基礎養老金全國統籌的制度性改革

鄧大松 程欣 汪佳龍

摘 要一直以來，我國基礎養老金還處在省級統籌甚至是市級層面，推進養老保險統籌層次，實現基礎養老金全國統籌是學界關注的熱點問題。通過對我國基礎養老金現狀的分析，發現我國基礎養老保險全國統籌存在區域發展不平衡、地區利益不統一、中央與地方事權劃分不清、缺乏統一的信息管理體系等問題。結合德國、新加坡、智利、美國、英國等國家養老保險全國統籌的制度模式的經驗，我國基礎養老保險全國統籌應該立足國情，推進機構改革，建立國家養老保險局。并且，利用大數據分析技術，建立養老保險信息數據庫，以此推進基礎養老金全國統籌的進程。

關鍵詞基礎養老金全國統籌;制度性改革;國際經驗

[中圖分類號]F840.32[文獻標識碼] A[文章編號]1673-0461（2019）03-0089-09

一、引 ?言

我國城鎮職工基本養老保險統籌層次提高經歷了一個漫長的發展過程。從1991年國務院發布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》開始，城鎮職工基本養老保險改革試點在全國范圍內逐漸展開，同時規定了城鎮職工基本養老保險統籌水平由縣市級統籌逐漸向省級統籌過渡的發展目標，這是我國職工基本養老保險省級統籌的開端。2009年底，人社部發布的統計公報顯示我國31個省份和新疆生產建設兵團全面建成養老保險省級統籌制度，但按照省級統籌“六統一”標準①，大部分省份遠遠沒有達到要求，僅僅實現最低層次的省級統籌。2010年頒布的《社會保險法》中提到“基本養老保險基金逐步實行全國統籌”，為養老金最終實現全國統籌提供了強有力的法理依據。隨后的八年時間里，每年均有相關政策文件里提到基礎養老金實現全國統籌的要求，但到目前為止仍沒有具體的實施方案出臺。2017年10月黨的十九大報告中明確提出“盡快實現養老保險全國統籌”，再一次將養老保險改革的焦點放在養老保險全國統籌上，也反映了加快推進基礎養老金全國統籌緊迫性。

“統籌賬戶和個人賬戶相結合”是我國城鎮職工基本養老保險財務的典型模式，國家、企業和個人繳納的養老保險費按照一定比例分別存入這兩個賬戶，其中納入統籌賬戶中的那部分資金即為基礎養老金，可在不同的統籌賬戶之間進行平滑調劑，是養老保險制度公平性的體現。 基礎養老金全國統籌即全國范圍內的基礎養老金由中央政府統收統支，實現全國范圍內養老金的調劑余缺。在縣市級統籌和省級統籌下，養老金費率確定、保險費征繳、基金運營以及待遇確定與發放等均由地方各級政府根據本地區實際情況統一管理，這種“分散式”“碎片化”的養老金管理方式在制度建立初期，有利于養老保險制度的推行、覆蓋面的擴大、因地制宜的提高國民福利水平以及減輕中央財政壓力。但隨著經濟社會的發展，“各自為政”的養老金管理方式無法滿足制度持續發展的需要，出現了各地區間福利差距明顯、養老保險基金財務風險加劇、勞動力資源配置低效等問題。基礎養老金社會統籌層次影響養老金資源的配置效率和國民的福利水平，直接決定養老保險制度互助共濟功能的發揮。從國外養老保險制度改革的成功經驗來看，基本養老保險是體現制度公平的部分，旨在通過再分配和統籌調劑縮小社會貧富差距，通常由中央政府成立專門機構，統一管理全國范圍基本養老金從收到支的各個環節，實現有效降低制度管理成本和制度財務風險的目的。因此，借鑒國外養老保險制度改革的成功經驗，對于健全我國養老保險制度、加快推進基礎養老金全國統籌、貫徹落實黨的十九大精神具有非常重要的現實意義。

二、基礎養老金全國統籌的理論邏輯與文獻回顧

（一）基礎養老金全國統籌的理論邏輯

社會保障制度的本質是風險分散機制，主要通過再分配手段來保證社會公平（李珍，2013），[1]養老保險制度作為社會保障體系中保障老年人老年權益的一項制度，公平正義是其制度屬性。在我國“統籌賬戶和個人賬戶相結合”養老保險模式中，“統籌賬戶”中的基礎養老金具有公共性質，可進行高收入者與低收入者之間收入再分配，以縮小不同群體間的收入差距，是養老保險制度公平屬性的內在要求。而基礎養老金的再分配效應主要體現在社會成員代內縱向收入再分配和橫向代際收入再分配，在代內間將高收入者的部分收入轉移給低收入者，在代際間實現年輕人與老年人的財富轉移。[2]這種收入再分配通過養老保險資金籌集和待遇發放兩個方面對社會成員的養老金進行統籌與調劑，實現縮小貧富差距和社會公平的目的。而這種收入再分配效應在多大程度上影響社會公平取決于養老金統籌與調劑的規模與范圍。根據保險的“大數法則”原理，對于個體不確定的風險，在整個社會中這種風險卻近乎確定性，集合的個體風險越多，風險損失越小。[3]舉辦社會養老保險計劃的目的在于分散社會成員的老年風險，基本養老保險的“統籌賬戶”資金統籌量和統籌調劑范圍越大，其風險分散功能就越強，那么制度的養老保障功能也就越強。[4]基本養老保險風險分散方式一般包括兩種，一是擴大制度覆蓋面，實現基本養老保險參保人數的極大化，但制度的人群覆蓋率達到一定程度時很難再進一步提高;二是整合“碎片式”的籌資機制，增強養老保險制度內部互助共濟能力，實現更大范圍內養老金的統籌與再分配，這需要更高的統籌層次和統籌范圍。因此，體現養老保險制度公平屬性的基礎養老金統籌層次決定著制度的保障能力與可持續性，當基礎養老金統籌層次較低，養老保險金籌集在較小的范圍內進行，制度的收入再分配功能較弱以及統籌調劑能力有限;當基礎養老金統籌層次較高，養老保險金能夠在更廣的范圍內籌集，同時也能在更大的人群之間進行平滑調劑，既保證制度的公平性又有利于制度財務的可持續。

基礎養老金全國統籌的制度公平與效率不僅體現在平滑地區間養老保險繳費負擔，保證制度的收支平衡和財務可持續，還體現在營造公平正義的社會環境，促進勞動力資源最優配置和統一的自由市場的形成。社會公平正義需要完善的養老保險制度來維護，反之只有建立在社會公平正義基礎之上的養老保險制度才能更好的促進社會公平。[5]通過提高基礎養老金的統籌層次，促進不同收入階層的收入再分配，來增強制度的互助共濟能力和降低制度的財務風險，維護社會公平。

（二）文獻回顧

對于我國基本養老保險統籌層次的研究，不同學者所關注的視角不同。一部分學者從改革的必要性出發來探討基本養老保險全國統籌的路徑選擇。高紅巖（2009）等人認為我國基本養老保險在籌資、計發、管理系統上的“地方分割”模式會造成政治整合度差、行政管理成本高、資源的浪費、區域經濟發展不平衡等一系列危害，只有對基本養老保險的收支、管理、責任關系等各個方面進行改革才能實現真正意義上的“全國統籌的、全民性的基本養老保險制度”。[6]李連芬（2015）等人提出養老保險全國統籌對社會公平、政府財政壓力、勞動力的自由流動、抗風險能力的積極都有積極影響，認為協調好中央政府與地方政府的責任關系是關鍵，同時中央政府應該加大財政支持力度。[7]鄭秉文（2012）等人從統籌層次提高所引起的問題出發，認為養老保險全國統籌可能會存在道德風險和逆向選擇問題，從而導致養老保險制度陷入較大的財務風險之中，故認為我國養老保險統籌面臨著巨大的挑戰和頂層設計的緊迫性。[8]還有一部分學者關注國際上建立現代社會保障制度國家的成功經驗，分析這些經驗對我國的借鑒意義。夏杰長（2016）等人通過對新加坡、瑞典、德國、英國、美國等國家基本養老保險管理模式的總結發現由中央政府統一管理基本養老保險金是國際慣例，提出實行財稅體制改革、建設信息系統和精算體制、建立垂直經辦管理制度等建議。[9]于洪（2016）等人從不同學科系統研究了社會保障中的政府責任理論，分析福利國家型、強制儲蓄型、市場主導型養老保險中政府責任的不同特點，提出由政府主導建立基本養老保險制度的必要性和緊迫性。[10]

林毓銘（2013）從養老金改革的難點出發，分析了中央和地方利益的不統一、碎片化制度管理、地方參與省級統籌積極性降低等問題，是對養老保險制度全國統籌的難點梳理。[11]除此之外，債務風險問題也是學者提出的難點，推進基礎養老金全國統籌需考慮債務風險這一重要參數。[12]基礎養老金待遇不公平問題也是養老金地區差異明顯的阻礙之一，林寶（2016）提出將個人實際繳費率與制度繳費率的比值作為權數納入個人繳納工資的指數化公式，同時以全國職工平均工資和新的個人指數化繳費工資的平均值作為計算基礎養老金的基數，可以較好的解決養老金待遇不平等，也有利于實行基礎養老金的跨地區轉移。[13]還有學者對民族地區基礎養老金全國統籌的問題做了梳理，提出應該充分考慮民族地區的特殊性，合理并明確劃分民族地區各級政府的責任。[14]齊海鵬、楊少慶等（2016）也從中央與地方的博弈均衡、債務風險問題、“費改稅”進程問題等提出了完善養老金全國統籌的政策建議。[15]

然而，無論是對我國基本養老保險全國統籌必要性的研究，還是對國外經驗的總結，大多數學者只是簡單的羅列國外的模式特點和我國的問題，缺乏從具體角度分析我國基礎養老金全國統籌的制度性障礙，也沒有對比國外養老基金管理和制度設計的成功經驗提出提高我國養老保險統籌層次的建議?；诖?，筆者認為有必要對阻礙基礎養老金全國統籌的制度因素進行分析，包括基礎養老金費率的核定、費用的征繳、基金的管理、待遇的支付等各個環節，同時類比其他國家的先進經驗，并結合我國的實際情況提出改進的辦法，助力基礎養老金全國統籌體制上的完善。

三、基礎養老金全國統籌改革中的制度性障礙與國際經驗

目前推進基礎養老金全國統籌困難重重的主要原因在于地區間差異過大，包括養老形勢、制度政策、繳費率、養老金結余、養老金待遇等方面的差異，這種差異的出現一方面與各地區社會經濟發展有關，另一方面也與制度設計有關。我國東部經濟發達地區人口結構偏年輕，社會也相對富裕，養老金統籌賬戶資金普遍存在結余，社會成員的養老金待遇也高于其他地區;東西部經濟欠發達地區或東北老工業基地人口老齡化嚴重，社會經濟發展相對落后，養老金統籌賬戶結余不多甚至欠賬，如表1所示。這種客觀存在的地區差異使基礎養老金實現全國范圍內的“統收統支”變得異常艱難。而制度上的地區差異也是顯著的，社會養老保險制度在建立之初，為了更快的普及推廣，提高制度覆蓋率，減輕中央財政壓力，賦予了地方政府管理社會保障制度很大的自主權，包括費率的確定、養老金收支管理、待遇確定與支付等，在養老金統籌層次上采取縣市級統籌，這種方案設計在制度建立初期起到了很好的效果。但隨著社會經濟的不斷發展，較低的養老保險統籌層次無法應對日益嚴峻的老齡化形勢以及可能會面臨的制度財務風險，各地區“各自為政”的養老保險管理方式給社會和經濟帶來的種種弊端日益凸顯。地區間經濟上的差異是客觀的，無法在短時期內發生根本性的改變，但制度上的差異卻可以通過調整來實現優化與完善，并為基礎養老金全國統籌掃清制度障礙。[16]從現實需要和社會輿論的角度來看，實現基本養老保險全國統籌是社會各界人士達成的共識，尤其是日益嚴峻的養老保險支付危機正倒逼各省、自治區做實和鞏固省級統籌、加快基礎養老金全國統籌的推進。目前我國各省、自治區之間基本養老保險的實際狀況差異太大引起的阻礙因素，體現在制度方面的主要有四個。

（一）基本養老保險制度碎片化嚴重，各地繳費比例參差不齊

我國的基本養老保險制度碎片化體現在多個方面：一是保障人群的“碎片化”，具體分為城鎮職工、居民、公務人員、特殊群體等，不同的群體有不同的保險制度，直接導致基本養老保險費用征繳、待遇支付以及管理上的復雜化;二是管理制度的“碎片化”，基本養老保險管理系統不僅在省、市、縣各個行政層次上存在差異，而且各省之間養老保險事務的接續也非常不流暢，阻礙了人力資源跨地區配置，同時還會影響民眾參加社會保險的積極性，妨礙全國范圍內養老保險制度的整合;三是統籌層次的“碎片化”，具體存在省級統籌、地級市統籌、縣級統籌三個層次，統籌層次越低，統籌賬戶的互濟功能就越弱。[17]而各地養老金繳費比例參差不齊既是基本養老保險制度碎片化嚴重的一種體現，又是制度碎片化造成的結果。區域間經濟發展的不平衡導致各地基本養老保險繳費比例存在很大差異，如表2所示，2016年城鎮職工基本養老保險繳費率最低的省份是廣東和浙江，均為22%（其中單位14%，個人8%），繳費率最高的省份分別有是上海、天津、遼寧、黑龍江、山西、河南、陜西和青海，均為28%（其中單位20%，個人8%）。企業所承擔的實際繳費基數僅相當于實際工資的70%左右，這導致雖然企業養老保險繳費率名義上負擔20%，但實際平均負擔只有14%。[18]繳費比例的參差不齊造成了各地稅負的差異，繳費基數過低導致基本養老保險收支無法實現精算平衡，最終會阻礙基礎養老金全國統籌的推進。

從國外經驗來看，雖然養老保險模式有多種類型，各模式的部內制度結構也多有不同，但每一種模式下的養老保險制度設置較科學合理，尤其是對養老保險費的管理既能充分保障社會成員養老需求，又能保障養老保險制度有序運行。例如德國是典型的現收現付制國家，其基本養老保險采取雇主與雇員按工資一定比例共同繳費，國家補貼約占年度養老保險總支出的1/5，繳費納入公共賬戶，在全國范圍內實行統收統支、現收現支。公共賬戶由德國國家養老保險局統一管理，按職業的不同下設不同的管理機構，23個州級養老保險局負責法定的工人養老保險，聯邦養老保險局負責政府職員的養老保險，農民、礦工、鐵路工人、海員由按行業分別設置的保險機構負責。美國的養老保險制度由政府舉辦的養老保險、企業私人退休金計劃和個人儲蓄保險三個部分構成，其中政府舉辦的養老保險屬于基本養老保險，由雇主與雇員按統一稅率繳納，實行現收現付制。征繳費用由美國財政部開設的金融賬戶統一管理，負責基本養老保險基金管理的是“老年和遺屬保險信托基金”（OASI基金）。實行完全積累制養老保險財務模式最典型的國家是新加坡和智利。新加坡為每個國民建立中央公積金賬戶，包括普通賬戶、特別賬戶和醫療儲蓄賬戶，雇主和雇員根據工資的一定比例按月繳費存入三個賬戶當中，其中工資總額的4%納入特殊賬戶，專門用于儲蓄養老資金。公積金賬戶實行完全積累，賬戶產權完全屬于個人，賬戶中的資金使用只能用于特定目的。中央公積金局作為政府成立的專門經辦公積金賬戶的機構，統籌中央公積金的征收、管理與投資，同時保證公積金賬戶的收益和控制風險?；旌鲜金B老保險模式的典型代表國家是阿根廷。阿根廷的混合模式包括國家主辦的基礎性養老金和私人養老金兩個部分，基礎性養老金作為養老保險計劃的第一支柱，雇員按工資的16%繳納，實行現收現付制，由阿根廷國家社會保險管理局統一管理全國的基礎養老金。私人養老金作為養老保險計劃的第二支柱，雇員按工資的11%繳納，由收入關聯的現收現付制與基金積累制兩個部分構成，現收現付制部分由國家社會保險局管理，積累性質的個人賬戶由私營保險公司基金市場化運作，參保人必須在兩個部分中選擇一個加入。[19]

（二）養老保險金征收方式法律強制性不夠，征收機構欠統一

養老保險金的足額按時征繳是保障制度順利運行的基本前提，基礎養老金省級統籌背景下各省、自治區養老金由地方政府統一征收，地方政府養老保險金征收效果影響養老保險制度的財務收支平衡。由于經濟發展困難、政策執行不力等現實情況的制約，各省、自治區的養老金統籌賬戶資金情況差距明顯，究其原因，很大程度上與養老保險金征收方式有關。目前我國養老保險費的征繳依然采取“費”的形式，雖然“費改稅”的爭論在社會各界已經探討多年，但一直未能取得實質性進展。養老保險“費”法律強制性不夠主要體現個人會出現斷繳或停繳的隨意行為，企業可以操縱繳費基數，盡可能選擇按最低標準給員工繳費，政府相關部門無法按時足額的收繳養老保險費。[20]根據《中國社會保險發展年度報告2016》的數據顯示，2009年我國城鎮職工養老保險繳費人數占參保職工的比例為87.7%，2016年企業繳費人數占參保人數比例為79.7%，占比出現連續7年下滑。這表明基本養老保險繳費穩定性不夠，導致養老保險繳費收入增長不足或沒有達到預算要求。養老保險金征收方式是否合理有效不僅關系到基本養老保險賬戶基金本身的保障能力，還關系到基礎養老金統籌調劑的規模和范圍。當養老保險金征繳強制性不夠，征繳手段不夠規范科學，那么地區間的養老保障差距會拉大，基礎養老金統籌調劑會被限制在較低層次;反之則會促進基礎養老金統籌調劑層次的提高，實現制度福利公平的目標。[21]養老保險金征繳強制性不夠的另一種體現就是基金管理松散，地方政府擁有本地區養老保險金的征繳權，養老金征繳由不同的管理機構負責，雖然中央政府已經出臺相關文件要求養老保險金征收機構由各地稅務部門統一管理，但征繳業務整合的過程相對緩慢，尤其是地方政府部門之間利益調整的阻力依然很大?；A養老金全國統籌依賴養老保險金征繳力度和征繳權限的統一，未來需要成立專門的養老保險管理機構，統一管理全國范圍內的養老保險各項事務。

目前國際上實行現代社會保障制度的國家對于養老保險金的征收有“征稅”“繳費”以及“稅費并行”等方式。區分“稅”“費”的依據不在于名稱的不同，而在于其特性：是否具有法律強制性、是否形成專門供款和納入預算以及待遇支付是否與繳納基準相掛鉤?；谶@三點可以發現，采取“稅”的形式來征收養老保險金最為典型的國家，一類是美國，另一類是以英國為代表的福利國家。美國的社會保險繳稅以工薪稅為主，由雇主和雇員共同負擔，征稅對象分別為雇主全年對每個雇員支付的薪金工資和雇員全年領取的薪金工資額，稅率分別按為6.2%，合計12.4%，個體經營者獨自負擔12.4%。所收稅款形成獨立的聯邦社保基金，聯邦政府成立專門基金會統一管理，采取完全獨立于財政收入的投資管理模式。[22]英國、瑞典等福利型社會保障制度國家也是征收社會保障稅，例如英國的社會保障稅根據繳稅對象的不同分為四種：一是工薪勞動者按每周工資的2%和9%繳納，雇主根據雇員的工資標準分別繳納5%、7%、9%、10.45%;二是個體經營者每周定期定額繳納4.55英鎊;三是無工資收入或工資收入低于法定標準的勞動者自愿按每周4.55英鎊繳納;四是年利潤或收益超過法定數額的私營業主按其收益的6.3%繳納。英國社會保障稅由各級稅務機關統一征收，由政府的社會保障部統一負責管理與使用。[23]實行強制儲蓄個人賬戶的國家多采取“繳費”的形式來征收養老保險基金，但這類國家的“繳費”普遍具有“稅”的法律強制性，而且繳費率統一由中央政府制定并實行統一征管。例如新加坡規定雇員和雇主根據工資的一定比例按月繳費，繳費率根據年齡分為四組（2006年數據）：55歲以下組，雇主與雇員的繳費率分別為13%和20%;55～60歲組，繳費率分別為6%和12.5%;60～65歲組，繳費率分別為3.5%和7.5%;65歲以上組，繳費率分別為3.5%和5%。公積金的收繳、管理、使用以及結算均由中央公積金局統一負責。智利的強制性個人儲蓄賬戶要求每個繳費者將每個月工資的13%存入其中，10%作為個人養老金是基礎繳費，另外3%由養老金管理公司投保商業險。智利的養老保險費征收機構是養老基金管理公司（AFP），同時還負責個人賬戶的管理、基金的投資以及待遇的發放。[24]還有部分國家對養老保險制度進行私有化改革，改變單一的征稅手段，利用個人繳費與福利權益的內在聯系，增加了個人賬戶的積累功能，其養老保險基金征收采取的是“繳費”與“征稅”相結合模式，這類型的國家有法國、墨西哥等。經過比較發現，國外養老保險金在征繳和管理上，普遍設立有專門的機構統一負責，無論是“征稅”“繳費”還是“稅費并行”，都注重保證養老保金的征繳力度，穩定養老保險金的收入來源。

（三）養老保險待遇確定地域差異明顯，高收入地區存在福利公平損失風險

根據《國務院關于建議統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發[1997]26號），我國基礎養老金待遇計發方法是當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值乘以繳費年限，繳費每滿1年發給1%。其中本人指數化月平均工資繳費工資是退休時上年度在崗職工月平均工資與平均指數的乘積，平均指數根據各地實際繳費基數與社會平均工資之比的歷年平均值來確定，基礎養老金待遇的計算公式為：）÷（m-x）×h%，y≥15。這種依據各地社會平均工資和在崗職工月平均工資待遇計發方法決定了各地區間經濟發展水平的差異會轉換成養老保險待遇的差異。從各地實際情況來看，各省經濟發展水平不同，工資水平有明顯差異，基礎養老金待遇在縣市級統收統支水平下，會呈現出不同的待遇支付水平，如表3所示。基礎養老金全國統籌要求實現基礎養老金全國范圍內的統收統支，必然采取新的待遇計發標準。無論是以全國平均工資作為新的計發標準，還是以全國平均工資與地方平均工資的平均值作為計發標準，都具有將高收入地區的部分收入向低收入地區轉移的再分配效應，在一定程度上造成高收入地區養老金待遇的損失。[25]如果基礎養老金全國統籌下的待遇支付在提高低收入地區養老金待遇的同時，損害了高收入地區的福利公平，那么制度本身就不符合“帕累托改進”原則。因此，如何在縮小地區間待遇差距的同時盡可能減少福利公平損失，是制度改革需要解決的問題。

國際上養老保險待遇給付依據核算標準的不同可分為等額待遇模式和收入關聯模式，絕大多數國家養老金待遇的確定都與工資收入相掛鉤，并建立相應的制度調整機制。例如，美國的養老保險待遇的計算基礎是指數化月平均工資（AIME），AIME=/12即計算出職工根據社會平均工資（AWI）增長指數化的60歲以前的各年工資數，把其中最高的35年最高年收入轉化為月平均工資。然后再利用AIME來計算職工的退休養老金額（PIA），PIA=0.9A+0.32B+0.15C（A、B、C為PIA的計算基準），同時根據物價的實際情況構建生活費自動調整機制。[24]德國實行的是收入關聯年金計劃，養老金待遇與參保人工資點數、實時養老金值和類型指數相掛鉤。工資點數為參保人在職時每年的繳費工資與社會平均工資比值之和，反映參保人的相對收入狀況，參保人繳費工資越高，繳費年限越長，折算的工資點數就越高;實時養老金值與上兩年社會平均工資、繳費率以及人口結構變化等因素相關，具體數額由聯邦政府確定，大約數為社會平均工資的1%;類型指數反映了參保人的身體及家庭狀況，基準數為1.0，對部分喪失勞動能力和遺屬的指數會適度減小。領取養老金的最低繳費年限為5年，繳費滿35年以上才具備領取全額養老金的資格，養老金替代率為原工資水平的75%。國家根據居民的消費水平和物價上漲率，相應調整每年的養老金金額。[26]但也有國家養老保險待遇給付實行等額待遇支付與收入關聯相結合，主要以福利型養老保險模式的國家為主。例如英國的國民養老金支付分為基礎養老金和附加養老金，基本養老金支付標準是統一等額支付，只要達到法定退休年齡，每周收入低于規定標準的勞動者都可以領取;附加養老金根據基礎工資來核算，計算公式為：養老金支付額=基礎工資×投保年限×退休金率。瑞典的公共基礎養老金由最低保證金和收入關聯金構成，其中最低保證金是面向全體符合規定領取條件的國民，實行待遇等額支付;收入關聯金按照與工資增長率同步的利率存入名義積累賬戶，參保人退休后的養老金待遇由個人賬戶總價值和體現預期壽命的年金除數決定。[27]

（四）缺乏統一科學的養老保險信息管理系統，阻礙勞動力跨區域流動

雖然目前我國大部分省份已經完成基本養老保險省級統籌的目標，但這種省級統籌多采取省級調劑金統籌方式，統籌層次較低，縣市級政府仍然掌握基本養老保險金的收支權，對基本養老保險參保人信息的管理也多由縣市級政府養老保險經辦部門負責。一方面，這種“碎片化”的養老保險信息管理形式是基本養老保險統籌層次低所造成的，統籌層次越低，各級地方政府對養老保險信息的管理就越分散;另一方面，“碎片化”的養老保險信息管理也是阻礙推進基礎養老金統籌層次提高的主要因素之一，各級地方政府的養老保險信息管理制度安排存在很大的不同，整合不同地區的養老保險信息管理涉及到不同地區、不同部門之間的利益再分配，推進基礎養老金統籌層次提高難免會有陣痛。分散的養老保險信息管理會導致各級政府養老保險經辦部門所掌握的參保人信息不統一，因身份轉換、異地遷徙等造成的信息變化經常沒有及時更新，這會給一部分人的生活與就業帶來不便，也可能會使一部分人出現重復參保、同時享受幾份待遇的現象，不利于養老保險制度保障功能的發揮。[28]從各地區的實際情況來看，地區間的養老保險信息還未實現充分共享，各養老保險經辦部門信息管理協調配合不夠，跨區域異地繳費、養老保險續接等需要繁雜的行政手續，這不利于勞動力資源的跨區域流動，也不利于統一的勞動力自由市場的形成。缺乏統一科學的養老保險信息管理系統會影響到整個制度的公平性和可持續性，整合全國各地區養老保險信息進行統一管理，既是基礎養老金全國統籌的內在要求，也是完善整個社會保障體制、填補制度漏洞的一種體現。

養老保險信息管理屬于社會保障信息管理系統中的重要組成部分，它包括人口統計、雇主與雇員的注冊、繳費記錄、待遇的發放等各個方面。利用現代計算機技術與互聯網載體實現養老保險信息的管理和統計分析，越來越成為各國養老保險信息管理的發展趨勢。部分國家早已開始將先進的信息管理、數據分析等技術運用于社會保障信息管理系統當中。例如美國借助先進的互聯網大數據平臺，聯邦政府建立全國范圍內的社會保障數據庫，各州也有各自的信息數據庫。通過對大數據的分析，動態觀測全國或各州的人口情況、福利狀況以及對養老形勢的預估。阿根廷也借助計算技術對社會保險進行網絡化管理。具體包括建立全國資訊高速公路，實行網絡化免費咨詢和服務;實現計算機網絡自動辦理參保登記、繳費和退休手續等;實現私營業主退休金的社會保險信息與國稅局數據庫的整合;建立與巴西、巴拉圭等鄰國的共享網絡系統，實現社會保險數據的跨域交換，促進人口的跨國流動。依靠計算機網絡化管理服務的技術支撐，保證了阿根廷社會保險信息管理的有效運行。[29]韓國的信息管理系統從國家保險金制度建立之日起就開始運行。中央政府設立信息管理總部，各地區設立分部，社會保險機構與銀行機構、稅務機構合作實現社會保險信息的整合，參保人通過計算機可以隨時查詢自己的信息并進行確認。與此同時，韓國也開始建立社會保險大數據分析平臺，服務于國家保險金計劃。通過充分利用現代信息、數據技術的優勢，統一管理養老保險信息數據，在降低制度運行成本的同時，提高養老保障服務效率，有利于減輕養老保險制度改革的阻力。

四、經驗總結與政策建議

（一）國際經驗的總結

各個國家在不同時代背景下，都會對自身的養老保險制度作出相應的調整與改革，以實現國民福利水平的提高和社會的良性發展。通過上文的分析，我們發現不同的國家對于自身養老保險制度的設計都各具特色。

首先，各國的養老保險制度不斷改革和完善都是建立在本國國情的基礎之上。瑞典國民具有崇尚團結、民主、平等的文化傳統與價值觀念，因而在設計福利制度時追求的是保障、自由、平等與合作的目標;美國崇尚市場經濟、自由競爭與個人主義，這就決定了其社會保障理念是救助式的、基礎性的，福利水平更多的是依賴私人部門計劃而非聯邦政府;新加坡中央公積金制度體現了政府作為社會的“大家長”、統管全部社會保障事務的儒家思想。無論是制度的創新還是對舊制度的改革，符合本國基本國情和特性的制度才會發揮實際效果和取得成功。

其次，無論采取的是現收現付制養老保險模式還是完全積累的養老保險模式，亦或是二者的結合，幾乎所有國家的基本養老保險都包含有基礎部分，也不管這部分資金是來自于制度供款還是政府補貼，都由國家統一管理， 并設有專門的經辦機構來“統收統支”這部分資金。每個參保人均有資格享有基本養老保險的基礎部分，確保制度相對公平的一面。

再次，“稅”和“費”只是養老保險基金的征收方式而已，只要能實現征收目的，二者的本質沒有什么區別。有些國家雖然采取的是養老保險費的方式，但“繳費”卻具有法律力度和法律強制性。而且從稅改費的國家來看，更多國家選擇養老保險“征稅”與“繳費”相結合，既有“稅”的強制力度，又具有“費”的彈性。

最后，發達國家的養老保險制度，都借助其先進的計算機技術，建立有從中央到地方各級養老保險數據庫。利用大數據分析協助養老保險制度中人、資金、管理等各個因素是未來各個國家發展的重點。而且隨著共享理念的盛行，養老保險信息與相關領域信息整合的可能性增加，共同構成促進社會發展的載體。

（二）推進基礎養老金全國統籌制度性改革的建議

基礎養老金全國統籌不僅關系到個人老年生活能否得到恰當的保障，也關系到養老保障制度能否實現可持續發展，甚至關系到整個國家的社會與經濟能否良性的運行。目前的養老保險管理模式所存在的種種弊病與危機，基礎養老金全國統籌領域的改革困難重重，利益的沖突與改革的陣痛相伴隨，如何實現基本養老保險制度中各個環節的結構性優化，是目前基礎養老金全國統籌進程中需要解決的問題。養老金收支嚴重失衡直接導致各地區之間福利差距的擴大以及財務持續困難，可能會成為危害社會秩序和社會穩定的潛在因素，實現基礎養老金全國統籌勢在必行，宜早不宜遲。通過分析國外基本養老保險在制度統籌方面的普遍做法，發現其中的可取之處，對于加快實現我國基礎養老全國統籌的意義重大。

1.立足基本國情，充分體現制度的彈性

我國國情復雜，各地區間社會文化差異明顯，經濟發展也是極度的不平衡。這就決定了任何一項政策的出臺，都應綜合考慮各個方面的因素。實現基礎養老金全國范圍內“統收統支”最突出的兩個阻礙因素就是中央政府與地方政府的利益分配和地區差異大，因此，養老保險制度改革需要充分考慮這種矛盾的存在，在制度設計上實現可供調整的張力。比如，中央調劑金制度作為一項過渡政策，既在時間上給予各地方緩沖的空間，又能在資金籌集上循序漸進，避免了一步到位帶來的壓力和引發的副作用;根據各地區經濟社會發展程度來確定統籌資金的提取比例和統籌標準，有利于制度在保證公平性的前提下，又不損害既得利益者的福利;在待遇確定確方法上，可以采取收入關聯方式為主、等額待遇為輔的模式，承擔國家在國民養老中應有的責任;改變行政命令式的待遇調整方式，優化養老保險待遇確定方法，確保待遇確定方式和發放的彈性，建立物價指數調整機制，縮小地區間待遇差異同時維護福利公平。這些措施都是制度彈性的最好體現，可以有效的減輕改革阻力。

2.推進機構改革，建立國家養老保險局

基礎養老金全國統籌的目標是實現中央政府對社會統籌賬戶中資金的“統收統支”和在全國范圍內調劑余缺，因此需要組建專門的機構統一協調各方面的工作。目前，養老保險“碎片化”的管理使各省、自治區的利益分歧很大，具體實施政策和標準無法統一，基礎養老金全國統籌工作難以有效開展?，F有的養老保險經辦機構權限有限，功能單一，無法滿足基礎養老金全國統籌的實際需求。筆者認為，應順應此輪機構改革潮流，升格養老保險經辦機構，組建國家養老保險局，在中央設立總部，各省、自治區設立分部，專門負責養老保險事務的管理。地方各養老保險支部由國家養老保險局直接領導與管轄。同時負責整個養老保險制度的優化，包括理順統籌賬戶與個人賬戶的管理責任，做實個人賬戶。

3.利用大數據分析技術，建立養老保險數據庫

目前大數據分析已經成為各行各業關注的熱點技術，其同時具有分析工具和內容載體的功能，尤其在信息管理上具有不可替代的優勢。養老保險所涉及的參保人數量龐大，附帶的相關信息也是海量的，僅僅依靠傳統的存儲管理，不僅分散管理不利于發揮集群效應，效率低下，而且還容易存在信息安全隱患。因此，利用大數據分析技術建立全國養老保險信息數據庫非常有必要。數據庫由養老保險經辦機構統一管理，實現“數據向上集中，服務向下派送”的良性循環。數據的使用由權威機構統一協調，并且保證數據的及時更新。與此同時，建立專業人才的培訓機制，保障數據庫有效運行。促使各部門數據庫之間的信息交互與資源共享，發揮大數據在存儲與分析上的優勢，提高服務質量和制度運行效率，降低管理成本。

4.“征稅”與“繳費”相結合，加強養老金的征繳力度

“征稅”的好處在于使養老保險金的征繳具有法律強制性，保證征繳力度和征繳額;“繳費”的好處在于制度彈性空間大，費率調整相對容易。筆者認為，無論是“費改稅”還是“稅改費”，都不應一刀切，而應根據具體的征繳項目來設置“稅”或“費”的方式。既然“社保費征繳力度的大小不在于繳款的性質是費還是稅”，[30]那么只要解決了保費征繳力度問題，“稅”和“費”都是可取的。在多層次養老保險體系中，對于基礎性、強制性保險項目可以采取“征稅”形式，而對自愿性質的保險項目可以保留“繳費”方式，同時“繳費”的部分必須保證征繳的力度，保證養老保險金的足額征繳。但“征稅”和“繳費”都應由專門的征收機構來統一征收，改變過去職能界限不清晰、管理混亂的現狀?！岸悺薄百M”相結合也是體現制度彈性的地方，吸收兩種方式的長處，促進基礎養老金全國統籌的早日實現。

收稿日期：2018-10-17

網絡出版網址：http：//kns.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20181102.1628.018.html 網絡出版時間：2018-11-06 ?12：04：32

基金項目：教育部“研究闡釋黨的十九大精神”專項任務《加快實現社會養老保險全國統籌研究》的成果。

作者簡介：鄧大松，武漢大學社會保障研究中心教授，博士生導師;程欣，武漢大學社會保障研究中心博士研究生;汪佳龍，武漢大學社會保障研究中心碩士研究生。