民辦學校分類管理推進難點與破解路徑

(國家教育行政學院 教育行政教研部，北京 102617)

一 分類管理改革中的復雜格局

自2010年5月《教育部關于組織申報國家教育體制改革試點的通知》提出開展民辦學校分類管理試點開始[1]，我國民辦教育領域進入了大變革時期。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱“教育規劃綱要”)明確提出“探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”后[2]，國家陸續啟動了《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國民辦教育促進法》(以下簡稱“民促法”)等教育法律一攬子修訂工作，中央和地方先后提出改革方案，分類管理成為民辦教育領域重大理論和實踐問題。

隨著改革的推進，關于“要不要分類管理”的爭議逐年減少，而關于“如何實施分類管理”的討論呈幾何級增長。2012—2016年，筆者在民辦學校一線辦學者群體中開展調查，根據訪談資料意義概念所包含的情緒態度及相關節點進行年平均數分析，發現一線辦學者對分類管理改革的消極觀點逐年減少，中立態度和積極觀點逐年增加。(1)諸如“分類管理是外國經驗，不適合中國”，“分類管理真正要分下去，肯定不好干，也沒法干了”等消極表述在2012—2014年間持續減少，2015年有所反彈，繼而再度大幅減少。(2)諸如“現在還不好選擇，我們只管辦好學校，等待下一步具體的政策出臺”的中立態度增幅明顯。尤其在“民促法”修改草案被提交全國人大常委會審議后，絕大多數舉辦者實現了從質疑到逐漸接受的轉變。(3)“營利性或非營利性的身份更加明確，各安其位，各得其所，更便于政策的支持，也更便于學校自身定位和長遠謀劃”的積極表述數量雖不多，但總體呈現上升趨勢。這些變化趨勢都說明，民辦學校分類管理的改革共識基本形成。

2016年11月，《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》明確規定，修改后的《中華人民共和國民辦教育促進法》(以下簡稱“新民促法”)于2017年9月1日施行[3]；修法后，《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》(以下簡稱“國務院三十條”)[4]、《教育部等五部門關于印發〈民辦學校分類登記實施細則〉的通知》[5]、《教育部 人力資源社會保障部 工商總局關于印發〈營利性民辦學校監督管理實施細則〉的通知》[6]等配套文件出臺，中央層面的分類管理制度框架基本形成。立法確立的規則意義上的合法性[7]，亟需在實踐上加以跟進。就各地情況看，新法新政地方配套文件陸續出臺①，但實際推進工作滯后于預期。2018年8月，司法部就《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)》公開征求意見(以下簡稱“送審稿”)[8]，其中一些條款的修訂引發了廣泛的討論。實踐者和學術界對推進分類管理改革的潛在困難表達了一些顧慮。應該承認，有些顧慮在一定程度上具有合理性，也有一些觀點值得進一步討論。基于這種認識，本文從實證角度，以民辦基礎教育為對象，致力于探討以下問題：在地方教育行政部門與民辦學校層面，新法新政的推進難點在何處？

二 推進分類管理的四個難點

“新民促法”確定的核心舉措和基本原則，經過數年的論證和權衡得以立法通過，學理上較為通暢。但是，技術性問題并不必然構成政策推進的重點，具有較好技術可行性的政策方案也可能因核心利益主體的因素而在實踐過程中衍生各種難題[9]。為了更直觀地了解核心利益主體的態度和意見，2017年12月至2018年6月，筆者對在北京舉辦的民辦教育研修班、研討會上的地方教育行政部門民辦教育負責人、民辦學校負責人進行問卷調查并輔以訪談。

經與一線辦學者和一線教育行政干部討論商榷，將“新民促法”核心舉措和相關原則轉化為問卷調查題項，分別從“合理性”和“可及性”兩方面考察(見表1)，保證了問卷的內容效度。主要目的是將“依賴于直覺”的合理性和可及性分析，作為啟發式工具[10]，從整體層面衡量推進分類管理改革的現實性與可能性，從而甄別推進實踐的難點和阻礙。調查中，一個省、自治區、直轄市有且僅有一名教育行政部門代表填答問卷；一所民辦學校有且僅有一名代表填答問卷，由在學校治理中的話語權重者填答。填答問卷要求盡量反映所在地區或學校的集體意見。有效樣本覆蓋全國29個省(自治區、直轄市)，其中教育行政部門負責人29人，民辦學校負責人50人。采用SPSS20.0統計軟件進行數據錄入，并對作答結果相應賦值。例如，將“極不合理”、“不合理”、“中立”、“合理”和“極為合理”分別賦值為“1”“2”“3”“4”和“5”；可及性選項從極低到極高分別賦值為“1”“2”“3”“4”和“5”。也就是說，合理性選項得分越高，表明合理程度越高；可及性選項得分越高，表明政策落地可能性越大。反之，則說明合理程度弱，落地可能性小，政策推進難度大。信度檢驗結果顯示，Cronbach’s alpha=0.852，問卷整體的內部一致性良好，可信度高。根據調查，政策實踐者對實施分類管理核心舉措存有疑慮，主要集中在四個方面。

(一)對獲取辦學回報和分配剩余財產的訴求

“新民促法”明確提出，非營利性民辦學校舉辦者不得取得辦學收益(第19條)[11]。如表1所示，關于非營利性民辦學校舉辦者不再獲得辦學回報的政策方案，被認為合理性較低(合理性均值=3.51)。調查顯示，樣本民辦學校以投資辦學為主。在初始出資類型方面，“出資要求合理回報”“投資辦學”和“出資不要求合理回報”分別占比25.5%、21.5%和12.7%；“捐資辦學”為0。捐資辦學類型的缺失，印證了我國民辦教育領域以投資辦學為主、捐資辦學為輔的實際情況。基于此現實，有舉辦者提出：“辛苦辦學大半輩子，一定要給子女一個交代，要求放棄資產所有權和繼承權一時難以接受。”也有教育行政部門負責人提出：“從長遠來看，通過分類管理將舉辦者出資轉移到學校名下是合理的，但在實際操作層面，舉辦者選擇非營利性就要放棄終極財產權，確實構成推進分類管理的主要障礙。”

(二)對非營利性民辦學校扶持不足、監管失當的擔憂

“新民促法”明確提出，對非營利性民辦學校可以采取政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施(第46條)，稅收政策和用地優惠享受與公辦學校同等原則(第47條、第51條)[11]。但是，調查樣本認為非營利性民辦學校享有與公辦學校同等待遇的政策落地可能性最小(可及性均值=2.51)，兩類民辦學校財政撥款政策落地可能性也極小(可及性均值=2.95)。同時，關于非營利性民辦學校享有與公辦學校同等待遇的合理性和可及性差值最大(差值=1.66)，非營利性民辦學校納入國家財政支持體系的合理性和可及性差值較大(差值=0.92)。也就是說，樣本群體一方面高度認同和期待加大對非營利性民辦學校的扶持，一方面認為扶持政策難以落地。關于對非營利性民辦學校實行更嚴格監管的政策方案，被認為合理性最低(合理性均值=3.29)。有民辦學校提出：“分類管理的目標之一就在于真正落實扶持。如果老是非固定化的倡議，永遠解決不了問題，分類也就沒有意義。”也有民辦學校提出：“雖然非營利性民辦學校應與公辦學校同等待遇，但萬萬不能越來越把民辦教育拉入公辦教育的體系中去，讓民辦學校受公辦學校的改造，或者說我們自己走向了公辦。”

表1.民辦學校分類管理核心舉措的合理性與可及性

(三)對營利性民辦學校獲取捐助和融資困難的擔心

“新民促法”明確提出，國家鼓勵金融機構運用信貸手段支持民辦教育事業發展(第49條)[11]。營利性民辦學校具有利用資本市場快速發展的制度條件，但是調查發現，關于民辦學校融資政策措施的合理性和可及性差值較大(差值=0.91)，說明樣本群體雖然期望有突破性的融資政策破解辦學經費問題，但也認為難以實現。進一步訪談發現，教育行政部門存在一大擔憂，即“對營利性民辦學校的捐贈方給予優惠待遇，可能導致部分辦學者捐贈給自家舉辦的學校，并通過此方法逃稅或洗錢”。而在融資制度上，地方教育行政部門認為“制定出臺實施細則還需要周全、系統的論證，以防出現過快過熱的教育資本化現象”。因此，在學校辦學性質選擇方面，11.4%的樣本學校明確表示擬選擇營利性。而且，不選擇營利性的也并不必然意味著選擇非營利性。部分學校表示“對營利性學校能否生存甚為擔憂”，因此擬轉讓學校辦學權或終止辦學。

(四)對教師和學生權益保障不力的顧慮

“新民促法”明確規定，民辦學校的教師、受教育者與公辦學校具有同等的法律地位(第28條)[11]。就民辦學校分類管理政策而言，師生群體并不處于相對核心的利益配置范圍，很多民辦學校師生對分類改革并無強烈的情緒表達和意見傾向。但是，教育行政部門和民辦學校都高度重視改革中的師生權益保障。關于非營利性和營利性民辦學校學生、教師享有與公辦學校學生、教師同等待遇的政策方案，被認為最為合理(均值=4.36，=4.27)，同時落地可能性大(均值=3.42，=3.04)。但是，關于教師、學生同等待遇的合理性和可及性差值較大(差值=1.23，=0.94)，也就是說，教育行政部門負責人和民辦學校負責人一致認同教師同等待遇原則，同時也認為實質性舉措恐難在短期內落地。

三 問題背后的深層矛盾

(一)非營利性民辦學校的非營利法人定位與舉辦者要求獲取辦學回報和分配剩余財產的矛盾

我國民辦學校多屬投資辦學型，辦學回報和剩余財產權成為分類管理改革需要回應的首要問題。根據“民促法”的規定，民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權[12]；而原《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》(以下簡稱“民促法實施條例”)沒有明確規定民辦學校終止辦學時的剩余財產分配[13]。在原有法律框架中，民辦學校只有“有無要求合理回報”之別。大多數民辦學校按照“民辦非企業單位法人”在民政部門登記，在某種程度上導致民辦學校長期以來產權關系殘缺，出資方權益不明。早在分類管理改革動議提出之初，就有學者將“非營利性民辦學校產權制度建設”列為分類管理制度建設任務之首[14]。

“新民促法”取消了“合理回報”的規定，明確要求非營利性民辦學校的辦學結余全部用于辦學[11]，避免非營利性民辦學校分配或變相分配利潤，強化了非營利性導向。新法對非營利性辦學補償和學校財產分配標準做出原則性規定。改革推進過程中，可獲得合理回報的傳統民辦學校，在過渡為新法框架下的非營利性民辦學校的時候，往往對辦學過程中而非終止辦學時的補償或獎勵提出訴求。同時，校產產權和財產分配問題一直都是事關分類管理順利推進的關鍵因素。究其原因主要有三個方面。(1)傳統觀念束縛。直到“新民促法”三審稿最終通過，關于非營利性民辦學校出資人應將全部出資轉移到學校名下的改革精神，使民辦學校舉辦者、大部分民辦學校校長和教育行政部門負責人感到疑慮。一種退而求其次的觀點認為，舉辦者可以放棄辦學回報，但難以放棄資產所有權和繼承權。(2)對改革形勢存在誤判。從1997年實施《社會力量辦學條例》開始，歷次相關法律法規修訂和修改都將財產歸屬作為重點問題，但歷次都未能徹底解決這一問題。由于以往的制度安排主要基于捐資和投資辦學并舉的邏輯起點，原“民促法實施條例”對舉辦者財產處理沒有明確規定，業界認為舉辦者投入學校的資產最終所有權屬于投入者所有。但是，“新民促法”明確區分捐資和投資辦學，分別對應非營利性和營利性民辦學校提出兩套財產權屬規則，對擬選擇“非營利性”又不完全接受“捐資”概念的“騎墻式”民辦學校產生沖擊。(3)對改革方案概括絕對化。由于當時中央層面未出臺系統的政策，2011—2015年間，地方試點工作只能先行出臺相關規定以填補政策盲點，而地方方案與國家方案在關鍵問題上存在一定差異；同時，國家方案關于非營利性辦學補償機制尚無定論。在修法過程中，一些利益相關者對制度的不認同或不理解，可能導致以偏概全的否定。

(二)非營利性民辦學校獲取政策支持的訴求與扶持措施未完全落地的矛盾

支持與規范并舉是分類管理改革的重要原則。理論上，非營利性民辦學校以收取費用為手段服務于提供教育服務的目標，營利性民辦學校優先考慮通過提供教育服務賺取利潤。手段與目標的順序不同，導致兩種類型學校的價值標準和組織形態不同。分類管理改革之初，學界就提出以“整體扶持與區別對待相結合的原則跟進配套政策”[15]，非營利性民辦學校享受政策待遇傾斜具有合理性和必要性。

“新民促法”就稅收優惠(第47條)和用地優惠(第51條)兩方面做出非營利性民辦學校與公辦學校待遇同等的規定，同時提出“對非營利性民辦學校可以采取政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施”(第46條)[11]。各地就此做出進一步規定。(1)落實稅費優惠政策。國家方案明確對現有民辦學校重新登記為非營利性、非營利性民辦學校設立、資產過戶、運營與終止給予稅費減免。一些地方就個別稅種予以補充規定。如江蘇、重慶、山西對符合規定的非營利性民辦學校承受土地、房屋權，免征契稅。(2)創新土地供給方式。“新民促法”規定，非營利性民辦學校按劃撥等方式供應土地。在此基礎上，湖北、海南、重慶、江西、吉林等地鼓勵存量土地挖潛，整合改造閑置用房資源用于民辦學校辦學。其中，湖北更提出五年內可暫不辦理土地用途和使用權人變更手續，支持實行長期租賃、先租后讓、租讓結合的土地供應方式。(3)加大財政扶持力度。浙江明確提出公共財政主要對非營利性民辦學校給予支持，并專門出臺《浙江省公共財政扶持民辦教育發展的實施辦法》，探索建立以“經費標準化”為主要內容的公共財政扶持體系[16]。上海、江蘇、青海、廣東、寧夏、山西、貴州等地明確規定對義務教育階段民辦學校給予補助。其中，上海額外提出健全以招收進城務工人員隨遷子女為主的民辦小學辦學成本政府補貼制度，山西提出對非營利性民辦中等職業學校在實施學校基礎能力建設、實習實訓基地建設時，與公辦學校同等對待。制度設計的持續精細化，凸顯了精準扶持非營利性民辦學校、以差別化待遇突出鼓勵非營利辦學的政策導向。

隨著分類管理改革的推進，民辦學校對于“非營利性”新身份下的政策待遇有強烈的表達。(1)相關扶持措施尚未完全落地，利益相關者仍在呼吁給予非營利性民辦學校更好的待遇。在扶持與獎勵條款中，“可以設立”“可以采取”等用語具有倡導性色彩。但由于落實扶持的條件和基礎尚不成熟，有學校提出：“非營利性民辦學校較舊法時代享受的待遇變化不大，但一旦重新登記為非營利性，經過清償后學校資產權屬不再屬于舉辦者個人，所得與所失的落差對過去個體戶辦學的思維是一大沖擊。”(2)規范作為扶持的前提和基礎，使部分利益相關者產生監管強化的焦慮。非營利性民辦學校實質性扶持的落地，不僅受限于地方財政實力，更受限于“非營利的真實性和充分性”。如有地方教育行政部門負責人指出：“地方曾做過摸底調研，一開始舉辦者想選擇營利性，但后來紛紛轉向非營利性。一方面營利性辦學成本太高，另一方面非營利性也不是完全沒有政策漏洞。這種情況下，要讓政府把資源都投入進去，不能放心，也不公平。”為更好地促進民辦教育健康發展，中央和地方配套政策著重規范非營利性民辦學校辦學。此方面的諸多進展，如“送審稿”擬重點規范的非營利性民辦學校舉辦者變更(第11條)、集團化辦學(第12條)、部分學校收費標準(第42條)、關聯交易(第45條)等條款[8]，引發業界關注。

(三)營利性民辦學校的營利法人定位與其要求享受更多優惠待遇的矛盾

《營利性民辦學校監督管理實施細則》、《工商總局 教育部關于營利性民辦學校名稱登記管理有關工作的通知》[17]等配套文件明確了舉辦營利性民辦學校的原則性問題，但實踐操作中仍有兩大未決問題。

(1)對營利性民辦學校的具體扶持政策不明朗，實施者對舉辦營利性民辦學校成本過高存有擔心。“國務院三十條”提出，可以通過政府購買服務及稅收優惠等方式對營利性民辦學校給予支持[4]。陜西提出，參照高新技術企業的優惠政策給予營利性民辦學校支持；重慶提出，對符合小微企業財政扶持條件的營利性民辦學校給予扶持政策；而更多地區未明確參照標準。在稅收問題上，河北、江蘇提出，對營利性民辦學校的學歷教育服務免征增值稅；重慶、四川提出，對符合西部大開發所得稅優惠條件的營利性民辦學校，減按15%的稅率征收企業所得稅；其他地區則多采取“營利性民辦學校稅費優惠政策按照國家有關規定執行”的方向性規定。在融資政策上，新法解除了營利性民辦學校進入資本市場融資的制度性限制，寧夏、廣西等地也明確提出鼓勵營利性民辦學校以有償取得的土地、設施等財產進行抵押融資，但目前尚未制定出臺實施細則，導致有營利訴求的民辦學校普遍觀望等待。

(2)現有民辦學校轉設為營利性的配套政策不完善，遵循真實意愿做出選擇的現實條件尚未成熟。在地方立法層面，一種做法是大力支持現有民辦學校順利過渡為新法框架下的非營利性民辦學校，而選擇登記為營利性民辦學校則面臨財產清算、繳納相關稅費等問題。這些事項沒有配套文件規定，涉及到諸多歷史遺留問題，無法在短期內解決。雖然明確“營利性”選擇意向的舉辦者比重不高，新政以來有明確“轉營”規劃的民辦學校未見顯著增加，但“送審稿”相關修訂帶來新的可能。尤其是新增關于禁止非營利性民辦學校集團化辦學的規定，如果最終被寫入《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》正式文本，營利性教育集團公司面臨剝離非營利性民辦學校或將之轉設為營利性民辦學校的實際需要。有舉辦者認為：“對于已經境外上市的教育集團而言，從長遠考慮應將旗下學校轉設為營利性，從根本上規避資本運作可能引發的法律風險，名正言順獲得資本加持。”

究其原因，雖然“新民促法”并未直接規定營利性民辦學校統一適用《中華人民共和國公司法》(以下簡稱“公司法”)，但《工商總局 教育部關于營利性民辦學校名稱登記管理有關工作的通知》要求營利性民辦學校只能采取公司制企業法人形式[17]，間接界定了營利性民辦學校屬于“公司法”規范的企業法人。盡管“營利性民辦學校享受教育行業優待”的指導原則較為明確，但在企業法人框架下，給予營利性民辦學校實質性優待仍需觀念上的突破。同時，在稅收法定原則下，地方給予營利性民辦學校稅費優惠的職權較為有限，探索更大尺度金融服務和財政扶持存有一定風險。對營利性民辦學校的實質性扶持不足，政策優惠向非營利性民辦學校過度傾斜，可能導致對營利性民辦學校的新型競爭不公；而現有學校“轉營”成本過高、代價過大，可能使具有營利訴求的民辦學校不得不繼續維持非營利之名。如果制度供給無法保證“按照舉辦者真實愿望，歸到不同的隊伍里”，“讓想賺錢的選擇營利性，光明正大地獲得利潤”，改革效果或將打折扣。

(四)民辦學校師生權益保障的訴求與相關政策供給不足的矛盾

教師質量高低和隊伍穩定與否關系到教育教學質量和辦學條件，生源是否充足以及質量水平關系到教育成果和辦學效益的好壞。“民促法”規定：“民辦學校的教師、受教育者與公辦學校的教師、受教育者具有同等的法律地位”[12]，但在執行中一直落實不到位。尤其是民辦學校教師群體，長期身份編制不明，社保待遇、職稱評聘、專業發展渠道等因此受限，勞動關系和人事管理多基于合同聘用，影響了隊伍的穩定性，需要通過綜合性改革方有可能解決。分類管理提出以來，各方認同非營利性與營利性兩類民辦學校差異性待遇原則，同時更加認同在分類管理中實現兩類民辦學校師生權益“不分反合”，將保障師生權益作為扶持兩類民辦學校發展的基本原則[18]。分類管理將一系列問題串聯起來，為解決困擾已久的師生權益保障不力難題提供了條件。

隨著分類管理的推進，“新民促法”關于師生權益保障的基礎性規定，在地方政策中有了不同程度的延伸和完善。與此同時，改革論辯焦點發生轉向，圍繞資本和經濟問題的討論大幅增加，師生權益等教育核心議題被暫時遮蔽。一方面，改革向縱深推進，必然觸碰到根本性的利益矛盾；另一方面，破解師生權益保障的制度性障礙有待分類管理的深入推進。公辦與民辦只是學校的組織形態區別，不能因此差別對待師生，更不能歧視任何一類學校的師生。“無論任職于哪類學校的教師，工作性質都是教書育人，為社會主義事業培養建設人才；無論就讀于哪類學校的學生，都是社會主義事業的接班人，都是納稅人的子女，應享有平等權利和待遇”。但“平等”不等于“平均”。給予營利性民辦學校師生以完全均等的待遇，不僅在學理上講不通，在國際上也少有先例。最理想的做法是建立基本權利平等基礎上的差別化政策，即對非營利性民辦學校師生比照公辦學校落實各項待遇，對營利性民辦學校師生落實基本權利待遇，其他則由《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國勞動合同法》和《中華人民共和國消費者權益保護法》調整。基本權利待遇的范疇，包括教師的社會保險、職業資格認定、專業發展和職業流動，以及學生的升學、轉學、考試、醫療、保險、貸款、戶籍遷移和就業。就各地具體推進情況來看，民辦學校學生權益保障被認為最容易落地，教師權益則面臨體制機制障礙較難在短期內實現。如有民辦學校提出：“師資發展主要靠政策。我們一直希望有事業編制，但即使按事業編制，也是自收自支，學校自籌退休教師費用，財務壓力太大。希望借改革探索政府和學校共同承擔的模式和機制。”

四 如何破解分類管理難點

(一)細化對選擇“非營”的舉辦者的補償或獎勵方案

讓一部分民辦學校實現由過去可以分配合理回報的準營利性民辦學校向不以任何形式分配利潤的真正非營利性民辦學校轉變，是分類管理的根本宗旨。要實現這種轉變，必須充分保證現有學校舉辦者的必要利益，通過減輕改革陣痛的方式推進轉型。“送審稿”提出，現有民辦學校可以通過變更法人的途徑提前獲得補償或獎勵(第11條)[8]，為解決此問題提供了思路。現有民辦學校舉辦者可與繼任舉辦者協議約定，就獲取勞動報酬和獲得補償或獎勵的收益進行變更，具體可探索：(1)過渡期內禁止舉辦者提取合理回報的地區，可以在此期限內允許舉辦者申請獎勵，但獎勵款項不能從學校資金中列支；(2)選擇登記前，對舉辦者個人貸款用于學校發展并未計入其投資份額的部分，經第三方核算和政府部門批準，可歸為“學校借款”，由學校按額逐年向舉辦者返還，用于其償還個人債務，但以舉辦者個人名義貸款的，應不在其中；(3)選擇登記前，對未提取回報也未經過合法增資審批手續的結余積累，可由舉辦者申請、第三方核算和政府批準，定性為開辦資金，不同屬性資產對學校凈收益的貢獻比例，也可按照此程序予以定性和明確，并據此給予獎補；(4)過渡期結束后，對要求取得補償的舉辦者，其取得補償總額原則上不超過經估算的出資總額，對于仍有債務的學校，可按學校清償后剩余資產情況，給予20%—30%比例的補償，并探索以過程性補償的方式動態兌現。對不要求取得補償的非營利性民辦學校，按照審計后的辦學結余情況確定獎勵辦法。

(二)完善公共財政扶持非營利性民辦學校的政策體系

給予非營利性和營利性民辦學校差別化政策待遇，強化公益性和非營利辦學的政策導向，是分類管理的重要目標。已出臺的地方實施方案已涉及加大財政投入力度、創新財政扶持方式、建立基金獎勵制度、落實稅費優惠等激勵政策、創新土地供給方式、落實同等資助政策、保障依法自主辦學、創新金融支持方式等多方面內容。但是，只有基于有效的分類標準，向真正的非營利性民辦學校分配公共資金，才能彰顯公共資助的合法性[18]。因此，扶持政策落地的關鍵在于深化新政框架下的“非營利”理念，力戒以非營利之名行營利之實，掃除非營利性民辦學校免稅資格認定上的政策障礙，使現有民辦學校更方便地過渡到新法的非營利性民辦學校。在此基礎上，地方可探索細化扶持方案。(1)區分輕資產辦學和重資產辦學。輕資產辦學的主要支出是校園校舍等固定資產建設，其管理服務多采取外包方式以減輕前期投入的資金壓力。經過數年發展，大批輕資產模式的民辦學校陸續進入收支良性循環，形成良好的盈利能力。重資產模式的辦學投入大、產出周期長，經營難度大，一些學校即使不計算稅收都不能確保盈利。有條件的地區可以增設對重資產模式的非營利性民辦學校的補貼項目。(2)區分單體辦學和集團辦學。我國民辦教育起步于個人辦學，直到新世紀以來，集團化辦學比重大幅增加，單體辦學學校的生存壓力激增，對風險防范和政府扶持的需求更大。同時，由于新政規定義務教育不得營利，一些由個人舉辦的完全中學或十二年一貫制學校可能面臨分拆難題，對此可以按照“是否從事義務教育”的標準分別設校，明確從事義務教育的新設學校的非營利性質，對“老校新開”(如原完全中學直接轉為非營利初中學校)和“分拆另設新校”(如原完全中學初中部另設立非營利初中學校)給予不同扶持政策。(3)區分義務教育階段和非義務教育階段辦學。對于義務教育階段民辦學校，未來不存在合法營利的空間，可參照中央確定的生均公用經費基準定額標準予以補助。在改革推進進程中，各地的過渡情況有明顯不同，臨時性、階段性的扶持政策應有所區別。但是，無論是何種辦學類型，都亟待建立長效機制，以真正落實對非營利性民辦學校的公共財政扶持。

(三)構建營利性民辦學校政策支持體系

依法為營利性民辦學校創造公平競爭的辦學環境，繼而實現“營利訴求與以志愿求公益訴求的分離、營利性民辦學校與非營利性民辦學校的分離”[19]，是分類管理制度設計的出發點，也是推進分類管理的重要任務。化解營利性民辦學校享受切實優待的訴求與其營利性定位的矛盾，有必要對我國營利性民辦學校的本質和定位做出判斷。雖然營利性民辦學校適用“公司法”等有關規定，但應準確把握其作為社會主義教育事業組成部分的角色與定位，完善政策支持體系，確保營利性民辦學校始終堅持公益導向和社會主義辦學方向。結合各地經濟社會發展需要和公共服務實際，可著力探索。(1)政府購買服務。無論是營利性民辦學校，還是非營利性民辦學校，政府都可以購買就讀指標、課程教材、職業培訓、政策咨詢等服務。(2)稅收政策支持。對規定年限內的新設立學校，參照相關行業稅收優惠政策，給予階段性稅費優待。對于營利性民辦學校(園)取得的學歷教育和兒童保教保育勞務收入，免征增值稅；對其用于教育的房產和土地，免征房產稅和土地使用稅。(3)土地政策支持。探索有償出租、出借閑置校舍等國有資產的措施扶持營利性民辦學校發展，但出租或出借程序、期限等必須符合國家和地方相關規定。對舉辦緊缺技能培訓的營利性民辦學校，可在規定期限內放寬土地和校舍要求。(4)融資政策支持。鼓勵營利性民辦學校根據自身發展需要進行股權質押等投融資改革，支持和規范金融機構為營利性民辦學校開發金融產品，或利用融資工具參與學校建設發展。鼓勵營利性民辦學校合作設立投資基金。(5)獎勵性支持。對舉辦方投入力度大、收費合理、特色突出、社會聲譽佳的營利性民辦學校，可給予基金獎勵。另外，針對部分現有民辦學校轉設為營利性的需求，各地可在意向摸底基礎上，集中整合現有民辦學校從財產清算、明確財產權屬、繳納相關稅費，到換發辦學許可證、重新登記為營利性民辦學校的流程和機制，對此過程中產生的各類稅費予以精簡，降低制度性交易成本。

(四)推進民辦學校師生權益保障制度具體化

民辦學校師生權益保障，是以分類管理為突破口、促進民辦教育健康可持續發展的核心議題。對已經形成高度共識的原則性內容，應盡快研究制定操作性政策。新法新政將完善具體政策內容的權力下放到省級政府，但地方層面關于師生權益保障的制度建設目前“邁進了一小步”，因地制宜的制度創新和實質性措施尚不充足。“新民促法”和“國務院三十條”對保障師生權益提出若干“鼓勵”“探索”和“完善”方面，有待在地方制度層面繼續深化落實。在教師權益保障方面，主要涉及補充養老保險、戶籍遷移、人事代理、合理流動、非營利性民辦學校人才引進、公民辦學校教師交流等關鍵內容；在學生權益保障方面，主要涉及與同級同類公辦學校學生權利同等的問題。此外，無論是教師還是學生，都應保障其參與學校民主管理和監督的權利。在民辦學校糾紛、轉制、退出辦學等情況下，應有相應處理機制以維護師生合法權益。