營商環境制度完善與路徑優化：基于第三方視角

陽 軍 劉 鵬

（1.中國社會科學院政治學研究所，北京100028；2.中國人民大學公共管理學院，北京100086）

黨的十九大報告提出：中國特色社會主義進入了新時代。在新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。“不平衡不充分的發展” 涉及政治、經濟、社會和文化等諸多方面。其中，要促進經濟的平衡發展需要有良好的營商環境作為支撐。

世界銀行（以下簡稱“世行”）發布的一項報告表明：良好的營商環境會使投資率增長0.3%，GDP 增長率增加0.36%。可見良好的營商環境在促進經濟發展中的重要性。而從世行的《營商環境評估報告2019》來看，中國的營商環境從上一年度評估報告中的78 位上升到46 位，上升了32 位，營商環境大幅改善。但是政策的穩定性和連續性不足、透明度不足、執行難和企業融資難、融資貴等問題仍然存在，而且是制約營商環境改善的重要因素。因此必須合理放寬束縛企業經營發展的制度性限制，全面彌補政府職責中的短板，消除障礙與改進不作為的現象，努力降低企業要素成本與稅費負擔，牢牢守住關乎國家經濟安全與穩定的底線［1］。

黨和國家對營商環境的提升十分重視。2018年首次國務院常務會議的首個議題就是部署進一步優化營商環境。李克強總理指出：“按照黨的十九大和中央經濟工作會議精神，改革創新體制機制，進一步優化營商環境，是建設現代化經濟體系、促進高質量發展的重要基礎，也是政府提供公共服務的重要內容。”強調“必須認識到，優化營商環境就是解放生產力，就是提高綜合競爭力”。2018年兩會期間，李克強總理在政府工作報告中進一步強調“優化營商環境”重要性，他要求深化“放管服”改革，達到“解放生產力、提高競爭力，破障礙、去煩苛、筑坦途，為市場主體添活力，為人民群眾增便利”的高度。

李克強總理在2018年11月28日召開的國務院常務會議中指出：要持續推進“放管服”改革，優化營商環境，促進高質量發展。同時提出對營商環境進行評估，且評估的標準要對標世行，這也是新時代的新要求。“按照國際可比、對標世行、中國特色原則，圍繞與市場主體密切相關的開辦企業、辦理建筑許可、獲得信貸、納稅、辦理破產等方面和知識產權保護等，開展中國營商環境評價，逐步在全國推開，推動出臺更多優化營商環境的硬舉措，讓企業有切身感受，使中國繼續成為中外投資發展的熱土。”尤其是在民營企業方面，要注重引導民營企業誠信守法經營，促進民營經濟健康發展［2］。同時，有條件通過提升人文環境、生態環境等城市軟環境，全面提升城市文化軟實力，著力打造更富魅力、更有溫度、更具人性化的人文城市，贏得全球營商環境競爭新優勢［3］。

從國家層面，為了發揮良好的營商環境示范作用，在2018年，國家出臺了《國務院辦公廳關于對真抓實干成效明顯地方進一步加大激勵支持力度的通知》（以下簡稱《通知》），這也是我們建立第三方營商環境評估的政策保障和動力源泉所在。該文件的精神是切實從政府層面優化營商環境。從《通知》的內容來看，真抓實干主要有30 個方面，對切實落實方營商環境改善有指導作用。

近年來，隨著經濟結構的調整和國家中長期發展戰略規劃的影響，我國的營商環境不斷改善。在世行的評估中我國的營商環境有了大幅提升，但是仍然面臨著許多問題。黨和國家高度重視營商環境改善，而且對營商環境改善的效果也提出進行評估的要求，對開展中國營商環境評估定下的基調是：國際可比、對標世行、中國特色。其中要對標世行就得對世行的評估體系進行全面深入的了解；體現中國特色就是要對我國的政府運行機制體制和國家的頂層設計進行詳細的分析；通過對影響營商環境的各種指標的比較分析，找出短板并通過改革不斷改進，以達到以評估促發展的目的。

一、世行營商環境的評估指標分析

在國際上，進行營商環境評估的機構較多，有世界銀行的營商環境評估，也有各大評級機構（諸如穆迪、惠譽、標普、普華永道等）對營商環境的評估。這些評估中最具影響力的是世界銀行的年度營商環境評估報告。而當前我們主要需要學習的就是世界銀行的評估體系。因此，我們有必要對世界銀行的營商評估體系的構成有一個全面深入的了解。

1.世行評估指標構成

世行的營商環境評估體系，主要從企業的生存周期中的影響因素進行評估。企業生存周期包括“企業開辦、企業擴建、經營、破產”四個階段，社會、經濟、政治和法律等方面的要素在這四個階段都會有影響和制約。

世界銀行的營商環境評估發展始于2002年，2003年推出第一期營商環境評估報告，截至2018年12月31日，已經推出了16 期世界營商環境評估報告。從世界銀行的營商環境評估報告來看，對營商環境的評估主要設定了以下指標： 10 個一級指標和42 個二級指標。在一級指標中，包含以下十個方面：“開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力、產權登記、獲得信貸、保護少數投資者、納稅、跨境貿易、合同執行、破產辦理。”①World Bank Group.Doing business 2019-training for reform［R］.2018,127-128.

具體來看，開辦企業有4 個二級指標：包括辦理程序（1~18 項）、辦理時間（0.5~100 天）、費用（占人均收入比0~200 %）、開辦有限責任公司所需最低注冊資本金（占人均收入比0~400 %）。

辦理施工許可有4 個二級指標：房屋建筑開工前所有手續辦理程序（5~30 項）、房屋建筑開工前所有手續辦理時間（26~373 天）、房屋建筑開工前所有手續辦理費用（占人均收入比0~20 %）、建筑質量控制指數(0~15)。

獲得電力包括4 個二級指標：辦理接入電網手續所需程序（3~9 項）、辦理接入電網手續所需時間（18~248 天）、辦理接入電網手續所需費用（占人均收入比0~8100 %）、供電穩定性和收費透明度指數（0~8）。

產權登記包括4 個二級指標：產權轉移登記所需程序（1~13 項）、產權轉移登記所需時間（1~210 天）、產權轉移登記所需費用（占人均收入比0~15%）、用地管控系統質量指數（0~30）。

獲得信貸包括2 個二級指標：動產抵押法律指數（0~12）、信用信息系統指數（0~8）。

保護少數投資者包括6 個二級指標：信息披露指數（0~10）、董事責任指數（0~10）、股東訴訟便利指數（0~10）、股東權利保護指數（0~10）、所有權和控制權保護指數（0~10）、公司透明度指數（0~10）。

納稅指標包括4 個二級指標：公司納稅次數（3~63 次/年）、公司納稅所需時間（49~696 小時/年）、總稅率（占利潤比26.1%~84 %）、稅后實務流程指數（0~100）（包括增值稅退稅申報時間（0~50小時）、退稅到賬時間（3.2~55 周）、企業所得稅審計申報時間（1.5~56 小時）、企業所得稅審計完成時間（最多32 周）4 項三級指標。

跨境貿易包括8 個二級指標：出口報關單審查時間（1~170 小時）、出口通關時間（1~160 小時）、出口報關單審查費用（0~400 美元）、出口通關費用（0~1 060 美元）、進口報關單審查時間（1~240 小時）、進口通關時間（1~280 小時）、進口報關單審查費用（0~700 美元）、進口通關費用（0~1 200 美元）。

合同執行包括3 個二級指標：解決商業糾紛的時間（120~1 340 天）、解決商業糾紛的成本（占索賠金額比0.1%~89%）、司法程序的質量指數（0~18）。

破產辦理包括2 個二級指標：回收率（0~92.9 美分/ 美元）、破產法律框架的保護指數（0-16）。

2.中國營商環境提升的原因

世行的營商環境評估，選取了中國的北京和上海兩個城市作為營商環境評估對象，權重分別為45%和55%。根據營商環境評估的結果，北京和上海的營商環境逐步提升，在《2019年營商環境報告》中，中國的營商環境排名較2018年提升32 位，大幅提升。在世行的《2018年營商環境報告》中，中國的保護少數投資者指標中有兩項處于領先位置：信息披露指數和公司透明度指數。2018年，中國在190 個國家和地區中排名78，得分65.29。《2018年營商環境報告》中，中國在開辦企業和納稅的指標上有所改善和提升。主要體現在兩個方面：第一，注冊程序的優化使創業變得更容易，使得該方面的排名上升到93 位；第二，進一步的減稅政策，減輕了企業的稅收負擔，排名上升到130 位。這兩個方面雖然有所上升，但是離領先還有較大距離。因此在《2018年營商環境報告》中，中國的營商環境排名較上一年度整體并沒有太大的提升。僅僅在上述兩個方面有所改善，但是改善的力度與最優的標準仍存在較大差距。

在世行的《2019年營商環境評估報告》中，中國在10 項指標里面的7 項有改進，分別為：第一是在企業開辦方面，通過互聯網的運用，推出在線公司注冊，同時簡化社會保險注冊程序，使創業變得更加容易。進而使得該方面的排名從93 位上升到第28 位，改善十分明顯。第二是簡化獲得建筑許可證、竣工證書和在房地產登記處登記新建筑的程序。通過對建筑行業的專業人員提出更嚴格的資格要求和改進公眾獲取信息的途徑，改進了建筑質量控制。排名從172 位上升到121 位。第三是簡化獲得建筑許可證的過程，并擴大電網容量使企業用電變得更容易。此外，企業獲得電力連接的時間也縮短了，因此該方面排名從98 位上升到14 位。第四是通過簡化行政程序，提高土地管理制度的可靠性和透明度，使產權登記更加容易。排名從41 位上升到第27 位。第五是通過增加股東在重大公司決策中的權利和作用，明確所有權和控制結構，要求房地產投資信托基金支付股東產生的法律費用，加強對少數股東的保護。該方面的改善明顯，排名從119 位上升到64 位。第六是通過取消營業稅、允許聯合申報和繳納所有印花稅以及實施多項行政改革來縮短合規時間，使納稅更加容易。通過降低雇主支付的住房公積金率，降低了繳稅成本。排名從130 位上升到114 位。第七是通過實施單一窗口、取消行政收費、提高透明度和鼓勵競爭來減少進出口時間和成本。排名從97 位上升到65 位。該方面的排名也有較大提升。

其他三個方面基本沒有變化：一是獲得信貸得分為60 分，評估分數保持不變，排名在73 位，同上一年度評估結果相比基本沒有變化；二是合同執行從第5 到下降第6，但分數提高（78.97）；三是破產辦理從56 位上升到61 位，分數保持不變（55.82）。

從世行的營商環境評估體系來看，評估的內容涵蓋企業開展的全過程，具有較強的針對性和可比性。因此該評估能持續發展，不斷推出新的版本。我們可以發現，世界銀行的營商環境評估指標的內容主要集中于企業準入、運營、納稅、融資以及退出等過程的成本分布情況，希望通過從總體上測算營商主體跟政府及其他主體發生貿易關系的運營成本，來評估企業的營商環境友善程度，具有比較好的認可度和政策價值。然而，也應該看到，世界銀行的指標體系帶有較強的新自由主義色彩，基本上假定政府應當以解除或放松規制為改革方向，同時在具體指標設計上主要還是限于企業經營的經濟和時間成本指標，對社會方面的指標涵蓋得不夠，因此在引入我國評估體系時還需要加以具體分析。

二、國內第三方營商環境評估分析

隨著我國營商環境的變化，我國也逐漸有機構推出了具有中國特色的營商環境評估報告。從評估對象和評估范圍來看，國內評估與世行有較大差異。世行僅僅是對中國的北京和上海的營商環境進行評估。而我國幅員遼闊，不同地區的經濟、文化、社會發展水平有較大差別，營商環境也有較大差異，因此有必要發展我們自己的營商環境評估，細化評估范圍，對不同行政層級所轄區域內的營商環境進行評估。

我國對營商環境的評估起步較世行要晚。國內最早對營商環境進行評估是在2010年，且僅僅是研究人員個人對部分省份內影響營商環境的因素進行比較研究［4］。此時的營商環境評估還僅僅是個人行為，還未上升到專業的團隊和機構。到2014年才逐漸出現了專業機構對省域層面的營商環境研究［5］。

到2018年，國內對營商環境的評估，尤其是第三方評估開始有了井噴式發展，出現了不少專業營商環境評估機構，目前主要有中央廣播電視總臺、萬博經濟研究院、粵港澳大灣區研究院和中國社會科學院信息化研究中心等。

我國營商環境評價體系在保留和豐富國際通行的評價指標基礎上，融入中國改革的時代要求和地方特色，從衡量企業全生命周期、反映城市投資吸引力、體現城市高質量發展水平三個維度進行構建［6］。

1.中央廣播電視總臺

2018年，國家級權威媒體中央廣播電視總臺推出了首份由第三方獨立編制的《中國城市營商環境報告2018》。該評估報告按照國務院的最新要求，構造了由政務環境、法制環境、創新環境、社會環境、基礎設施、人力資源和金融服務七個維度組成的中國城市營商環境評價指標體系。其中各指標又包含了相關的三級指標。具體指標設計如下。

基礎設施：城市交通設施、信息通訊、生態環境、教育、醫療和社會福利等公共設施與公共服務。

人力資源：勞動力資源情況、人才供給情況、城市待遇與薪酬吸引力等。

金融服務：資金使用效率和途徑、中小企業融資情況、金融業整體發展勢頭等方面。

政務環境：對政府行政管理的效率、透明度、對企業的監管力度等方面。

法制環境：司法效率、經營者合法權益保障、經營者的人身安全性和財產安全性等方面。

創新環境： 一個城市對創新創業的支持度及其創新創業狀況對于新創企業和投資者而言非常重要，擁有強大創新創業活力環境的城市往往更能吸引高素質人才的集聚。同時，推動創新創業的發展要引入國際化因素。

社會環境：對城市社會誠信水平、社會組織服務、民眾社會事業參與熱度進行評價。

中央廣播電視臺的評估主要是從正面對表現較好的城市進行描述，而欠缺對表現欠佳的城市存在的問題進行分析。

2.萬博經濟研究院

由萬博經濟研究院聯合中國財富網發布的《2018年中國營商環境指數報告》，在指標設計上吸收了世界銀行營商環境報告的優點，又考慮了全球和中國經濟轉型的時代背景，更多地考慮了知識產業、信息產業、文化娛樂產業、金融產業和其他服務業等新經濟對營商環境的要求。其指標體系全部以公開統計數據為基礎，共設計35 個指標，從硬環境和軟環境兩個維度綜合考量營商環境。其中，硬環境在評價體系中的權重為40%，具體包括自然資源和基礎設施2 個二級指標和11 個三級指標。軟環境在評價體系中的權重為60%，具體包括技術創新環境、金融環境、人才環境、文化環境和生活環境等5 個二級指標以及24 個三級指標。在三級指標方面，萬博暫未公布具體涉及的指標和相應的權重。目前評估對象為省級政府層面。

3.粵港澳大灣區研究院

粵港澳大灣區研究院于2018年12月發布其第二年的營商環境評估報告：《2018年中國城市營商環境評價報告》。該報告包含“軟環境、基礎設施、商務成本、市場環境、社會服務、生態環境”6個指標。這6 個指標下再包含3~6 個更具體的指標。具體是：

軟環境指數：市場主體數，投資數和人口增速。

生態環境指數：空氣質量、相應單位面積廢水排放和綠化率。

基礎設施指數：機場航空吞吐量、全社會貨運量、公交車數量、道路面積、軌道交通以及移動電話數量。

市場環境指數：使用GDP 總量、人均GDP、地方財政收入、社會消費品額、進出口額以及常住人口。

商務成本指數：工業水價、電價、氣價、職工工資成本、房價收入比成本。

社會服務指數：科技研發投入強度、每萬人醫療床位數、城鎮基本養老參保比例、貸款余額與GDP 之比、高校在校生與常住人口之比五個指標。分別測算科技服務、醫療服務、養老服務、金融服務、教育服務水平。

在粵港澳大灣區研究院的評估中，涵蓋內容廣泛，但是對真正的企業開辦過程的評估還是重視不夠。粵港澳大灣區研究院對城市的營商環境評估目前集中在全國直轄市、副省級城市和省會城市。評估對象僅35 個，還未涵蓋全國范圍的評估。

4.中國社會科學院信息化研究中心

由中國社會科學院信息化研究中心和北京國脈互聯信息顧問有限公司推出的首屆（2018）中國營商環境評估，主要基于國脈營商環境五力模型。該模型的核心是圍繞建立穩定公平透明的營商環境；聚焦優化辦事流程，提升辦事效率和建立常態化評估機制目標；具有數據、整合和創新思維；堅持科學性、全面性、可操作性和導向性四個原則；評估體系包含影響力、支撐力，執行力、協同力和創新力五個指標。

在其推出的首屆中國營商環境評估指標1.0 版本中：

影響力指標：包含互聯網指數、媒體關注度、典型示范三個方面，權重為15。

支撐力指標：包含新媒體應用、領導重視、機構設立、政策響應四個方面，權重為20。

創新力指標：包含技術創新和服務創新兩個方面，權重為10。

協同力指標：包含聯合驗收、協同審批、多圖聯審、多規合一、事項標準變化五個方面，權重為15。

執行力指標：包含企業開辦、不動產登記、施工許可、企業納稅、企業注銷五個方面，權重為40。

從評估的范圍來看，該評估報告涵蓋了31 個省/自治區/直轄市各4 個代表性城市及12 個國家級自由貿易試驗區，共148 個評估對象。其評估對象涵蓋的范圍較其他的評估機構更廣泛。

從國內的評估現狀來看，多家專業機構在努力構建適應當前形勢、符合當前國情、體現中國特色且國際可比的第三方營商環境評估體系，而且已經在社會上取得了較大的正面反響。上文提到的已經公布的評估報告，都針對當前營商環境中存在的問題進行了梳理，對省份和部分城市的營商環境的優劣進行了排名。相對于世界銀行的營商環境指標體系而言，國內的評價指標體系涉及的范圍更廣，維度更多，一些指標的設計也更加符合中國的國情，并且帶有較強的針對性，但是由于國內的評估剛剛起步，難免還存在問題，例如，具體指標的透明度還有所欠缺，指標設計的科學性、合理性、有效性還有待提高，權重的設置需要進一步科學化和精準化，評估結果的信度、效度還需進一步提高等。

但是，無論是世行的評估體系還是國內的評估體系，目的都是找出營商環境中存在的問題，針對出現的問題，找出解決問題的辦法才是進行評估的真正目的。通過對這些國際和國內的第三方營商環境評價指標體系的分析，我們可以看出，他們的共同特征在于：要建設一個友善的營商環境，必須在減輕企業成本負擔、優化市場監管行為以及為企業提供更加優質高效的營商服務方面同步推進，即該減負的要精簡，該監管的要精準，該服務的要優化，而在當前形勢下要營造出更好的營商環境，就需要對制約營商環境發展的主要因素進行分析，加以破解，從簡政放權、創新監管、加強服務三個層面來不斷優化當前的營商環境。

三、全面推進“放管服”改革以促進營商環境的改善

無論是世行還是國內的營商環境評估，其最主要的目的是客觀地體現當前營商環境的現狀，做出評估，并對完善營商環境提出建議。通過世行和國內的營商環境評估結果來看，我國的營商環境已經有較大的改善，但是要打造世界一流的營商環境還需要做出努力，需要我們在不斷推進改革的基礎上對制度進行完善。要對制度進行完善，從根本上講，是要進一步落實“放管服”工作。要做好“放管服”工作，我們需要不斷地努力創新。同時對不同類型企業面臨的問題應該有針對性的解決方案。尤其在當前供給側結構性改革下，在面臨經濟結構調整、經濟轉型以及復雜的國際形勢下，金融業在企業融資過程中應該擔當重要任務和使命。

我國作為社會主義國家，具有西方國家所不可比擬的制度優勢。尤其是在中國共產黨的領導下，經濟發展取得了舉世矚目的成就。我們要充分發揮我們的制度優勢，促進營商環境的更好發展。

從指標比較和當前營商環境的實際情況來看，政府、企業以及金融服務單位都有改進的空間，尤其是政府的主導作用更應該得到充分發揮。“放管服”改革的目標清晰簡約，“放”即簡政放權，降低準入門檻；“管”即公正監管，促進公平競爭；“服”即高效服務，營造便利環境。從政府層面，要做好“服務型政府”建設，需要不斷進行改革，不斷在“放管服”領域取得突破，以切實達到優化營商環境。從改革所要達到的效果來看，一方面要“開閘門”，通過簡政放權，讓權力在陽光下運行，向社會和市場放權，讓企業有更多活力和更大空間；另一方面又要“守底線”，必須健全并完善事中、事后監管機制，行政監管的重心要由傳統的規范市場主體的活動資格為主，轉向規范和監管市場主體的行為為主，但各項改革最終的目標或者說終極的評價標準，還要看市場活力是否得到釋放，社會創造力是否得到釋放，群眾生活及辦事是否更加便利，企業營商環境是否大幅改善,因此“放管服”改革還少不了優化服務，政務服務是營商環境和群眾滿意度的試金石。

在當前的整體經濟形勢下，我們要做好“放管服”工作，需要從“簡政放權”“放管結合，創新監管”和“優化服務”這三個方面推進。

（一）以簡政放權促進營商環境改善

簡政放權是推動營商環境優化的重要方面。針對當前的現狀，我們一是需要多渠道解決權力下放不足的問題。面對目前個別領域放權不徹底的情況——包括上級保留關鍵環節終審權，以及下級沒有能力承接上級放權事項等情況，由于許多問題不是一時能夠解決的，在個別領域上級暫時不能實現放權的情況下，如何進一步提高行政審批便利程度、增進群眾獲得感，成為一個亟待解決的問題。第一，要盡快集中規范清理各級行政職權和權力事項，在動態調整中形成相對完善和統一的權力清單，讓改革和放權有章可循、有法可依。其次，在審評領域更多推行“不見面審批”，多借助科技手段，讓數據多跑路、人員少跑腿。比如利用網上辦理等配套實行審批制度改革，否則，壓縮時限卻缺乏相應縮減環節等措施，就會增加基層部門工作壓力。

第二，在權力下放的同時，推行一些試點成功的集中行政審批模式。隨著集中行政審批改革的推行，一些地方在行政審批改革方面取得了一些突破，對提高行政審批效率起到了關鍵性推動作用。集中行政審批權的改革，通常都是借鑒行政審批模式，這種模式的優點在于可以把分散在各部門的審批權集中到一個新的機構，從服務中心的物理聚合到行政審批局的化學整合，通過“編隨事走、人隨編走”，把負責審批的編制相應集中到一個機構，在保持編制總量的前提下，更好地實現整合，且權責集中，權責一致；通過把原來的“串聯審批”轉變為“并聯審批”，大幅提升審批效能。通過技術手段推進相對集中行政審批權改革，借助信息革命和新技術手段，在不觸動現有行政體制的情況下，優化審批流程，增強審批過程的協同和效能。

第三，健全完善投資項目審批協調機制與相關制度。深化投資項目審批過程中的簡放改革，政府有必要進一步加強相關部門行政審批權力下放的同步性，促進并聯審批與統一審批的實現，把前臺一個窗口對企業和公眾，與后臺的部門權力調整有機統一起來。具體操作上，可通過微信公眾號和便民服務App，及時發布信息和服務資訊，拓展互聯網模式下的服務渠道，最大限度實現“信息多跑路、企業少跑路”的并聯審批模式［7］。

（二）通過放管結合，創新監管優化營商環境

雖然簡政放權是提升營商環境的一個重要環節，但是也應該在政府的監管之下。政府的監管是有效營造良好的營商環境的重要保障。因此，我們需要放管結合，創新監管。要做好管理與監督工作，有以下幾個著力點和需要注意的地方。

第一，監管改革需要一份科學全面的改革方案。針對一些重點改革領域存在放管脫節、各自為政、分散監管等問題，政府有必要制定更為系統性、全局性、科學性的改革方案。通過信息共享、放管銜接、聯合獎懲等整合成一個分布式負責、有機配合銜接的全鏈條系統來統籌推進改革進程，協調不同部門的改革力量，從而避免多頭管理、一擁而上的現象，促進多網融合、多平臺合一，切實提升政府監管效能。要實現這一目標行政審批改革工作應該有更高層面的領導統籌，有必要吸收部分強勢職能部門人員的參與，對“放管服”改革工作進行立體性、科學性和系統性的規劃。

第二，多途徑多渠道提高監管人員能力、優化監管結構。在現有監管力量不足，而編制規模不變、人員相對緊缺的條件下，要解決監管能力的問題，首先是“資源整合”，通過部門內部優化整合人員結構實現監管能力提升，在這方面一些部門已經有所探索，可以對這些結構性方案加以總結、推廣；其次是“技能提升”，通過強化監管人員培訓，改善執法人員的素質結構，重點培養一批“一專多能”的監管人員，確保綜合監管與專業監管有機整合、協調配合。

第三，從“一網聯動”到跨部門綜合監管。目前，圍繞信息監管目標任務，在一些重點領域（例如工商市場監管和稅務部門）部分部門之間實現了“一網”，建議由行政審批改革辦公室牽頭繼續擴大“一網”范圍，以監管板塊為基礎先打造幾個運行高效的“分網”，最終合并形成全區“一張網”。在“一網聯動”基礎上進一步過渡到“綜合執法”。對此，可以參考借鑒廈門市“橫向聯通、縱向貫通、線上線下互通”的“1+X”市場監管領域綜合執法模式，尤其需要研究分析廈門各區在落實“一網聯動、隨機抽查、協同監管、綜合執法”方面的工作機制。

第四，加強新技術合作、提升市場主體參與。為了更好地發揮智慧監管、科技監管在政府監管工作中的作用，政府部門需要切實加強同科技公司、國有企業等的合作。借鑒新型的數據資源利用模式，合作和利用既有數據資源，解決目前多網融合、多平臺合一的技術困境，既能降低成本，也能盡快見效，從而打造政府的大數據監測系統。既能有效突出改革重點和創新支點，又能將科技監管與綜合監管、信用建設等相結合，全面提升監管水平。

第五，增強信用體系建設實踐性和操作性。借鑒國外回應性監管的理論和實踐，把信用監管作為突破傳統的命令控制型監管的重要突破口，建立起具有中國特色的、以信用監管為核心的回應性監管體系。為將信用監管體系建設落到實處，需要結合信用體系建設的難點和痛點，探索信用體系建設的廣度和深度，可以通過提升信用體系的層次和維度來落實信用體系覆蓋的面積。另外，信用監管要增強傳播力度和執行力度，提升信用監管的震懾性，提高失信成本，改變市場主體的激烈結構和預期結果，從而實現市場主體的自我監管。

（三）以優化服務為抓手促進營商環境的改善

“放管服”改革中一個重要的環節是提升政府的服務能力。

第一，是要重視并切實加強政務服務的基礎性工作。通過將基礎性的事項清理工作落實到位，（諸如政務服務事項梳理、清單制度、“兩集中，兩到位”等）并通過統籌協調部門協作，打破部門間壁壘，在服務上形成合力。再通過投入充分資源解決人力和專業化問題。

第二，是要明確部門職責與實施進度，實現流程再造。通過學習清單制度的經驗，對部門的流程優化提出更為明確的任務。對于每個部門，都要明確在本部門的哪些辦事流程中，能夠減少幾個環節，測算能夠縮短多少時間，怎樣提高相應的服務體驗。對于不能實現的，部門自身要給出充分的論證，即詳盡解釋為什么無法再發掘潛力。深入具體的政務服務進程中去，從辦事群眾的“客戶視角”去考察、檢視整個辦事過程，從而找到其中的問題所在。多做換位思考，而不是僅僅從行政的視角看待流程，由此才能實現服務的真正優化。

第三，信息共享與信息化方面要有更整體的布局。信息化方面最大的問題是各自為政，缺乏整體布局。要解決該問題，首先，信息共享應成為部門達標的硬性要求。這方面也應該學習清單制度的經驗，在信息共享方面要有指標，有考核，做到“應享盡享”。其次，在系統兼容方面要獲取專業性方案。根據現有問題類型設計具體的解決方案。對于既有系統的對接，要充分調研，尋求專業公司的解決方案。對于新建系統，則要徹底考慮兼容性問題。總體來說，在信息化建設方面，只有在統籌分析之后再繼續實施具體的建設工作，才能夠做到事半功倍。

第四，實現從“技術采納”到“改革賦能”的提升轉變。優化服務的改革是一場涉及政府部門理念、行為方式的變革。各個部門都要有所付出，在某些方面甚至要放棄一些自身利益。需要倡導所謂價值型改革，就是要改變以往的“技術采納”，而以服務理念、公開公平、增進效率的實現為基本價值導向，本質上要上升到執政思路的轉變和落實，這就是要有一定的“改革賦能”。通過建立一個綜合性的改革督促機制，發揮多部門的聯合力量，運用多樣化的督促手段，力爭整個優化服務改革的進度、力度與效果等方面都實現一次提升。