白銀市推行社會穩定風險評估機制調查研究

張玉清

摘 要：近年來，我國進入了社會風險的高發期，社會穩定和經濟發展到了瓶頸。由此，重大事項社會穩定風險評估機制應運而生并在全國很多地區展開了實踐，引來了大批學者的研究和探索。本文在總結前人研究成果的基礎上，以白銀市社會穩定風險評估機制為研究對象，以風險管理理論為理論基礎，通過以白銀市為案例進行深入分析研究，找出地方社會穩定風險評估機制存在的普遍問題，分析問題的原因，提出完善地方社會穩定風險評估機制的對策。

關鍵詞：社會穩定風險；評估機制；調查研究

從2010年開始，白銀市三縣兩區陸續開展了社會穩定風險評估機制的實踐工作，也取得了一定的效果，但是，從當前實踐過程來看，白銀市現行的社會穩定風險評估機制還不能完全適應社會發展形勢的需要，還存在很多問題。因此，本人開展關于白銀市推行社會穩定風險評估機制的研究，就是希望能為白銀風險評估的實踐工作提供理論依據，能從源頭上預防和消除影響社會和諧穩定的問題及隱患并提供科學化、民主化的行政決策。

1 白銀市推行社會穩定風險評估機制的實踐探索

2010年3月，白銀市在赴外地學習考察的基礎上，制定出臺了《白銀市關于建立社會穩定風險評估化解工作機制的意見》和《白銀市社會穩定風險評估化解工作考評實施辦法》，在全省率先部署開展此項工作。2011年3月下發了《白銀市社會穩定風險評估實施辦法》，同時將社會穩定風險評估工作納入社會管理綜合治理和維護穩定工作考評體系。2012年，中央辦辦公廳、國務院辦公廳下發了《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見（試行）》，省委辦公廳、省政府辦公廳制定出臺了《關于進一步加強社會穩定風險評估工作的意見》和《甘肅省社會穩定風險評估工作考評辦法（試行）》。根據中央和省上文件精神，白銀市于2013年5月制定下發了《關于進一步加強社會穩定風險評估工作的意見》和《白銀市社會穩定風險評估工作考評辦法》，2014年，按照省上統一部署，中共白銀市委辦公室白銀市人民政府辦公室印發了《白銀市社會穩定風險評估責任追究實施細則》的通知（市委辦發[2014]81號），不僅如此，市委維穩辦先后制定了社會穩定風險評估“兩個全覆蓋”活動和“社會穩定評估機制建設年活動”工作方案，在全市深入組織開展，分階段、分步驟推進“兩個全覆蓋”，進一步健全完善了社會穩定風險評估工作的長效機制。

2 白銀市推行社會穩定風險評估機制存在的問題

2.1 社會穩定風險評估主體缺乏獨立性

評估的主體獨立性是保證評估質量的好壞的主要因素。目前社會穩定風險評估工作一般是本著“誰主管誰負責、誰決策誰負責”的原則。重大事項責任主體負責組織相關單位開展社會穩定風險評估工作，就像一個人，既當裁判員，又當運動員，自己給自己吹口哨。這種評估缺乏獨立性。所以，在評估實施過程中，責任主體為使自己的政策和項目得以實施，可能會避重就輕，甚至主導評估的方向，甚至會直接導致結果失真。另外，責任部門自己組織評估還存在兩個問題：一是組織協調有障礙，風險評估是一項綜合性協調工作，可能涉及到多個職能部門，需要由綜合協調機關才能完成。但責任主體多數是職能部門，沒有足夠的權力和經驗去協調多個部門，對風評工作往往感到心有余而力不足。二是可能會出現評估不全面和走過場的情況。政府或管理部門往往為了重大事項得到審批和實施，往往走過程。所謂的專家論證會、聽證會都是一手由自己操縱。形成的專家意見是早已打好的，所謂的聽證記錄只記錄對審批和實施有利的。有許多重大項目的建設顯然會造成較壞的社會影響，不被廣大社會和人民群眾所接受。

2.2 社會穩定風險評估環節不完善

白銀市在建立風評機制時也會對評估程序進行規范，但在具體實施過程中，個別評估環節還不夠完善，程序的規范性還稍顯欠缺，主要表現在以下兩個方面：一是在風險評估工作中存在關門評估的現象。一個重大事項的規范穩評，需要通過問卷調查、個體訪談、群體訪談、聽證座談等形式，深入細致調研，廣泛了解民意，聽取利益群體的意見建議，會議論證則應對風險的防范措施和風險的可控性予以落實。但是，在現有的評估中，關門評估的現象時有發生、沒有嚴格按照充分聽取意見、全面分析論證、確定風險等級、制定風險化解控制預案、提出化解控制措施等評估程序進行，因此造成評估結論可靠性降低，質量得不到有效保證。二是個別評估環節不完善，主要體現在公民參與形式極為有限。重大事項的評估經常涉及公共利益，聽取民眾意見就顯得尤為重要。目前公眾參與的主要方式為實地走訪和座談會，但在最終決策上是否能真正反映民意還需要進一步的制度保障。

2.3 社會穩定風險評估工作的執行力弱

雖然，白銀已經建立了重大事項社會穩定風險評估機制，但是認真進行過穩定風險評估的重大事項卻是少之又少的， 這說明評估機制的執行力還不強，主要體現在以下幾方面：第一，仍然存在“當評不評”，“評不該評”的情況。從調研中掌握的情況來看，白銀的有些地方和單位的社會穩定風險評估還停留在“建章立制”階段，工作進度遲緩；還有的制定出臺的各類文件不少，但具體可操作的卻并不多。在經濟快速發展、各類政策規劃出臺的背景下，穩評工作的范圍有局限性，與“應評盡評”的要求相比，還有一定的差距。第二，監督工作不到位，幾乎每個重大事項社會穩定風險評估制度都提到要對風評執行不力的單位和領導要進行問責，或者“一票否決”，但是誰來監督，如何監督，卻沒有詳細的規定，因此，在實際工作中缺乏監督的主體，缺乏操作規范，自然導致執行力不強。

3 白銀市社會穩定風險評估機制存在問題的原因分析

3.1 風險評估的重視程度不高

通過對白銀風險評估工作的調研發現，個別市直重點部門沒有充分認識到開展社會穩定風險評估工作的重要性，雖然成立了領導小組，但沒有真正把風險評估工作擺在重要位置來抓，工作流于形式。

3.2 制度設計存不完善

重大事項社會穩定風險評估制度是當前白銀市社會治理的創新之舉，對當前維穩工作有很大的促進作用，但在運行過程中還是出現了很多問題，究其原因是制度設計上存在缺陷。主要是對評估主體的定位不準，制度的強制力不夠。風險評估機制沒有考慮到評估主體的獨立性，致使評估工作自相矛盾，出現自己評自己的情況。由于當前職能部門還沒有具備主動應對風險的意識，權力設置和能力水平有限，想要其自覺估計和控制風險還不現實，加上風評制度的強制性不足，風險評估還沒有成為行政決策的必經過程，對責任單位開展評估的約束力不強，還不能保證責任單位能完全遵照執行。而單靠責任主體的認識和水平自行組織評估，評估的質量也得不到保證，公信度也不高。因此，對評估主體的定位應該是與責任單位不存在利益關系的獨立主體，才能保證評估結果的公正性和公信度。

3.3 缺乏專業的評估人才隊伍

首先，缺乏評估人才是阻礙白銀市風評機制建設與發展的重要因素。相關部門由于受資源條件限制 ，加上日常工作任務繁重，又不注重對評估人才的培養，經常出現“無人辦事”的情況。其次，工作中也不注重對評估工作人員的培訓，造成在知識技術上存在缺口。最后，縣級部門對專業評估知識更新較慢，知識結構的差異較大，評估人員都是憑經驗辦事，所以方法簡單，便于操作的評估方法就很容易被縣級部門所接受和采納，從而導致評估的質量得不到保證。

4 白銀市完善社會穩定風險評估機制的有效路徑

4.1 進一步明確評估主體

在確定風險評機制的主體時必須將責任主體與評估主體區別開來。也就是說，決策的提出單位、政策的起草單位、改革的牽頭單位、工程項目的報批、審批單位仍然是責任主體，但評估工作由其他部門組織實施。但是，對于像白銀市這種欠發達的城市，將重大事項委托給專業投資咨詢機構進行評估是不現實的，因為一是交由專業投資咨詢公司評估的成本較高，維穩部門經費有限，難以承受；二是這種專業投資咨詢機構一般分布在大中城市，數量不多，難以尋找到熟悉情況且合適的專業評估機構。因此，政府的實際情況言，既有效又合理的辦法就是由縣維穩部門牽頭，抽調或聘請其他部門具有相關評估工作經驗或掌握相關專業知識的人組成臨時性的專項評估工作小組，負責組織幵展評估工作。

4.2 進一步推進評估環節的完善

開展風評估工作必須要有一套規范合理的評估程序，有的環節還需要進一步的明確和完善，因此，筆者認為應該主要做到以下兩點：第一，評估程序需要更加規范化和科學化。應嚴格風險評估方法，擬定的每個重大事項，都要通過問卷調查、民意測驗、收集相關文件資料等方式掌握評估對象的基本情況。對事項實施后可能出現的不穩定因素，特別是可能引發的矛盾沖突所涉及的人員數量、范圍作出準確預測。在分析論證的基礎上，形成社會穩定風險評估報告，給出風險等級，慎重對待評估結果。根據評估情況，對損害廣大群眾利益的擬決策事項，必須及時終止。第二，完善和拓展公民參與重大事項社會穩定評估的具體途徑。應明確將公眾參與及社會調查納入社會穩定風險分析評估的工作程序，并把評估結果以一定的形式向群眾加以反饋，增強公眾對重大事項決策的認同度，保障重大事項決策的民主性和科學性，從而降低重大事項決策的社會穩定風險。

4.3 注重培養專業人才

風險評估工作對評估人員的能力和專業化水平提出較高的要求，為適應風險評估工作的需要，縣級政府要注重評估人才的培養，加強風險評估隊伍的建設。一是加強維穩辦機構建設，配齊配強人員，要將政治堅定、精通業務的人員選配到社會穩定風險評估工作崗位上；二是聘請專家成立專家組，提高評估的權威性，通過聘請一些專項工作的專家，對風險評估過程和評估結果進行審核把關，確保評估結果的科學性。

4.4 加強制度建設

為保證風評機制的有效運行，還應著力加強相關配套制度的建設。首先要加強評估工作的領導和組織協調機制，重大事項社會穩定風險評估工作是一項系統性工作，工作流程環環相扣，為確保風險評估工作整體推進，維穩部門要建立相應的組織領導制度，加強對風險評估工作的領導和組織協調，提高責任主體和評估主體對風險評估重要性的認識，并通過相應的制度約束，讓風險評估成為政府管理的必經過程，增加機制的執行力度。其次，要加強評估工作的監督與考核，完善責任追究制度。比如明確監督的主體，進一步強化督查指導，加大考核力度，必須高度重視風險評估的責任追究和問責制度，使評估工作成為各部門自覺的行動，使各項監督工作形成系統合力，確保風險工作的認真開展。最后，是從法律層面規范重大決策出臺的程序，使重大決策的出臺有法可依，進而提高政府依法管理的水平，這也是構建法治白銀的必然要求。

參考文獻

[1]劉尚華著，社會穩定的科學評估體系研究[M].山東大學出版社，2011年版.

[2]付翠蓮著.重大事項社會穩定風險評估機制研究[M].中國社會科學出版社，2011年版.

[3]徐亞文，伍德志.論社會穩定風險評估機制的局限性及其建構[J].政治與法律，2012年第1期.

[4]陳靜.建立社會穩定風險評估機制探析[J].社會保障研究，2010年第3期》.

作者簡介

張玉清（1983-），女，甘肅武威人，西北師范大學2009級社會學專業碩士研究生，中共白銀市委黨校講師，研究方向：城市社會學。