地方債發行開門紅

劉琳

2019年伊始，地方政府債券發行迎來火熱場面。

2月22日，財政部發布數據顯示，2019年1月，全國發行地方政府債券4180億元。這一數字與2018年形成鮮明對比，不僅一改往年1月往往零發行的傳統，還比2018年一季度地方政府債券發行總量高出接近2000億元。

地方政府債券的這一提速局面，從2018年底就已蓄勢待發。2018年底，全國人大常委會授權國務院提前下達2019年地方政府新增債務限額合計1.39萬億元，而往年的下達時間都在當年全國兩會召開之后。

提速升級

更為細分的數據顯示，地方債發行提速，主要得益于新增債券的發行。在1月份已發行的4180億元的地方政府債券中，有3688億元為新增債券，另有492億元為置換債券和用于償還部分已到期政府債券本金的再融資債券。在新增債券中，新增一般債券為2276億元，新增專項債券為1412億元。而2018年整整一季度均沒有發行新增債券。

地方債發行的火爆場面，或將遠不止于1月份。多位財政領域專家表示，參照過去兩年地方政府債券發行規模，以及2019年穩增長預期，預計全年地方政府債券的發行總量可能在4.3萬億左右，一季度發行規模可能達到甚至超過1萬億元。

除發行節奏整體提前之外，2019年，地方政府債券市場還將進一步升級。中國財政科學研究院孫潔表示，專項債品種擴容和債券市場更加規范將成為2019年地方債市場優化的重要體現。

從專項債品種來看，2018年，全國已發行土地儲備專項債、政府收費公路專項債以及棚戶區改造專項券等多個品種。

除了棚戶區改造、土地儲備等，一些地方還積極探索，發行了其他種類的地方政府專項債券。比如，四川省就地震災區重建、扶貧開發、供水、水利等多個項目發行專項債募集資金。

孫潔表示，2019年，鄉村振興、生態環保、保障性住房、公立醫院、公立高校、交通、水利、市政基礎設施等領域，可能都將成為地方政府項目收益專項債的主要探索對象。

中國國際經濟交流中心研究員徐洪才表示，在債券市場的優化上，利率市場化、透明度等方面將進一步提升。以市場參與主體來說，主要依靠全國性商業銀行和股份制銀行為市場參與者的格局正在發生變化，保險、券商、農商行等市場金融機構也正在進入這個市場，成為地方政府債券的參與主體。

穩增長利器

地方債發行提速的背后，凸顯“穩增長”意味。

徐洪才表示，往年地方債發行在年初一直保持較慢節奏，2018年地方債更是出現上半年無債可用的局面，下半年又開始突擊發債。

“與往年相比，2019年地方政府支出可能還面臨兩個掣肘。”中國社科院財經戰略研究院研究員張斌說。

一是在防風險的大背景下，地方政府以往的融資渠道，比如城投、私募、信托，以及部分違規渠道將進一步收緊或嚴查，地方政府支出從“旁支”或“歪路”上獲得的支持將繼續減弱。

二是伴隨著房地產市場調控的持續，2019年地方政府的國有土地使用權出讓收入或將縮水，目前有多省下調了2019年政府性基金收入增速的預算，甚至有部分省份預計政府性基金收入將出現負增長。

2019 年一開年地方債發行明顯提速。

“在這樣的局面下，開好發行地方政府債券這個‘前門，就成為地方政府在2019年必做、搶做的功課。”張斌說。

徐洪才表示，經濟下行壓力增大，穩增長更加需要基建投資托底，地方債發行提速意味著今年一開年地方政府就可發債進行基礎設施建設。

孫潔對記者表示，新增債券中，專項債更與地方基建掛鉤，專項債重點支持方向包括優先保障在建項目的資金需求、避免“半拉子”工程的出現，以及解決存量隱性債務項目政府拖欠工程款的問題。同時還側重補短板，公路、城市軌道交通、水利、環保防污、棚戶區改造等重大基建工程，是目前已發行專項債的主要投向。

財政部部長劉昆在2019年初就貫徹落實中央經濟工作會議精神接受媒體采訪時表示，要求各地1月份啟動發債，部分一季度不具備施工條件的如東北地區等，可以結合實際適當延后。決不允許出現因新增債券遲遲不能發行影響重大項目進展情況。

資金層面的支持在基建動工上已見效果。剛過完春節，天津、江蘇、廣東、山東、河南、四川、湖南等多地就集中啟動了一批千億元的重大項目。比如2月13日，31個粵港澳大灣區建設重大項目集中開工;2月19日，湖北武漢軌道交通19號線開工建設等。

從一季度預期來看，以天津為例，天津市交通運輸委規劃一季度開工26項交通運輸建設項目，計劃投資13.4億元，是2018年第一季度完成4.5億元的3倍。

防風險依舊

地方政府債券發行加速跑，并不意味著可以突破安全線。“防風險攻堅戰同樣是2019年的重要任務，所以地方政府債務的監管是不會放松的。”孫潔說。

近期，財政部多次在公開場合談及控制地方政府債務風險問題。在1月15日國務院新聞辦公室召開的新聞發布會上，財政部部長助理許宏才強調，增加地方政府專項債券規模，不意味著放松對地方政府債務的管理。要在發揮政府規范舉債積極作用的同時，進一步規范債務管理，嚴格控制地方政府隱性債務風險。

在1月23日的財政部新聞發布會上，財政部預算司副司長郝磊表示，要確保法定債券不出任何風險。

張斌認為，地方政府債券在2019年提前發行，本身就有疏解風險的意味。在目前已發行債券中，有492億元為置換債券和用于償還部分已到期政府債券本金的再融資債券。“借新還舊能夠在一定程度上緩解或延后地方政府的償債壓力，避免地方為了急于還債而違法違規舉債。”

2019年將加大規模發行的專項債，如何確保還本付息、降低風險？

多位專家對記者表示，可能主要包括兩個方面。一是嚴格監管政府性基金在使用優先性上的安排。郝磊表示各地安排有關政府性基金預算時，首先用于到期專項債券還本付息。

另一方面則是專債專還。比如土地儲備專項債，就要由項目對應并納入政府性基金預算管理的土地出讓收入來還本付息。而收費公路專項債，則要由項目對應并納入政府性基金預算管理的車輛通行費收入、專項收入來償還本息。

“將專項債券與其項目資產、未來收益嚴格對應，確保項目全生命周期和各年度均實現收支平衡，通過鎖定單個項目風險，防控專項債券的整體風險。”郝磊表示。