基于財務風險管控的我國公立高校內部控制研究

●段卓鑫 石雅軍

一、引言

百年大計，教育為本，自2007年黨的十七大提出“優先發展教育，建設人力資源強國”以來，我國高等教育事業飛速發展，我國公立高校招生規模不斷擴大，建筑物、科研儀器設備、信息化設備等硬件設施不斷完善，課程體系、學科布局、校園氛圍等軟件設施不斷改善。我國公立高校的不斷發展離不開資金的大量投入，資金的籌集、使用過程日益復雜，財務活動日漸多元化，加大了我國公立高校的財務風險，對我國公立高校內部控制的建設提出了更高的要求。目前，我國公立高校的內部控制并不完善，不能對財務風險進行有效的識別與控制。因此，基于財務風險管控的視角，研究我國公立高校的內部控制，可以幫助我國公立高校更好地進行內部控制的建設，更好地識別、控制財務風險，實現可持續發展。

二、我國公立高校面臨的主要財務風險

我國公立高校面臨的財務風險主要是在資金的籌集、使用等資金運作的過程中，由于不確定性因素的存在，對我國公立高校財務帶來損失的風險。我國公立高校面臨的財務風險一般包括財務管理風險、資本運營風險、經濟業務風險。

（一）財務環境風險

財務環境是我國公立高校進行財務風險管控的基礎，財務環境體現在財務制度、財務管理工作的組織、財務人員管理等方面。財務環境風險是我國公立高校財務環境建設方面存在的風險。

在財務制度的建設方面，我國公立高校面臨的風險主要包括內部財務風險管理制度不健全、一些內部財務風險管理制度沒有得到有效的執行等。

在財務管理工作的組織方面，首先，我國公立高校缺乏獨立的內部審計部門，即便設立了獨立的內部審計部門，內部審計部門的職責也沒有得到發揮，沒有對我國公立高校的經濟活動進行有效的內部監督。其次，參與財務管理工作的財務部、資產管理部、基建部、采購部、審計部等部門，缺乏信息溝通的平臺，部門之間沒有建立有效的溝通協調機制，責任劃分不夠明確，使得我國公立高校經濟活動的計劃、決策、執行、監督等環節未能分離。

在財務人員管理方面，我國公立高校沒有為財務人員提供繼續教育，沒有建立財務人員的培訓機制，關鍵的崗位沒有施行輪崗機制，沒有實施有效的財務人員考核機制，增大了我國公立高校的財務環境風險。

（二）資本運營風險

我國公立高校面臨的資本運營風險可以分為籌資風險、投資風險兩種類型。

我國公立高校面臨的籌資風險主要包括銀行貸款的規模、利息率、期限結構帶來的風險。銀行貸款規模越大，到期償還的壓力就越大，財務風險就越大。銀行貸款的利息率越高，我國公立高校所需要支付的利息費用就越多，資金壓力就越大，財務風險就越大。銀行貸款的期限結構是指我國公立高校所需資金的投入期限與銀行貸款期限的匹配程度，若是用短期銀行貸款資金投資于長期項目的建設，由于長期項目的資金回報所需時間較長，到期我國公立高?？赡軙]有償還能力，增加財務風險。籌資風險是我國公立高校財務風險中最主要的風險。

投資風險分為對外投資風險及對內投資風險。在對外投資風險方面，我國公立高校一般會使用自主資金投資于校辦企業、科學技術轉化項目等投資項目，校辦企業的盈利性與經營管理為我國公立高校帶來了風險，同時，科學技術轉化項目的轉化率、轉化產品的質量、投資的回收存在一定風險。在對內投資風險方面，我國公立高校不斷擴大招生規模的同時，加大了對學生公寓、餐廳、實驗室、教學樓、圖書館、科研儀器設備、信息化設備、師資力量、教學資源等硬件設施和軟件設施的投資。在進行項目投資決策時，若是缺乏預算與計劃，盲目進行投資，會出現資金鏈斷裂、項目擱置、投入的資本難以收回的現象，進而會浪費我國公立高校的資金，增大其投資風險，造成我國公立高校的資金損失。投資風險是我國公立高校不斷發展的過程中一直存在的風險，是我國公立高校面臨的第二大風險。

（三）經濟業務風險

經濟業務風險主要是我國公立高校在對經濟活動的業務流程控制方面面臨的風險。我國公立高校對業務流程的控制主要包括預算控制、收支控制、采購控制、資產管理、合同管理。

在預算控制方面，我國公立高校面臨的風險主要體現在預算編制、預算執行、決算及評價中。具體來說，預算編制的科學性、合理性直接決定了預算執行過程中的財務風險大小。預算執行的規范性，體現了預算的約束力，預算執行的規范性越低，預算的約束力就越小，我國公立高校面臨的風險就越大。決算與評價對預算的編制與執行起到了監督作用，決算與評價機制越不完善，我國公立高校面臨的財務風險就越大。

在收支控制方面，收入是否合規，收費項目、收費標準是否合理、合法，有無擅自收費、有無隨意提高收費標準；支出是否按照預算執行，是否存在虛假開支，專項經費是否專款專用，都會為我國公立高校帶來財務風險。

在采購控制方面，采購計劃、采購預算的合理性，采購方式的恰當性，影響了我國公立高校財務風險的大小。

在資產管理方面，我國公立高校面臨的風險包括貨幣資金的管理風險、實物資產以及無形資產的管理風險。

在合同管理方面，合同的訂立是否符合規定，合同是否得到了全面履行，影響了我國公立高校的財務風險大小。

三、我國公立高校財務風險成因分析

（一）我國公立高校內部控制環境不完善

1、我國公立高校管理者缺乏財務風險防范意識。我國公立高校管理者的聘任由國家政府部門指定，且實行的是任期制，在任職期間，我國公立高校管理者關注的重點主要是學校的規模、科研成果、招生、辦學質量等與高效管理者績效評價密切相關的問題，對財務風險缺乏關注度，缺乏財務風險的防范意識。同時，由于我國公立高校屬于政府部門管理下的事業單位，所有權屬于國家，屬于非盈利組織，不用承擔經濟損失，在任職期間到償還期限的銀行貸款，可以再通過銀行貸款進行償還，以銀行貸款償還銀行貸款，不斷延長償還貸款的時間，直至任期結束，我國公立高校管理者任期制度進一步降低了我國公立高校管理者的財務風險防范意識。

2、我國公立高校內部控制制度不健全。為加快我國高校內部控制制度建設，財政部2015年發布了 《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，教育部2016年發布了《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》，一定程度上推進了我國公立高校內部控制制度建設，但我國公立高校內部控制制度還在建設中，沒有將實際發展情況與內部控制很好地結合起來，沒有形成統一的內部控制制度體系，內部控制制度主要是會計制度，主要內部控制的部門是財務部，對我國公立高校其他部門的約束力很小。此外，我國公立高校缺乏針對預算、收支、采購、資產管理、合同管理等業務流程的內部控制制度，沒有對我國公立高校業務流程的風險點進行把控，使得我國公立高校內部控制制度流于形式。

3、我國公立高校組織結構缺乏科學性。目前我國公立高校組織結構缺乏科學性，有些公立高校未設立獨立的審計部門，一些公立高校設立了獨立的審計部門，但內部控制制度的建設仍然是由財務部主要負責，財務人員人數有限，不僅要完成本職工作，還要兼顧內部控制工作，使得內部控制的內部監督、評價等工作流于形式，降低了內部控制的效果，減弱了內部控制的約束力。此外，我國公立高校的其他部門內部控制意識薄弱，加大了內部控制難度。

4、我國公立高校財務人員素質能力有待提升。目前，我國公立高校的財務人員日常工作的主要內容是學費收繳、費用報銷、薪資發放等，工作內容較為簡單，我國公立高校又缺乏繼續教育，使得我國公立高校財務人員的專業能力不足，素質不高，不具備實施內部控制的專業水平。系統內控制度的建立與實施，需要財務人員、審計人員等相關人員學習一定的專業理論知識，而我國公立高校財務人員的專業能力沒有達到這一要求。

（二）我國公立高校財務風險管理體系不完善

目前，我國公立高校的資金來源主要有四種：財政撥款、高校收費、產業收益、銀行貸款。財政撥款是我國公立高?；I資的主要方式之一，我國公立高校的發展主要是依賴國家的財政撥款。財政撥款主要包括教育事業撥款、科學事業撥款、基礎建設撥款、專項資金撥款以及其他撥款在內的經費撥款，財政撥款要求?？顚Ｓ?，具有較多限制，且我國屬于發展中國家，國家的財政能力有限，教育經費有限，使得財政撥款金額有限，滿足不了我國公立高校日益發展所需的資金數量。高校收費是我國公立高校財務收入的穩定來源，一定程度上緩解了我國公立高校發展的資金壓力，但高校收費標準受國家統籌計劃的限制，不能隨便調整，為我國公立高校彌補資金需求的能力有限。至于產業收益，目前大多數普通公立高校的校辦企業管理、經營方式等方面存在問題，導致很多校辦企業盈利能力有限，能夠為我國公立高校提供的資金數額有限。因此，銀行貸款成為了我國公立高校主要的籌資方式，隨著我國公立高校的擴招，高校硬件、軟件設施的投入需要不斷加大，導致資金缺口不斷增大，我國公立高校的非營利性導致其籌資渠道比較窄，籌資方式比較單一，不得不向銀行進行貸款，將貸入的資金投入到項目建設中去，導致在銀行貸款到期時，并沒有多余的資金償還貸款，只能通過向別的銀行再貸款來償還已經到期的貸款，導致我國公立高校貸款的金額不斷增多、規模不斷擴大，日益膨脹的貸款規模無疑增加了高校的財務風險。我國公立高校財務風險管理體系不完善，導致我國公立高校對財務風險不敏感，對債務帶來的財務風險難以識別，給我國公立高校帶來了極大的財務風險。

（三）我國公立高校業務活動缺乏控制

我國公立高校對業務活動缺乏控制，主要體現在預算控制不嚴格及資產管理效率低兩個方面。

在預算控制方面，首先，我國公立高校在2013年才將權責發生制的記賬制度引入會計核算中，但在日常的會計核算中，收付實現制仍然是其主要的核算方式，會計核算不夠成熟。沒有對收入、支出進行精細的預算編制，沒有將具體的財務狀況與學校的發展規劃有機地進行結合，導致我國公立高校預算的編制缺乏合理性和科學性。其次，我國公立高校預算的執行缺乏約束力。我國公立高校在日常經營過程中，預算的執行約束力不強，導致預算外的項目頻生，超出了預算的控制范圍。此外，在日常經費報銷時，只要是與項目、科研相關的經費都可以報銷，沒有將經費報銷金額與預算數進行比較，沒有做到對報銷金額的有效控制。

在資產管理方面，我國公立高校存在重采購輕管理的現象，對于資產的使用效率缺乏相應的考核制度。資產采購時，按照事先編制的預算執行。資產登記時，我國公立高校采取的是學校及學院雙重登記的模式，登記人為學校，使用人為學院，登記人與使用人不同，加大了資產管理的難度。此外，在資產的日常使用中，我國公立高校缺乏動態的管理，資產存在閑置、損壞、丟失的問題，使得資產的賬面數與庫存數不相符。

（四）我國公立高校信息溝通不暢

目前，我國公立高校的信息系統處于建設狀態，雖然人事、財務、教務等部門都擁有信息系統，但不同部門所使用的信息系統與各自部門的業務活動密切相關的，只為本部門提供服務，系統之間各自獨立，缺乏有效的聯動，與內部控制機制無法融合，導致各個部門信息無法有效溝通。同時，我國公立高校的內部控制信息公開程度較差，在我國公立高校的網站中公開的信息大多是學校動態、新聞時事，缺乏對財務、預算、資產等與內部控制相關的信息，不利于內部控制制度的實施。

（五）我國公立高校監督機制不健全

我國公立高校的監督機制不健全，主要表現在內部監督不力、外部監督不到位兩個方面。

我國公立高校缺乏獨立的審計部門，設立審計部門的高校，其審計部門的定位為財務部的輔助部門，缺乏獨立性，沒有履行審計部門的審計職能，沒有對我國公立高校的日?；顒舆M行風險把控，對我國公立高校的監督不力。

我國公立高校缺乏政府部門的外部監督。政府部門會定期對我國公立高校進行評估，但評估的主要內容是學校的組織管理、發展規劃、課程管理、教師教學等幾部分。評估的內容并不包括我國公立高校的財務活動及財務風險，對于我國公立高校向銀行大量貸款的籌資活動以及大量貸款為我國公立高校帶來的財務風險，政府部門并沒有給予較多的關注，沒有制定我國公立高校貸款的審核和批復制度，沒有進行相應的監督。

四、基于財務風險管控的我國公立高校內部控制建設

（一）完善我國公立高校內部控制環境

1、提高我國公立高校管理者的財務風險防范意識。我國公立高校應該提升管理者的財務風險防范意識，對財務風險進行有效的控制。由于我國公立高校管理者只擁有管理權，所有權屬于國家，一些公立高校的管理者盲目擴大招生規模，導致資金的大量緊缺，又向銀行進行了大量貸款，為我國公立高校增加了巨大的財務風險。因此，在我國公立高校的管理過程中，應該將政府部門與管理者的職責進行明確劃分，表明管理者應該承擔的責任。管理者作為高校的法人，應該對償還銀行貸款負有責任，應該將財務風險作為管理者的又一考核標準，定期對管理者進行績效考核，加強對管理者的管理，進而提高管理者的財務風險防范意識。同時，在管理者任期將要結束時，應該將任職期間向銀行舉借的已到期貸款進行清償，未到期的貸款要留有足夠償還貸款的資金，不能將償還銀行貸款的壓力留給下一任管理者，進而增加管理者對財務風險的關注度，進一步增加管理者的財務風險防范意識。

2、健全我國公立高校內部控制制度。我國公立高校應加強內部控制，建立有效的內部控制制度，對財務風險進行控制。我國公立高?？梢詤⒖肌蛾P于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》及《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》，根據自身的實際發展情況，在單位層面和業務層面制定內部控制制度，對我國公立高校的籌資、采購、項目建設、經費支出等重要的經營活動實施內部控制，建立起對大額的資金籌集與支付活動的審批制度。并將審批部門與執行部門進行嚴格區分，保證不相容職位的權責分離，保證內控制度的正常實施。

3、優化我國公立高校的組織結構。未成立獨立審計部門的公立高校，應該成立獨立的審計部門。擁有獨立審計部門的公立高校，應該提高審計部門的地位，對審計部門與財務部門實施不相容崗位分離，發揮審計部門的職責。此外，我國公立高校的管理層具備財務風險防范意識之后，應該發揮管理層的領導職責，積極參與到內部控制的建設中，營造全員參與內部控制建設的氛圍，加強全校教職工對內部控制的了解，提高全校教職工在內部控制建設中的參與度。使我國公立高校的各個部門、全部人員加入到內控制度的建設中去，推動我國公立高校內部控制建設，保證內部控制的有效實施及運行。

4、提升我國公立高校財務人員素質能力。在內部控制建設與實施中，財務部門是重要的參與部門，財務人員在日常的財務活動中，需要對財務風險進行把控，因此，提高財務人員素質能力至關重要。我國公立高校應該對財務部門、審計部門的人員進行有關內部控制的專業培訓，加強相關人員對內部控制的了解，加強對我國公立高校日常業務活動風險點的控制，推動我國公立高校內部控制的實施。

（二）建立我國公立高校財務風險管理體系

我國公立高校應該建立財務風險管理體系，對財務風險進行管理，進而降低我國公立高校的財務風險。

一方面，我國公立高校應該拓寬融資渠道，控制向銀行貸款的規模，降低我國公立高校的籌資風險。我國屬于發展中國家，各行各業還處于不斷發展的狀態，都需要資金的支持，教育事業主要還是依靠國家財政的支持，社會大眾的支持力度有限，社會捐贈還未形成規模，向學生收取的學費受到限制，不能為高校解決越來越大的資金缺口。因此，我國公立高校可以從財政撥款、產業收益、科研項目、杰出校友等幾方面籌集資金。在財政撥款方面，我國公立高校可以通過提高教師的科研水平、教學水平，提高學生的科研能力、學習能力，進而不斷提升辦學質量，提高自身的辦學層次與辦學水平，爭取獲得政府部門更多的財政支持，獲得更多的財政撥款。在產業收益方面，我國公立高校可以改變校辦企業的管理模式，施行責任到人制度，向社會企業學習，讓管理者為校辦企業的盈虧負責，加大校辦企業的盈利能力。同時，我國公立高校應該緊跟時代的發展，向社會稀缺的、利潤率較高的行業進行投資，從中獲得利潤。此外，我國公立高校還應該加快科研成果的轉化率，將科研項目與校辦企業的經營方向緊密結合，進一步推動校辦企業的發展，為我國公立高校提供更多的資金支持。在科研項目方面，我國公立高?？梢蕴岣呓處煹目蒲兴剑哟蟾咝５闹?，一方面申請高質量的基金項目，如國家自然科學基金、國家社會科學基金、國家重點研發項目等，解決科研所需的經費。另一方面，我國公立高?？梢苑e極與企業進行合作，承接一些橫向項目，為企業解決發展中實際存在的問題，從中獲得一部分收益，為學校帶來資金流入。在杰出校友方面，我國公立高校應該加大對學生的培養力度，增加學生的科研能力、創新創業能力、學習能力等，向社會輸送優秀的人才，并保持與學生的聯系，進而獲得杰出校友的資金支持，杰出校友可以通過一些資助項目為我國公立高校提供一定的資金支持，增加我國公立高校的資金來源。在拓寬融資渠道的同時，我國公立高校應該注意控制銀行貸款的規模，控制籌資風險，進而防范財務風險。

另一方面，我國公立高校應該遵循整體性、科學性、可比性等原則，分別從能夠反映高校財務環境風險、資本運營風險、經濟業務風險等財務風險的方面，選擇相應的指標，構建財務風險評價體系，對財務風險進行評價，根據評價結果及時控制財務風險。

（三）加強我國公立高校對業務活動的控制

在預算控制方面，我國公立高校應該按照以收定支、收支平衡的原則，編制我國公立高校的經費預算。同時，加大經費預算的執行力度，加強經費預算的約束力，達到控制我國公立高校財務風險的目的。在經費預算的編制方面，高校的經費預算一般包括收入預算與支出預算，收入預算一般以上年度預算的執行情況為基礎，考慮預算年度可能出現的預算增減變動情況，將財政撥款收入、學費收入、產業收益收入等納入收入預算的編制中，保證各項收入的預算編制無重復、無遺漏。支出預算的編制應該在收入預算的基礎上，先保證我國公立高校的基本支出，再安排項目支出。我國公立高校的基本支出包括人員方面的支出、對個人和家庭的補助支出、日常辦公支出等。項目支出主要包括我國公立高校硬件設施、軟件設施的改善支出。支出預算的編制應該盡可能精細化，幫助我國公立高校控制資金的支出，將財務狀況與我國公立高校的發展狀況有機地進行結合，在財務能夠承擔的基礎上，對我國公立高校進行發展規劃。在經費預算的執行方面，在我國公立高校的日常經營活動中，應該以經費預算為基礎，加強各個部門的協調、配合，對資金的使用情況進行嚴格控制，保證經費預算的順利執行，進而保證資金的合理使用，降低我國公立高校的財務風險。

在資產管理方面，我國公立高校應該加強對實物資產的控制，將資產的預算、登記與動態管理相結合，提高資產的動態管理意識。首先，在資產的登記方面，要改變資產的雙重登記制度，完善資產使用人信息，同時，建立資產檔案，加強對資產使用信息的管理。此外，還要建立資產的定期盤點及定期維護保養制度，保證資產的實物數與賬面數相符，提高資產的使用效率。

（四）加強我國公立高校信息溝通

信息溝通是我國公立高校實施內部控制的基礎，良好的信息溝通可以提高我國公立高校內部控制運行的有效性。加強我國公立高校的信息溝通，首先，應該完善我國公立高校的信息系統，運用先進的信息技術，搭建內部控制信息溝通平臺，構建內部控制信息管理系統，方便不同部門了解內部控制制度。其次，我國公立高?？梢栽趯W校的網站中，加大對財務、預算、資產等與內部控制相關信息的披露，加大內部控制信息的披露程度。

（五）健全我國公立高校內部控制監督體制

一方面，我國公立高校應該設立獨立的審計部門，發揮審計部門的監督職責，將內部控制與日常的業務活動相結合，擴大內部控制的審計范圍，加大內部控制的監督力度。

另一方面，政府部門應該加強對我國公立高校的外部監督，對我國公立高校財務風險進行把控。首先，政府部門應該對我國公立高校的銀行貸款活動進行監督，對銀行貸款設置審批制度，控制我國公立高校的銀行貸款規模，幫助我國公立高校降低籌資風險。其次，政府部門要對我國公立高校的經費支出加強監督，防止我國公立高校經費的濫用，降低預算外經費的支出，降低我國公立高校的資金使用風險，降低我國公立高校的財務風險?！?/p>