定向購買下政府與教育社會組織的委托代理關系分析

劉澤偉

[摘? ? 要] 當前，在教育領域我國已經進行了諸如政府購買學位、崗位、管理服務等摸索。但教育服務質量欠佳問題在部分區域突出。要處理好購買雙方關系的問題，應從原因入手。教育社會組織的發育不足使得部分區域定向購買服務，這先決地將政府處在了相對被動地位，加劇了組織壟斷風險;又因價值取向上的利益差異，激勵相容約束與參與約束的條件被破壞，加劇了購買效益風險，最終導致雙方之間出現委托代理問題。

[關鍵詞] 政府購買服務;教育社會組織;委托代理;定向購買

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 03. 068

[中圖分類號] G77? ? [文獻標識碼]? A? ? ? [文章編號]? 1673 - 0194（2019）03- 0171- 02

1? ? ? 分析背景

1.1? ?政府購買教育服務概述

伴隨機構與行政體制改革浪潮，政府購買服務成為各地探索的一種模式。教育服務是政府的一項重要職責，同樣也是購買的一大方向。當前，在教育領域我國已經進行了諸如政府購買學位、崗位、管理服務等摸索，上海、浙江等沿海地區取得了一些有益的經驗，其他各地也在陸續進行嘗試。周翠萍（2010）認為，當前政府在教育服務中的角色實現了“生產者”和“提供者”的分離，二者之間是靠契約為維系紐帶的商品交換關系[1]。在實踐中頻繁暴露問題的正是這種契約關系，這也是本文分析重點。

1.2? ?教育社會組織

目前我國政府購買教育服務主要向兩大類主體，一類為民辦學校，另一類為其他教育機構。根據社會組織的視角，這兩大類可以統稱為教育社會組織。國家層面提出“積極發揮各類社會組織在教育公共治理中的作用”[2]。學界研究進一步為教育社會組織做概念界定，最早童宏保（2008）認為“教育社會組織指在教育行業中的社會組織或者為教育行業提供服務的社會組織”[3]。按其職能他劃分為教育協會、教育學會、教育公益組織、民辦學校、教育中介組織等幾種形式。其中一些民辦學校、教育中介組織是服務質量問題高發區，其他組織在評估等環節也存在不足，基于筆者調研與問題的側重點，本文主要關注前兩類。

1.3? ?定向購買

政府購買服務一般采取兩種方式：一是面向社會公開招募競標，即競爭購買，另一類是非競爭性的定向委托，即定向購買。當前國內對此研究已有部分進行二者的比較。競爭購買下，雙方沒有任何其他關系，社會組織處于平等競爭地位，政府綜合考慮服務質量、成本收益等因素進行公開招標。相較于競爭購買，定向購買“沒有公開招投標的過程，而是雙方通過相互選擇和相互協商來確定購買合同的。這種定向購買關系通常是建立在熟人信任關系或者感性認知的基礎之上的”[4]。本文分析基于筆者在武漢市進行的對政府購買基礎教育服務的調研：中部地區這一領域尚起步，一個重要原因即是教育社會組織的發育不足，這使得政府選擇范圍小，多采取定向購買的方式根據“感性認知”直接確定，而隨即也產生不少問題。因此對這種方式下政府與教育社會組織的關系進行分析具有突出現實意義。

2? ? ? 政府與教育社會組織關系

2.1? ?委托代理理論概述

不論是競爭購買還是定向購買，政府與教育社會組織之間都會涉及以簽訂合同確定服務內容、形式等，這種關系就是典型的委托代理關系。政府在轉變職能、回應社會教育需求的背景下，將原本生產、提供教育的權力（資源）進行分離，將一部分教育生產權（資源）讓渡給教育社會組織，委托其提供教育服務。作為代理人的民辦學校或是其他教育機構、組織基于自身發展利益，在服務提供的過程中可能會區別對待，如縮減教育服務的提供、將資源挪作他用，虛報教育相關成本等。由于信息欠缺，政府往往難以監督評估，服務質量也相應打折扣。委托代理理論作為契約理論重要的發展，具有一定的指導意義，因為其中心任務就是“研究在利益相沖突和信息不對稱的環境下，委托人如何設計最優契約激勵代理人”[5]去解決上述問題。

2.2? ?存在的問題與風險

整體而言，武漢購買基礎教育服務主要是在人口密度較大、公辦教育資源存在空白的地區。在筆者調研的洪山區區域內各類社會組織中，面對龐大的學生群體，僅有兩家民辦學校提供學位可供政府購買。在政府與學校簽訂了購買合同后，學校提供的教育服務呈現以下兩種情形：其中一所民辦學校Y采用分開編班制，即將政府購買學位的學生單獨編班，在師資配備和飲食等方面提供與該校其他學生不同的服務。這導致學生在心理上形成一種不平衡的心態，事發后也迅速招致學生家長的抗議。另一所民辦學校A（為雙語國際學校）盡管采用混合編班制，但在學費補貼上又出了問題。由于政府購買學位的補貼有限，而該校的正常收費標準高于購買學位的補貼，二者之間存在差價。因此該學校積極性較低，不愿意繼續接收政府購買學位的學生，而政府也正在考慮如何撤出。

放眼國內外經驗，因為定向購買產生服務質量欠佳等問題的案例為數不少。劉有貴、蔣年云（2006）認為解決這些代理問題，應“在激勵相容約束和參與約束兩個條件下尋找委托人設計的最優契約，讓代理人的努力水平符合委托人的利益。”[5]結合購買方式背景從兩大約束條件進行反向分析，可以歸納出問題產生的一些原因，筆者將之歸納為效益風險與壟斷風險。

當前政府購買服務全流程可直接利用的規范、技術、人才等資源較為缺乏，這使得購買成本較高。一旦購買合同簽訂，政府無法在具體教育過程中親自觀察教育社會組織的努力水平，即其所提供的各類服務。如果政府直接撤出該購買點，也可能造成民眾公信力的危機，增加后續成本。這樣一來，整個服務項目的就會產生更大的效益風險。因此政府期望的努力水平也必須符合教育社會組織自身的利益，即政府為實現自身履行職能、實現公信力效用的最大化而要求教育社會組織的努力程度也要使其自身實現效用最大化，從而達到“激勵相容約束”。至于“參與約束”，即政府支付給教育社會組織報酬帶來的效益應不低于其從事正常業務所產生效益，也稱市場機會成本。如果政府承諾的價格費用低于這一成本，教育社會組織在簽訂合同、選擇接受服務購買上就處于劣勢。這時其通過提供劣質服務來彌補損失也就不難理解了。事實上，從民辦學校Y和A的情況與相關研究中的案例，可以發現約束條件的破壞正是委托代理關系出現效益風險的重要原因。而進一步分析，條件的破壞來自過程參與方價值取向上的利益差異，即經典的國家與社會、市場的關系及差異。

定向購買方式對委托代理關系的考驗也較突出。在筆者調研區域，伴隨經濟發展、城鎮化的加快，大量城市外來人口的隨遷子女打破了政府原有學校布局規劃，他們入學成為一大難題。原有區域教育資源已趨于飽和，能夠提供教育服務的其他組織也少之又少，政府處于被動地位別無選擇，從而定向委托民辦學校Y和A代理教育服務。這造成了王浦劬，薩拉蒙（2010）所說購買行為的“內部化”[6]。這樣一來，定向代理方的壟斷風險出現，劣質服務提供的可能性也增加。可見社會組織發育不足使得定向購買先決地將政府處在了相對被動的地位，加劇了組織壟斷風險;又因價值取向上的利益差異，激勵相容約束與參與約束的條件被破壞，加劇了購買效益風險，最終導致了委托代理問題。

3? ? ? 解決對策

3.1? ?教育社會組織的培育

政府購買服務在國際有成功經驗的一個前提是公共服務體系相對完善、服務市場運行成熟。而成熟的一個表現就是良性競爭的局面，當前定向購買的方式下，根本就不存在競爭局面，這自然使其積極性下降，從而影響服務成效。且從上文分析也可看出教育社會組織發展在整個環節中的先導作用。因此，在解決這一問題上，還應靠政府積極扶持、培育教育社會組織的發展，如出臺相關優惠獎勵政策、簡化組織成立審批程序、跟蹤組織建立與發展并提供支持。

3.2? ?激勵約束機制的選擇

事實上，上文分析價值取向上的利益差異也是難以根本解決的，即使在組織社會里，集體社會的管理目標與個體成員目標也不可能完全整合。奧爾森在《集體行動的邏輯》中提出：“選擇性的激勵會驅使理性個體采取有利于集團的行動。這些‘選擇性的激勵既可以是積極的，也可以是消極的。”[7]政府作為委托人能做的就是獎懲分明，不斷健全和完善激勵機制，形成合適的利益分享與風險分擔機制。

3.3? ?第三方監督與評估機構的介入

既然有了獎優懲劣的“選擇性激勵”，那么直接需要回答的一個問題就是“標準”，也即服務監督和評估的標準。應當建立、運用獨立專業的第三方監督與評估機構，如大眾媒體、高校科研院所等。沒有獨立性，激勵的標準就會混亂，成為政府或教育社會組織利益裹挾的工具。沒有專業性，就難以保障監督和評估的質量，彌補政府的“有限理性”。二者相輔相成，才能夠使教育服務購買落到實處。

3.4? ?合同管理與法律體系的健全

解決政府與教育社會組織之間典型的委托代理問題，還應回到關系生效的合同上來。在經濟法與合同管理領域，契約精神很重要，雙方應堅持合同簽訂的流程、內容、管理規范化，同時通過相關機制維護長效信任的合同伙伴關系。另外，法律體系的健全完善必不可少，而這也是整個政府購買服務領域亟待發展的一大方向。

主要參考文獻

[1]周翠萍.政府購買教育服務的類型、內涵與展望[J].全球教育展望，2010（8）：73.

[2]教育部.國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）[Z].2010-07-29.

[3]童宏保.教育社會組織的作用[J].中國社會組織，2008（12）：28-29.

[4]毛明明，羅崇敏.我國政府購買教育服務的主體關系困境及重構路徑[J].現代教育管理，2016（6）：1-9.

[5]劉有貴，蔣年云.委托代理理論述評[J].學術界，2006，24（1）：69-78.

[6]王浦劬，[美]萊斯特·M·薩拉蒙.政府向社會組織購買公共服務研究：中國與全球經驗分析[M].北京：北京大學出版社，2010：27-28.

[7][美]曼瑟爾·奧爾森. 集體行動的邏輯[M].陳郁，譯.上海：三聯書店上海分店， 1995：41-42.