農業農村發展如何優先？

梅立潤

摘 要演鄉村振興戰略承載著中國共產黨在新時代全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的核心使命與責任，農業農村優先發展是其標識性特征;主張農業農村優先發展意味著國家資源配置邏輯從工業城市優先調整為農業農村優先;優先性的意義在于當其他發展目標與農業農村發展都提出資源供給需求時，農業農村發展的資源供給需求可以處于滿足次序安排的前列乃至首位，或者說農業農村發展可以獲得更大比重或更多份量的資源配給;在實踐推進國家資源配置邏輯調整過程中，資源供給優先考慮農業農村發展可能會遭遇共識性難題、增量優先還是存量優先的操作性技術難題和強調因地制宜造成的統合性難題。

關鍵詞？演鄉村振興;農業農村發展;優先性;資源配置

[中圖分類號]F323[文獻標識碼] A[文章編號]1673-0461（2019）03-0032-06

一、問題的提出

悠久的農耕文明、政權的成長經歷以及社會的轉型趨向，共同形塑了鄉村在中國共產黨執政話語表達與任務選擇中的重要角色，作為中國發展與治理的基礎場域，“‘鄉村的問題在中國也許是最核心的問題之一?！盵1]改革開放以來，經過家庭聯產承包責任制、村民自治、新農村建設、城鄉統籌、城鄉一體化、美麗鄉村建設等一系列的改革與探索，中國鄉村的發展水平與治理效度都有明顯提高。但是不可忽視的是，在持續快速推進的工業化、市場化、城鎮化過程中，由于國家支持重心的偏斜以及鄉村自身資源汲取與吸引能力偏弱，大量優質資源流向城市，鄉村逐漸缺少活力而顯現衰落趨勢甚至陷入發展與治理的困境。黨的十九大的召開標志著中國特色社會主義建設進入了新時代，平衡和充分發展成為新時代中國共產黨的核心執政使命與責任。由于中國發展不平衡不充分的問題在鄉村最為突出，而且按照中國人口增長和城鎮化發展的速率，到2030年，中國總人口將達到15億左右，城鎮化率達到70%，“如果到了2030年，我們城鎮化率達到70%，農村還有4.5億人，再設想一下，如果到2050年城鎮化率達到80%，農村還有3億人，有這么大數量農村人口的背景下，我想中國是無論如何不能讓農村衰敗的，否則這個國家就會面臨一種難以承受之重?！盵2]因此，在黨的十九大上，中央適時提出了實施鄉村振興戰略，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設，加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化，加快推進農業農村現代化，最終實現農業全面升級，農村全面進步，農民全面發展。

在黨的執政話語體系中，農業農村農民問題始終是關系國計民生的根本性問題，沒有農業農村的現代化，就沒有國家的現代化。因此，在新時代實施鄉村振興戰略具有重大意義，事關全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家等歷史任務的完成質量，也是對中國共產黨和各級政府執政施政能力與智慧的直接檢驗。黨的重要會議特別是全國黨代會中提出的新戰略，對中國經濟社會發展的方向與著力點選擇具有深刻的影響，會帶來各級黨政部門注意力的調整，還會成為學術研究關注的熱點議題，這是中國政治運行的基本經驗，也是中國學術研究的鮮明特征。確實，自鄉村振興戰略提出以來，各類期刊雜志開設專題探討，眾多機構單位舉辦主題論壇，各種媒體爭相宣傳報道，迅速興起了一股研究熱潮，形成了第一批較具原創性的鄉村振興研究成果。不可否認，這些研究成果打開了鄉村振興研究的窗口，具有獨特的理論貢獻，但是“由于實施鄉村振興戰略是黨的十九大提出來的，時間比較短，目前學術界大多只是對十九大有關精神的解讀，還談不上對鄉村振興戰略的深度研究，各地如何結合實際推進鄉村振興戰略目前還處于方案討論階段。”[3]從對已有鄉村振興研究成果的梳理來看，整體上而言，宏觀闡釋鄉村振興戰略的內涵、刻畫其提出的時代背景、呈現其功能定位、挖掘其價值意義的研究內容居多，關于鄉村如何振興的思考偏少。而且當前鄉村振興研究帶有典型的解讀性特征，學者們關于鄉村如何振興的思考，大多具有與官方文件說法重復的色彩，在全面性、針對性、精細化等方面的水平與程度有時還比不上官方文件，這顯然不符合官方與民間對學術研究的期待。

通過梳理有限的關于鄉村如何振興的研究成果，可以發現大多關注的是鄉村振興應該遵循的一些宏闊性要求與可以采取的操作化舉措，前者主要包括鄉村振興應該堅守的原則、遵循的策略、需要注意或避免的問題等。后者主要包括做好鄉村振興立法與規劃制定;建立鄉村振興標準與專門機構;注重鄉村人口穩定、結構優化、人才培育與活力激發;構建現代化農業體系與現代化鄉村治理體系;推進一系列體制機制制度的改革、優化與建設[4]。確實，這些思考對于鄉村振興的實踐推進具有一定的指導性與啟發性，但是問題在于，他們忽略了實踐推進鄉村振興的一個重要前提，即農業農村優先發展。《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》曾明確指出，實施鄉村振興戰略要堅持農業農村優先發展的基本原則。雖然《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》對如何推進產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕等都作出了細致部署，學者們也在鄉村如何振興問題上提供了諸多宏闊性策略與操作化舉措的有益思考，但是官方意見和學者們的思考實際上針對的是農業農村如何發展的問題，而不是農業農村如何“優先發展”的問題，遺漏了“優先”的限定。而任何國家戰略背后連帶著的都是系統的資源配置調整方案，推進農業農村發展和推進農業農村優先發展適用的是兩種完全不同的資源配置邏輯?？梢钥隙ǖ卣f，以中國共產黨為核心的執政施政團隊有豐富地促進農業農村發展的經驗，但是此前從來沒有主張過農業農村優先發展，在某種意義上可以說，如何促進農業農村優先發展才是鄉村振興戰略區別于以往任何國家涉農戰略的精髓所在。國家從來沒有忽視過農業農村發展，但是主張農業農村優先發展才是鄉村振興戰略的標識性特征，摘去“優先”的限定，鄉村振興戰略所寓涵的美好愿景與宏偉目標將難以落地，即使落地，也將大打折扣。因此，真正有生命力和穿透力的關于鄉村如何振興的思考，一定不能脫離優先性語境。那么，到底如何理解農業農村優先發展基本原則中“優先發展”的意蘊？在實踐推進鄉村振興過程中，落實農業農村優先發展又會遭遇什么樣的阻礙或難題？較為遺憾的是，當前研究尚未涉及“優先發展”意蘊的理解，對“優先發展”的阻礙或難題也缺少預判性分析，而這正是本文的核心問題意識和實踐關懷。

二、理解農業農村優先發展：資源邏輯與衡量標準

國家戰略對中國整體經濟社會發展具有深厚久遠的影響力，核心原則的清晰理解是推進國家戰略實施并取得成效的基本前提。但是長期以來，支撐國家戰略落地的配套性政策在基層政治運行實踐中時常會陷入名實分離的窘境，一個重要的原因就是對國家戰略核心原則的理解存在流變性，從而為逐級落實執行創設了選擇性或變通空間，最終消解的是國家戰略的效度，損耗的是國家發展的質量。然而，在中國這樣一個超大規模且內部異質性強的國家，國家發展與治理必須依持地方的配合，需要通過給予地方一定的自主性從而釋放其活力，國家戰略與配套政策不能框死地方行動的范圍與細節，但是鎖定核心理解維度還是有必要的。同樣，鄉村振興戰略承載著黨推進中國平衡充分發展的新時代使命與責任，農業農村優先發展是其標識性原則，如何準確理解農業農村優先發展確實事關鄉村振興戰略乃至國家發展的前途。

（一）農業農村優先發展的實質是國家資源配置邏輯的調整

以中國共產黨為核心的執政施政團隊具有很強的政治審慎性，不會輕易提出一項影響面廣、影響程度深的國家級發展戰略。與振興相對的是衰落凋敝，因此一個基本的推斷是，鄉村振興戰略的出場必定源于以中國共產黨為核心的執政施政團隊對中國鄉村現實狀況的準確把握，即中國鄉村已經衰落凋敝或趨于衰落凋敝，實施鄉村振興戰略是對中國鄉村衰落凋敝問題的直接正面回應。雖然在現代化、工業化、城市化進程中，鄉村衰落凋敝是許多國家都曾遭遇或終將遭遇的共通性難題，但是宏闊的世界歷史與時代發展趨向背景并不能抵消對鄉村衰落凋敝具體國家行動選擇的追因。在中國持續快速的工業化、市場化、城鎮化過程中，長期推行的是工農產品“剪刀差”和戶籍、就業、醫療、社保、教育、土地、產權、基礎設施、公共服務等方面的城鄉二元政策，帶有鮮明的先城后鄉、先工后農、以鄉助城、以農助工的偏斜特征，確實，城鄉二元偏斜政策“對于在一窮二白基礎上推進現代工業體系的建立和城市化，雖然有其必要性，但中國農民和農村為此付出的代價慘重”，這種慘重代價就是“要素流動在收益驅動的作用下，幾乎是由農村向城市單向的，造成本來就捉襟見肘的農村要素存量瀕臨枯竭，出現大面積的鄉村凋敝景況?！盵5]即是說，國家政策與支持重心的偏斜是導致鄉村衰落凋敝的重要原因。因此，推進鄉村振興的關鍵在于國家政策與支持重心的糾偏。

任何發展思路背后都連帶著一整套資源供給機制，實施鄉村振興戰略要堅持農業農村優先發展的基本原則，這意味著在鄉村振興時期，中國發展思路要從工業城市優先轉向農業農村優先，也意味著資源配置邏輯要從工業城市優先調整為農業農村優先。正如《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》所明確指出的，要在干部配備上優先考慮，在要素配置上優先滿足，在資金投入上優先保障，在公共服務上優先安排，加快補齊農業農村短板。而且不同于此前鄉村費盡心思向上級黨政部門爭取鄉村發展與建設的資源，或者發揮自身智慧開發、動員、協調鄉村內部資源，作為鄉村振興標識性原則的農業農村優先發展更加強調國家從外部注入活力與能量，更加注重國家的主動支持。

（二）次序與數量安排是衡量農業農村優先發展的核心標準

理清農業農村優先發展的資源配置邏輯調整實質與對國家主動支持的期待，為理解農業農村優先發展做好了背景性知識鋪墊，是推進農業農村優先發展落實并取得成效的第一步，而只有真正把握住了“優先性”到底體現為什么才能減少實際操作的錯亂與迷茫。理解優先性要將之放置到一種比較情景中，無比較則無先后。長期以來，中國都處于趕超型的發展階段，由于超大的國家發展與治理規模使得中國共產黨對秩序與規范的需求更加強烈，特別是在市場化、工業化、城鎮化、信息化、全球化等復雜交織和頻繁互動的情形下，中國面臨更多的風險與挑戰，為了減少它們給中國發展與治理秩序和規范帶來的沖擊，中國共產黨更加注重未雨綢繆，制定戰略規劃，提高發展與治理的可預期性。而任何承載美好期許的國家戰略規劃要從文本走向現實，都需要充裕的資源供給，如果說戰略規劃指定了國家發展與治理這艘巨輪前進的方向，那么充裕的資源供給才是巨輪前進的燃料與動力支撐。

然而問題在于，國家在特定時期的資源總量或者說資源供給能力是有限的，面對多種國家戰略提出的資源供給需求，國家可能無力回應，或者說至少無法一一予以充分回應，而且不同國家戰略提出的多元資源供給需求可能存在競爭與沖突，因此極為考驗國家的資源配置智慧，特定的優先性安排便是在這種背景中應運而生。獲得優先性安排的意義在于，可以處于資源供給需求滿足次序安排的前列乃至首位。鄉村振興戰略承載著中國共產黨在新時代全面建成小康社會和社會主義現代化強國的核心使命與責任，國家承諾農業農村優先發展召示了對其的重視，這意味著，當其他發展目標與農業農村發展都提出資源供給需求時，農業農村發展的資源供給需求可以處于滿足次序安排的前列乃至首位，或者說要先滿足農業農村發展的資源供給需求，要以滿足農業農村發展的資源供給需求為主。另外，優先性的意義不僅體現在資源供給需求可以處于滿足次序安排的前列乃至首位，還體現在資源供給量的配置上，即是說，面對給定的、有限的國家資源，當其他發展目標與農業農村發展都提出資源供給需求時，農業農村發展可以獲得更大比重或更多份量的資源配給。形象地說，農業農村優先發展在次序方面的體現可以表示為：當農業農村發展提出資源需求（N1）與其他國家發展目標提出資源需求（N2、N3）時，國家應該先回應和滿足農業農村發展的資源需求（N1）;而農業農村優先發展在數量方面的體現可以表示為：當農業農村發展提出資源需求（N1）與其他國家發展目標提出資源需求（N2、N3）時，國家在只擁有給定資源（N）時，將給定資源（N）拆分為（A1、A2、A3）分別用于回應和滿足農業農村發展資源需求（N1）和其他國家發展目標提出的資源需求（N2、N3），但是A1>A2>A3。

三、鄉村振興資源配置邏輯調整的多重難題

為了增強中國發展與治理的秩序性和規范性，中國共產黨制定了諸多國家戰略，以戰略規劃引領特定時期內的發展與治理是中國共產黨執政的常用工具和特色。資源是國家戰略推進的燃料，但是在國家資源總量有限的情形下，多國家戰略容易導致資源供給需求之間的競爭與沖突，由此催生了特定的優先性安排?？傮w來看，新中國成立以來，國家資源配置的基調都是偏重于優先保障工業與城市發展，或者說遵循的是工業城市優先邏輯。鄉村振興戰略主張農業農村優先發展，從理論上來說意味著國家資源配置邏輯要從工業城市優先調整為農業農村優先。然而由于資源供給慣性的存在以及資源配置邏輯轉換背后牽扯到復雜的利益結構調整，可以預判的是，實踐推進國家資源配置邏輯轉向農業農村優先并沒有那么容易，會遭遇不少難題。

（一）資源供給優先考慮農業農村發展面臨共識性難題

社會階層的分化與利益訴求的日益多元、民主意識的增長與程序的完善、權力結構的扁平化與部門分工體系的規范等等使得現代政治運行非常注重共識的達成，比如國家與社會之間的共識、政府與市場之間的共識、不同部門之間的共識等等。共識的達成有利于增強行動的合法性基礎，也有利于節約行動成本，具有較高共識性的事項會遭遇更少的實踐阻滯。注重不同類別共識的達成乃至于說注重全方位共識的達成是以中國共產黨為核心的執政施政團隊治國理政的鮮明特征。鄉村振興戰略作為中國共產黨謀求新時代充分平衡發展的重大舉措，其實踐推進的關鍵在于調整國家發展思路和資源配置邏輯從工業城市優先轉為農業農村優先。而任何發展思路、資源配置邏輯調整的背后都暗含著一個非常復雜的多類別共識達成或者說利益整合過程。有研究者發現，世界上許多國家都經歷了“工業優先發展—工業反哺農業—工農融合發展”的歷程，從工業化初期到工業化中期，由農業支持工業、農村支援城市，進入工業化中期以后，再由工業補貼農業、城市反哺農村，隨著農村要素稟賦變化以及工業剩余的不斷投入，最終實現城鄉平等發展，但是在由工業城市優先轉向農業農村優先過程中，往往會面臨嚴重的階段轉換障礙[3]。即是說，多類別共識達成的過程并不總是直線式順暢的。

在中國，長期以來推行的都是城市偏向的發展戰略、市民偏向的分配制度、重工業偏向的產業結構[6]，或者說先城后鄉、先工后農、以鄉助城、以農助工的二元化發展思路，抑或工業城市優先的資源配置邏輯，而這些之所以能夠長期推行，還是得益于以國家力量協調為核心方式達成了較為穩固的多類別共識，至少在農業農村一方內部，并不存在強烈的抵觸心理。在某種意義上來說，中國的發展進步離不開廣大農民的犧牲奉獻精神和樸實的大局觀，可能他們對自身樸實的大局觀毫無意識，但是卻切實有利于國家發展的前途。然而，經過幾十年的沉積，工業城市一方的利益認知、利益結構、利益版圖已經基本固化，鄉村振興強調資源配置邏輯從工業城市優先調整為農業農村優先，這一調整會對已有利益認知、利益結構、利益版圖造成一定的沖擊，甚至會給偏執于認為資源供給邏輯理應工業城市優先的部分群體和個體造成明顯的失落和憂慮。而且隨著中國對個體權利保護力度的提高、對個體利益表達渠道的拓寬以及國家權力運作規范程度的增強，社會群體和個體不服從、不配合國家戰略或政策安排的成本越來越低，事例越來越多。因此，在資源配置邏輯實際調整過程中會遭遇共識性阻礙也是意料之中的事情。而且由于鄉村振興戰略才提出不久，農業農村優先發展的認知還沒有深入人心，尋求共識和利益整合的努力還正在進行。所以，資源供給優先考慮農業農村發展可能在此后一個較長的時段內都將面臨共識性難題。

（二）資源供給優先考慮農業農村發展面臨技術性難題

多類別共識的達成是現代國家推進承載國家意圖的戰略實施的基礎，但是國家戰略的有效實施還需要操作技術層面的保障。如果說資源供給優先考慮農業農村發展面臨的共識性難題主要聚焦于資源要不要優先供給農業農村或者說資源能不能優先供給農業農村的問題，那么資源供給優先考慮農業農村發展面臨的技術性難題則主要關注資源如何優先供給農業農村的問題。在新時代的鄉村振興布局中，中央明確表示，堅持農業農村優先發展，要在干部配備上優先考慮，在要素配置上優先滿足，在資金投入上優先保障，在公共服務上優先安排，加快補齊農業農村短板，為資源優先供給農業農村提供了方向與類別參照。然而，由于官方與學界在思考農業農村優先發展時，同時忽略了“優先”的限定，使得針對農業農村如何“優先發展”的思考變成了針對農業農村如何發展的思考，實際上消解或遮蔽了鄉村振興戰略的獨特功能和屬性，由此也容易導致各級黨政部門在實際操作資源配置過程中缺乏精準的著力點，農業農村優先發展可能淪為名義上的優先。雖然筆者在前文就如何理解農業農村優先發展作出了探索，指出優先性的意義既體現在資源需求滿足的次序安排上，即當其他發展目標與農業農村發展都提出資源供給需求時，農業農村發展的資源供給需求可以處于滿足次序安排的前列乃至首位;還體現在資源供給量的配置上，即面對給定的、有限的國家資源，當其他發展目標與農業農村發展都提出資源供給需求時，農業農村發展可以獲得更大比重或更多份量的資源配給，一定程度上可以緩解由于核心概念理解不清晰而導致的具體操作行動上的遲疑，但是澄清對優先性的理解只能為各級黨政部門實際操作資源配置提供較為明確的方向指引，依然不能解決進一步的技術操作細節問題。

由于中國城市與工業發展的充分程度要遠高于農村與農業，比如從第三次全國農業普查數據來看，截至2016年底，38.1%的村主要道路沒有路燈，18.1%的村沒有衛生室，45.1%的村沒有執業（助理）醫師，67.7%的村沒有幼兒園、托兒所，40.8%的村沒有體育健身場所，58.7%的村沒有農民業余文化組織;26.1%的村沒有實現生活垃圾集中處理或部分集中處理，82.6%的村沒有實現生活污水集中處理或部分集中處理，52.3%的農戶飲用未經過凈化處理的自來水，農村基礎設施建設和基本公共服務供給滯后、不充分的樣態得以鮮活顯現，而且“這還僅僅是數量上的差距，如果看質量，城鄉差距就更大了”[7]，因此相對而言，目前農業農村發展的資源需求量更大也更為迫切，按照國家推進農業農村優先發展的承諾，國家應該調取更多的資源集中注入農業農村。但是問題在于，在特定時期內，國家資源供給能力是有限的，那么到底是在既有國家資源供給能力基礎上通過減少工業城市的資源供給來實現國家推進農業農村優先發展的承諾，還是在保持工業城市資源供給現有水準的基礎上通過提升國家資源供給能力從而在資源增量的配置層面向農業農村傾斜而實現國家推進農業農村優先發展的承諾？目前對于這一問題的解決還沒有清晰的思路。因此，資源供給優先考慮農業農村發展此后將面臨增量優先還是存量優先的操作性技術難題。

（三）資源供給優先考慮農業農村發展面臨統合性難題

現代政治運行既注重層級的次序性權威，也注重層級之間的互動性和各層級的自主性，中央權威與地方自主性均衡結合是絕大多數政治體執政施政的理想追求。在中國政治運行實踐情景中，中央具備強有力的權威，可以統領全局，協調各方，制定針對性、前瞻性強的國家級發展與治理戰略。由于中國整體規模大，區域異質性明顯，任何一項國家級發展與治理戰略要取得實效都需要依持地方的配合，需要激發地方的積極性與創造性。而注重中央權威與地方自主性的均衡或者說中央負責定基調、定方向、定原則，并給予地方適當靈活與彈性執行空間就是中國央地長期互動乃至博弈實踐沉淀出來的有效經驗。因地制宜是中國央地互動注重中央權威與地方自主性均衡實踐經驗的最常見表達，同樣，鄉村振興作為中央在新時代提出的一項國家級戰略，其實踐推進也需要在尊重中央權威的前提下，因地制宜給予地方各級黨政部門一定的自主靈活性，《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》也明確指出，推進鄉村振興必須堅持因地制宜、循序漸進，要科學把握鄉村的差異性和發展走勢分化特征，突出重點、分類施策，既盡力而為，又量力而行，不搞層層加碼，不搞一刀切，不搞形式主義。然而問題在于，“一收就死，一死就放，一放就活，一活就亂，一亂就收”是中國央地互動的長期弊病，中央強調因地制宜推進鄉村振興給予了地方充分的自主性和靈活行動空間，但是地方自主性的擴展與增強容易導致地方機會主義式各自為戰[8]，也即是說，自主靈活背后潛藏的是統合的難題。由于歷史傳統、現實形勢、發展水平、資源稟賦等不同，中國鄉村既呈現出東中西的地區差異性，各地區內部的鄉村差異性也很明顯。從理論邏輯上來講，因為“中央提出鄉村振興戰略，顯然不是要進一步加劇全國不同農村地區的分化，也就是說，并不是要進一步錦上添花，而是要重點雪中送碳，優先解決欠發達農村地區和較為貧困農戶在生產和生活上存在的困難”[9]，所以在堅持資源供給優先考慮農業農村發展總體思路不變的情況下，地方各級黨政部門應該“科學把握鄉村的差異性和發展走勢分化特征，突出重點、分類施策”，進一步考慮優先扶持需要“雪中送碳”的鄉村。但是因為鄉村振興在當前已經具有政治性任務的屬性，而政治性任務的完成績效與官員晉升具有緊密的關聯，如果能夠在完成政治性任務過程中創造樣板或成為典范則具有更強的政績顯示作用，因此在橫向政府間競爭依然激烈、官員晉升渠道與程序更加規范的情形下，地方官員很可能為了在晉升錦標賽中獲得相對排位優勢而不遺余力地打造樣板，將有限的資源優先注入并不需要“雪中送碳”的鄉村，阻礙了鄉村振興的均衡推進。

四、結論與思考：平衡的找回與難題的解決

工農城鄉之間發展的均衡性以及發展福祉的普惠性是辨識一個政治體執政施政智慧與能力的顯著標志，但是鑒于國家規模、資源條件、現實任務等約束，在人類社會發展史上，全面均衡以及福祉普惠型的理想發展狀態幾乎沒有實際出現過，絕大多數政治體都選擇了有側重、有先后的發展思路。總體來看，中國長期以來遵循的是先城后鄉、先工后農、以鄉助城、以農助工的思路，這在促進中國工業化、城鎮化建設取得可觀成績的同時，也使得中國鄉村陷入衰落凋敝的窘境。而鄉村作為中國共產黨政權成長的起點以及中國發展與治理的基礎場域，其發展水平與治理效度是中國共產黨和各級政府穩固的執政施政關懷。因此，在新時代，中國共產黨適時提出實施鄉村振興戰略并主張推進農業農村優先發展，這是對此前長期以工業城市優先發展思路的極大調整，在某種意義上，主張農業農村優先發展也是鄉村振興戰略區別于其他國家惠農支農戰略的標識性特征。而經過此次調整，中國總體的發展思路顯得更為健康和平衡。

任何發展思路背后都連帶著一整套資源供給機制，發展思路調整的實質是國家資源配置邏輯的調整，實施鄉村振興戰略要堅持農業農村優先發展的基本原則，這意味著在鄉村振興時期，國家的資源配置邏輯要從工業城市優先調整為農業農村優先。但是官方和學者們在思考如何實現農業農村優先發展時，都忽略了“優先”的限定，使得對農業農村如何優先發展的思考變成了對農業農村如何發展的思考，然而推進農業農村發展和推進農業農村優先發展適用的是兩種完全不同的資源配置邏輯。因此，要使以農業農村優先發展為標識性特征的鄉村振興戰略取得實效，真正促進中國的健康和平衡發展，還需要“找回優先的限定”。國家承諾農業農村優先發展，這意味著，當其他發展目標與農業農村發展都提出資源供給需求時，農業農村發展的資源供給需求可以處于滿足次序安排的前列乃至首位，或者說要先滿足農業農村發展的資源供給需求，要以滿足農業農村發展的資源供給需求為主;也意味著，面對給定的、有限的國家資源，當其他發展目標與農業農村發展都提出資源供給需求時，農業農村發展可以獲得更大比重或更多份量的資源配給。即是說，優先性的意義不僅體現在資源供給需求可以處于滿足次序安排的前列乃至首位，還體現在資源供給量的配置上。即使理清了農業農村優先發展的實質是國家資源配置邏輯的調整以及優先性的具體表征，在實踐推進國家資源配置邏輯轉向農業農村優先過程中，資源供給優先考慮農業農村發展還是會遭遇共識性難題、增量優先還是存量優先的操作性技術難題和強調因地制宜造成的統合性難題。雖然這些難題在很大程度上都是預判性的，在當前的鄉村振興實踐中還未大范圍顯現出來，或許已經零星顯現而只是未被發覺，但是隨著鄉村振興實踐的不斷深入，這些難題終將成為不可繞開的阻礙。本文預判性地將這些難題呈現出來，暫時沒有提供關于解決這些難題的思路與操作性舉措，這在以后的跟蹤性研究中會進行補充。筆者的期待是，借由本文的初步探討可以引起些許對“農業農村優先發展區別于農業農村發展”問題的關注，以更大的思考合力剖析優先性的意義和解決實踐操作中的難題，因為這事關鄉村振興的前途。