”的過(guò)程。集資的方式被取消，土地的出讓統(tǒng)一進(jìn)行招拍掛。在具體的執(zhí)行過(guò)程中，由于部分地區(qū)急于進(jìn)行土地的開(kāi)發(fā)，出現(xiàn)了許多的“生地”批租，也產(chǎn)生了許多的腐敗案件。這是在土地批租中產(chǎn)生的令人遺憾的地方。

三、土地批租的制度基礎(chǔ)

土地批租帶來(lái)的快速城鎮(zhèn)化，是我國(guó)土地公有制的一大制度優(yōu)勢(shì)。土地公有制指在我國(guó)農(nóng)村土地屬于集體所有，城鎮(zhèn)土地屬于國(guó)有。在此制度基礎(chǔ)上，形成了土地供應(yīng)的國(guó)家壟斷與土地使用的招拍掛制度，保證了政府可以強(qiáng)有力地進(jìn)行城市建設(shè)資金的籌集。具體的制度設(shè)計(jì)如下：

（一）土地一級(jí)市場(chǎng)的國(guó)家壟斷。這意味著新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地必須由政府統(tǒng)一供給，城市周邊的農(nóng)村集體土地需通過(guò)征收程序才能用于城市建設(shè)。不經(jīng)過(guò)國(guó)家的征收不能將農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，在土地一級(jí)市場(chǎng)的供地主體只有政府，而沒(méi)有其他單位或者個(gè)人。農(nóng)戶與農(nóng)戶、企業(yè)之間可以就農(nóng)用地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，但不能私自改變土地的用途。農(nóng)戶、集體不能成為一級(jí)市場(chǎng)的土地供應(yīng)主體，即便是集體建設(shè)用地也只是供集體成員、集體組織使用，而不得進(jìn)行出讓。這套制度設(shè)計(jì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐步建立。1993年通過(guò)的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出，“國(guó)家壟斷城鎮(zhèn)土地一級(jí)市場(chǎng)……加強(qiáng)土地二級(jí)市場(chǎng)的管理，建立正常的土地使用權(quán)價(jià)格的市場(chǎng)形成機(jī)制”。1994年頒布實(shí)施的《城市房地產(chǎn)管理法》將上述政策寫(xiě)入法律，規(guī)定“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有土地，經(jīng)過(guò)征用轉(zhuǎn)為國(guó)家土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可出讓”。1998年修訂后的《土地管理法》規(guī)定，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)之外，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，并規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”等。這就將政策轉(zhuǎn)變?yōu)榱朔桑瑸橐?guī)范土地市場(chǎng)秩序提供依據(jù)，也建立了嚴(yán)格的土地用途管制制度。

（二）嚴(yán)格的土地用途管制。土地用途管制是國(guó)家制定土地利用規(guī)劃劃定土地用途，限制土地利用條件的強(qiáng)制性制度安排。[12]土地用途管制制度主要包括兩方面內(nèi)容：其一，農(nóng)地轉(zhuǎn)用管制。法律以保護(hù)耕地為目標(biāo)，將土地的規(guī)劃用途分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和其他用地三大控制類別，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。其二，建設(shè)用地開(kāi)發(fā)管制。通過(guò)建設(shè)許可或者土地使用權(quán)出讓合同對(duì)土地利用的范圍、密度、容積進(jìn)行開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的控制。[13]正是因?yàn)橥恋赜猛竟苤频拇嬖冢抛尲?jí)差地租更加明顯的表示出來(lái)。農(nóng)地是否可以轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地主要是受到規(guī)劃限制。

（三）土地出讓收支的規(guī)范管理體系。土地開(kāi)發(fā)的成本性支出包括征地拆遷補(bǔ)償、前期開(kāi)發(fā)和征地農(nóng)民補(bǔ)助支出等，土地出讓收入為扣除土地開(kāi)發(fā)成本后的剩余為國(guó)家獲得的土地出讓收益。“收支兩條線”管理體系是將土地出讓收支“全額納入地方基金預(yù)算”，“在地方國(guó)庫(kù)中設(shè)立專賬，專門(mén)核算土地出讓收入和支出情況”。同時(shí)，不斷建立健全年度土地出讓收支預(yù)決算制度，要求相關(guān)管理部門(mén)每年度依照財(cái)政規(guī)范“編制土地出讓收支決算”，“按照規(guī)定程序向同級(jí)人民政府報(bào)告，政府依法向同級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告”。[14] 一般情況下，土地的開(kāi)發(fā)成本要占到收入的80%左右。這一成本主要包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建設(shè)保障性安居工程和“支農(nóng)”三個(gè)方面。將土地增值收益用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有助于提升城市容納能力和公共服務(wù)能力。這也是城市土地價(jià)格比較高的原因，二者是相互促進(jìn)的關(guān)系。保障性安居工程包括保障性住房建設(shè)、棚戶區(qū)改造和農(nóng)村危房改造以及游牧民定居工程。這些工程的建設(shè)主要是服務(wù)于城鄉(xiāng)低收入群體，讓他們共享發(fā)展的成果。“支農(nóng)”主要包括用于保持被征地農(nóng)民原有生活水平補(bǔ)貼支出、補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障支出、農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)支出和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出等，體現(xiàn)了“以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展理念。[15] 這種收支體系保證了土地的增值源于土地、用于土地，來(lái)源于人民、受益于人民，形成了比較完整的閉合鏈條。

綜上所述，建立在土地公有制基礎(chǔ)上的一級(jí)市場(chǎng)壟斷、用途管制和收支兩條線的管理體系構(gòu)成了具有鮮明中國(guó)特色的土地批租制度，它在推動(dòng)城市化發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮了巨大作用。

四、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)問(wèn)題

土地批租在快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)也帶來(lái)一些問(wèn)題，其中土地征收過(guò)程中的補(bǔ)償問(wèn)題是比較突出的一個(gè)。有人建議實(shí)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，以解決因土地征收帶來(lái)的問(wèn)題。這一方案已經(jīng)有試點(diǎn)在嘗試，但效果并不理想，原因很大程度是因?yàn)槲磳?duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的性質(zhì)、入市目標(biāo)、內(nèi)部的權(quán)利關(guān)系等諸多問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)分析。

首先，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是歷史遺留問(wèn)題。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要形成于1978年至1998年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展的時(shí)期，在地區(qū)上也主要集中在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的長(zhǎng)三角和珠三角。在當(dāng)時(shí)的情況下，沒(méi)有嚴(yán)格的規(guī)劃，也鼓勵(lì)“四個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)”，出現(xiàn)了許多個(gè)體、集體發(fā)展的小企業(yè)，形成了眾多的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。在1998年實(shí)行“土地征收+園區(qū)開(kāi)發(fā)”模式之后，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的擴(kuò)張就基本結(jié)束了。所以，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是歷史遺留問(wèn)題，主要以存量土地為主，基本上沒(méi)有太多的增量。在當(dāng)時(shí)的情況下，對(duì)土地規(guī)劃的觀念、制度還不是很強(qiáng)，造成了這些土地具有小、散、亂的特點(diǎn)。可能這些土地不符合總體的規(guī)劃意圖，已經(jīng)形成了既定事實(shí)，只能進(jìn)行認(rèn)可。所以，地方政府對(duì)“圈內(nèi)”的土地考慮得更多的是進(jìn)行重新規(guī)劃、改變其土地性質(zhì)和用途，而不是直接讓其入市。

其次，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的上市目標(biāo)模糊。有人認(rèn)為，讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市的目標(biāo)是為了解決建設(shè)用地指標(biāo)不足的問(wèn)題。但實(shí)際上，當(dāng)前的問(wèn)題不是建設(shè)用地指標(biāo)不夠，而是指標(biāo)沒(méi)有辦法落地。許多地區(qū)的建設(shè)用地面積早就超過(guò)了規(guī)劃，即便給了指標(biāo)也沒(méi)有辦法尋找到合適的土地。由于城市早期的快速擴(kuò)張，占用的土地較多，以至于現(xiàn)用土地面積早就超過(guò)了規(guī)劃面積，達(dá)到了天花板。有了建設(shè)指標(biāo)，地方政府更傾向于用在新城區(qū)，而不是規(guī)劃范圍內(nèi)業(yè)已形成的集體建設(shè)用地。因此，希望通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市增加用地指標(biāo)的說(shuō)法不成立。也有人認(rèn)為，通過(guò)此種方式可以增加集體成員的收入，減少因土地征收而引發(fā)的矛盾。這種說(shuō)法看似合理，實(shí)際上也經(jīng)不起推敲。目前對(duì)于征遷戶來(lái)說(shuō)，問(wèn)題不在于補(bǔ)償太低，而在于“不患寡而患不均”。征遷中還有一個(gè)問(wèn)題就是征遷農(nóng)民無(wú)法獲得穩(wěn)定就業(yè)和持續(xù)收入。從“一夜暴富”到“一夜赤貧”的現(xiàn)象大量發(fā)生，引發(fā)了許多次生性問(wèn)題。這與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)關(guān)，與補(bǔ)償?shù)姆绞接嘘P(guān)，也與拆遷戶個(gè)體有關(guān)。

再次，內(nèi)部權(quán)利關(guān)系復(fù)雜，相關(guān)主體動(dòng)力不足。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，若讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，自己可能喪失一部分資金，使得籌措城市發(fā)展資金的手段喪失。在上市的過(guò)程中，還要出臺(tái)各種政策，協(xié)調(diào)相應(yīng)的矛盾，所以地方政府的積極性不是很足。即便是有些試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定要將土地增值收益的10%乃至更高上繳地方財(cái)政，地方政府的積極性也不是很高，因?yàn)閷?duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，采取土地征收的方式更加簡(jiǎn)單有效。對(duì)于農(nóng)村集體來(lái)說(shuō)，動(dòng)力也不是很足，因?yàn)樵S多試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定，能夠上市的集體土地只能是工礦、商服用地，而不能用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，以免引起比較大的波動(dòng)，但事實(shí)上這些土地已經(jīng)在發(fā)揮這樣的作用，因此上市與否影響不是很大。同時(shí)，“集體”是一個(gè)集合概念，成員是分散的個(gè)體，成員沒(méi)有強(qiáng)烈的入市愿望，有也難以形成有效集體行動(dòng)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了多次改革，內(nèi)部的收益主體多元化、利益關(guān)系復(fù)雜，因此對(duì)上市后收益的分配會(huì)形成不同意見(jiàn)，是一個(gè)比較復(fù)雜的問(wèn)題。所以，對(duì)于許多集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)說(shuō)，與其上市，保持現(xiàn)狀可能更好。

在現(xiàn)有的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地中，比較成功的開(kāi)發(fā)案例還是以租賃居多，直接轉(zhuǎn)讓的比較少。在轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，受讓方還是以政府背景的投資公司居多，民營(yíng)企業(yè)參與的積極性不是很高。這主要與建設(shè)用地的用途有關(guān)。從目前的情況來(lái)看，探討對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的歸并、整理、二次開(kāi)發(fā)比直接入市更有意義，因?yàn)檫@些土地多是低效用地，還沒(méi)有發(fā)揮較好的效用。在條件許可的情況下，對(duì)于低效用地進(jìn)行騰退，將指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)籌，可以更好地發(fā)揮土地效用、增加集體經(jīng)濟(jì)組織的收益，且矛盾相對(duì)較少。當(dāng)然，對(duì)于集體土地增值進(jìn)行合理分配的基礎(chǔ)是進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰成員權(quán)利與分配規(guī)則，促進(jìn)分配公平。

總體而言，土地批租有效籌集了城市建設(shè)資金，快速推進(jìn)了城鎮(zhèn)化，也保持了“地利共享”的憲法秩序，可以說(shuō)是中國(guó)高速發(fā)展的“秘密武器”之一。當(dāng)然，對(duì)于其中存在的問(wèn)題也應(yīng)引起足夠的重視，不斷進(jìn)行完善。同時(shí)需要注意，當(dāng)前許多城市已經(jīng)走過(guò)了大規(guī)模的擴(kuò)張階段，進(jìn)入了精細(xì)化、微治理階段。這也就意味著城市不再需要依靠“賣(mài)地”度日，由此引發(fā)的征地、拆遷矛盾也會(huì)大大減少，而建成區(qū)之內(nèi)的治理任務(wù)則會(huì)不斷增多，解決居民生活中的小問(wèn)題會(huì)成為基層工作的重頭戲。如何應(yīng)對(duì)“后土地財(cái)政”時(shí)代的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，以及工作重心轉(zhuǎn)移則是需要進(jìn)一步探討的問(wèn)題。

（作者單位：上海行政學(xué)院）

注釋：

*本文系上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年課題（2017ESH007）和國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目（15ZDC028）研究成果。

[1]陸興龍、耿忠平：《城市建設(shè)變遷》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社1999年版，第8頁(yè)。

[2]蒯世勛等編：《上海公租界史稿》，上海人民出版社1980年版，第49頁(yè)。

[3]葉裕民：《中國(guó)城市化之路——經(jīng)濟(jì)支持與制度創(chuàng)新》，商務(wù)印書(shū)館2001年版，第112頁(yè)。

[4]黃小晶：《城市化進(jìn)程中的政府行為》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2006年版，第89頁(yè)。

[5]羅平漢：《人民公社史》，福建人民出版社2005年版，第79頁(yè)。

[6]曹錦清：《如何研究中國(guó)》，上海人民出版社2010年版，第267頁(yè)。

[7]劉守英：《政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)真的一本萬(wàn)利嗎》，載《中國(guó)改革》2005第7期。

[8]張薦華、林玨：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起與發(fā)展模式》，湖北教育出版社1995年版，第48頁(yè)。

[9]桑靜山：《上海鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展研究》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社1997年版，第9頁(yè)。

[10] [加]塞繆爾·何保山、顧紀(jì)瑞：《江蘇農(nóng)村非農(nóng)化發(fā)展研究》，上海人民出版社1991年版，第85頁(yè)。

[11]楊風(fēng)山：《關(guān)于“人民城市人民建”來(lái)龍去脈》，新華網(wǎng)山東頻道，http：//www.sd.xinhuanet.com/news/2006-06/28/content_7380542.htm

[12]張全景、歐名豪：《中國(guó)土地用途管制制度的耕地保護(hù)績(jī)效》，商務(wù)印書(shū)館2008年版，第149頁(yè)。

[13]郭潔：《土地用途管制模式的立法轉(zhuǎn)變》，載《法學(xué)研究》2013年第2期。

[14]財(cái)政部綜合司：《2015年全國(guó)土地出讓收支情況》，載《中國(guó)財(cái)政》2016第7期。

[15]桂華：《論社會(huì)主義地利共享秩序及其制度實(shí)現(xiàn)》，載《社會(huì)科學(xué)》2018年第6期。

關(guān)鍵字：

建國(guó)的前三十年里，城鎮(zhèn)的工業(yè)建設(shè)成就較為有限。城市建設(shè)資金主要依靠捐款、集資、調(diào)撥等非市場(chǎng)手段來(lái)完成，沒(méi)有將土地作為要素，發(fā)揮級(jí)差地租的作用。

從理論依據(jù)來(lái)說(shuō)，土地有償使用依據(jù)的是馬克思的地租理論。土地使用費(fèi)的實(shí)質(zhì)就是地租，主要是級(jí)差地租。級(jí)差地租與城市的形成、建設(shè)和開(kāi)發(fā)密切相關(guān)。

雖然，商住用地出讓金較為可觀，但其主要是用來(lái)彌補(bǔ)其他土地的建設(shè)成本。因此，某塊土地的價(jià)格高并不意味著政府就賺錢(qián)。

許多人在大城市打工，然后在縣城買(mǎi)房;買(mǎi)房后無(wú)法居住，還要到大城市打工，賺錢(qián)來(lái)還房貸，最后導(dǎo)致房屋的高空置率。這是一個(gè)住房資源與就業(yè)機(jī)會(huì)之間的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

土地批租帶來(lái)的快速城鎮(zhèn)化，是我國(guó)土地公有制的一大制度優(yōu)勢(shì)。在此制度基礎(chǔ)上，形成了土地供應(yīng)的國(guó)家壟斷與土地使用的招拍掛制度，保證了政府可以強(qiáng)有力地進(jìn)行城市建設(shè)資金的籌集。

一般情況下，土地的開(kāi)發(fā)成本要占到收入的80%左右。這種收支體系保證了土地的增值源于土地、用于土地，來(lái)源于人民、受益于人民，形成了比較完整的閉合鏈條。

歷史遺留問(wèn)題、上市目標(biāo)模糊、內(nèi)部權(quán)利關(guān)系復(fù)雜、相關(guān)主體動(dòng)力不足使得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市效果并不理想。

土地批租有效籌集了城市建設(shè)資金，快速推進(jìn)了城鎮(zhèn)化，也保持了“地利共享”的憲法秩序，可以說(shuō)是中國(guó)高速發(fā)展的“秘密武器”之一。