誰動了扶貧“奶酪”

主持人：“精準扶貧、精準脫貧”是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要理論指引和思想指南。然而實踐中，產(chǎn)業(yè)扶貧都是“買羊”，種地扶貧都是“買刨刨機”等“一刀切”亂象時有發(fā)生，大水漫灌、盲目決策等造成扶貧資金重大損失。您認為扶貧不精準的“癥結(jié)”是什么？如何做到精準扶貧？

林江：扶貧不精準的癥結(jié)如下：（1）部分地區(qū)的貧困戶對脫貧的內(nèi)生動力不足。一些地區(qū)為了省事，大包大攬，送錢送物，不注重提升接受扶貧人士自我發(fā)展的能力，部分扶貧干部注重表面上和形式上的成績；同時，部分貧困戶滿足“等、靠、要”，對扶貧政策產(chǎn)生一定程度的依賴，不愿脫貧。（2）急躁癥伴隨的數(shù)字扶貧也是扶貧不精準的癥結(jié)之一。扶貧工作時間緊、任務重會最終導致數(shù)字扶貧，即走過場和走形式，只輸血不造血，上有政策下有對策。事實上，面對種類繁多的扶貧指標，基層干部往往忙于應付，難以從制度層面上思考如何實現(xiàn)精準扶貧、精準脫貧的目標。（3）部分扶貧干部駐村不住村、掛名不干事也是扶貧不精準的癥結(jié)之一。要做到精準扶貧，首先，是從實際出發(fā)，因地制宜，推動產(chǎn)業(yè)扶貧落地生根，事實上，產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須遵循市場規(guī)律，按照市場需求發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，精準對接市場，按照市場需求發(fā)揮龍頭企業(yè)、合作社等在精準扶貧過程中的牽引作用。其次，精準識別是精準扶貧的第一步，總體而言，精準扶貧的內(nèi)涵包括扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準等。最后，需要切實破除精準扶貧過程中的形式主義，需要對“住村指標綁架駐村”等理想的做法進行清理。

汪沖：扶貧不精準的“癥結(jié)”在于扶貧方和貧困對象二者之間的信息不對稱和信息缺失，核心原因是貧困成因的多樣性和模糊性。從貧困的成因來看，有個體自身、社會網(wǎng)絡(luò)和環(huán)境、歷史地理、社會經(jīng)濟發(fā)展水平等多方面因素。

就個體自身而言，造成貧困的原因可能包括教育水平低下、性格缺失、勞動能力不足、知識素養(yǎng)和勞動技能缺乏、疾病、父母親戚贍養(yǎng)或子女撫養(yǎng)負擔等多種深層次、多角度因素，同時，由于個體認知存在“無知之面紗”，甚至個體自身也可能無法準確獲知貧困的成因，且有限的認知中也易產(chǎn)生曲解。在社會網(wǎng)絡(luò)方面，如果個體所處的社會環(huán)境較為閉塞，或者社會活動較為狹窄和局促，這樣就會缺乏順暢、有效的社會成員之間的溝通，以及必要的信息傳遞和社會化學習交流，導致發(fā)展機會的喪失和資源優(yōu)化配置的缺乏，這不僅易造成貧困，而且會使貧困固化。在自然地理因素方面，部分貧困地區(qū)的地形地勢復雜、自然條件惡化、水土流失嚴重，這些都會極大地制約生產(chǎn)資源的組織和生產(chǎn)效率的提高。在經(jīng)濟發(fā)展水平方面，部分貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平較低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后，無法吸納更多的人口和勞動力進入現(xiàn)代化工業(yè)生產(chǎn)和現(xiàn)代經(jīng)濟體系。上述因素還會互相交織，相互強化，且影響的時間周期還會較長，形成較為復雜和棘手的社會頑疾。

可見，貧困成因的多樣性和模糊性決定了精準扶貧對信息獲得方面要求較高，需要極高的人力物力組織和持續(xù)高效的信息獲取機制。作為一項基礎(chǔ)制度，精準扶貧的機制體制建設(shè)中需要高度重視貧困信息采集和技術(shù)工具的科學化和標準化、扶貧工作方和工作人員的技能培訓和能力培養(yǎng)、保證信息獲知能夠真實、準確、客觀的工作規(guī)范和監(jiān)督制約機制，以及對貧困狀況的準確了解和貧困成因的全方位、深層次把握，這是實現(xiàn)精準扶貧的核心前提。

姜愛華：我們以往的扶貧往往以區(qū)域為對象，重視扶貧的產(chǎn)業(yè)開發(fā)。十九大以來的脫貧攻堅具體到每一個貧困戶，每一個農(nóng)民。在全國范圍內(nèi)明確了具體的標準，這樣我們不僅僅掌握了全國的貧困縣、貧困鄉(xiāng)和貧困村，甚至哪一個人都具體明確，這是原來從未有過的。因此，提出“精準扶貧、精準脫貧”的決策是非常英明的。

扶貧不精準的癥結(jié)一是行政機構(gòu)運作機制和信息化工具間的不匹配。精準要求有一個全國統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，貧困縣、貧困村、貧困戶的相關(guān)信息都集中到這個信息系統(tǒng)中，構(gòu)成一個全國的大數(shù)據(jù)。這個大數(shù)據(jù)現(xiàn)在確實存在，但是很難做到實時更新。例如，高德導航能夠根據(jù)道路擁堵情況提供有價值的路線規(guī)劃，而道路擁堵情況實際上來自于每一個高德用戶實時共享出來的位置信息以及基于此獲得的速度信息。這個大數(shù)據(jù)是用戶提供的，但是用戶在提供的時候并不需要自己手動輸入填充位置經(jīng)緯度，而是自己的手機自動提供，并不會給用戶帶來人力上的支出。再比如大眾點評，也是基于用戶的評價信息形成餐館的評價和排名。這些評價也僅僅需要用戶在消費后提供非常簡單的信息，甚至可以只是打個星級評分，給用戶帶來的人力上的支出也很少。但是扶貧信息相反，貧困戶的基本信息、收入信息、就業(yè)信息等等都需要手工填寫，然后再錄入信息系統(tǒng)。由于貧困戶往往受教育程度都很低，這些信息采集錄入的工作基本上都是入村工作隊員來做。信息采集錄入的工作量非常大，而且有些數(shù)字需要工作隊員根據(jù)貧困戶的口述估計填寫，信息也不夠精準。按照中央要求，貧困村的工作隊員不少于3人，但這些工作人員僅僅應付數(shù)據(jù)填報任務都不夠。

二是產(chǎn)業(yè)謀劃倉促。貧困村長期貧困都有其根深蒂固的原因，產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不容易。在項目選擇的時候，難免有根據(jù)歷史經(jīng)驗、鄰村經(jīng)驗作出決策的，甚至難免有拍腦袋的決策、想當然的決策，一旦出現(xiàn)了失誤，碰到了障礙，顯現(xiàn)出來的就是產(chǎn)業(yè)選擇不夠“精準”。另外，由于財政扶貧資金也有安全要求，為了降低風險，有些資金使用就變成了“買羊”“買門面房”和買生產(chǎn)工具，因為這些風險最小。但是回過頭來看，就是千篇一律、大水漫灌了。

張洪輝：扶貧不精準，這種結(jié)果是不符合我國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的初衷的。扶貧不精準的“癥結(jié)”有多個方面的因素。首先，參與扶貧的領(lǐng)導干部沒有精準的扶貧思想。各級參加扶貧的領(lǐng)導干部，尤其是駐村干部，如果他們只是關(guān)心脫貧指標考核，忽視是否真正脫貧，就可能在扶貧對象認定過程中核查不到位，導致真正貧困的群眾沒有得到幫扶情況的出現(xiàn)。參與扶貧的領(lǐng)導干部沒有精準的扶貧思想還可能會體現(xiàn)在作風上。駐村干部，國家規(guī)定其每年脫產(chǎn)在崗時間不少于200天，如果駐村干部沒有良好的作風，不能在農(nóng)村蹲點苦守，而是三天打魚兩天曬網(wǎng)，則會影響扶貧項目的效果，導致扶貧績效不高。參與扶貧的領(lǐng)導干部沒有精準的扶貧思想還體現(xiàn)在對扶貧政策、三農(nóng)政策的掌握不足上，這也可能導致扶貧不精準現(xiàn)象的出現(xiàn)。其次，貧困群眾“等、靠、要”思想、以“貧困為榮”思想存在，導致扶貧不精準。比如在有的地方，扶貧變味，成為懶漢謀生的手段。一些貧困群眾，為了拿到國家的補貼，不主動工作，既不種地養(yǎng)殖，也不外出打工，什么活都不干，這樣才能拿到補貼。否則，一旦工作干活掙錢后，超過了貧困線，就不能再領(lǐng)國家的補貼款，這樣助長了懶漢思想。還有的人認為扶貧款是國家的資金，不拿白不拿，為了拿到扶貧款，千方百計想盡辦法爭取名額，忽視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以“貧困為榮”思想，最終導致精準扶貧的目標變形走樣。

精準扶貧不是一項簡單的任務，要做到精準扶貧，需要從以下幾個方面著手：首先，對于參與扶貧的領(lǐng)導干部，要做好思想動員和相應的政策、知識培訓工作。要讓領(lǐng)導干部提高思想認識，主動參與扶貧，不能讓駐村的領(lǐng)導干部帶著情緒下鄉(xiāng)。要對參與扶貧的領(lǐng)導干部做好培訓工作，例如農(nóng)業(yè)知識、農(nóng)村風俗等跟當?shù)厝r(nóng)有關(guān)的培訓。只有領(lǐng)導干部掌握了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的相關(guān)規(guī)律，才能認清貧困形勢、貧困問題，采取相應的對策和措施，實現(xiàn)“牽牛牽住牛鼻子”。其次，要建立體制機制，防止養(yǎng)懶漢。對貧困群眾的幫扶，不能一直幫扶，應該有一個時間期間、幫扶活動控制。如果幫助貧困群眾發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目，貧困戶多次或者一直不配合，面對這樣的情況就應該停止幫扶。再次，要做好精準扶貧的審計監(jiān)督工作，利用好審計監(jiān)督的結(jié)果。精準扶貧涉及大量資金，涉及多個項目，實現(xiàn)全面監(jiān)管比較困難。但是我們可以利用好審計工作的監(jiān)督作用，將審計結(jié)果用于對相關(guān)領(lǐng)導干部、村干部的獎勵和處罰上，對于不合理侵占扶貧資金的群眾處以經(jīng)濟甚至刑事處罰。最后，提高精準扶貧的透明度，加強信息披露。精準扶貧項目有哪些，誰是受益群體，要讓所有的人知道。要建立良好的信息披露制度，利用好包括傳統(tǒng)紙質(zhì)、電子媒介等媒體，讓全體公眾參與精準扶貧監(jiān)督，從而提高扶貧績效。

主持人：伴隨著中央扶貧政策的不斷下沉，農(nóng)村基層組織負責人名義上是權(quán)力末梢，卻往往集具體的扶貧工作安排和資金支配權(quán)于一身，“小微權(quán)力”過于集中，造成扶貧領(lǐng)域違紀違法犯罪案件屢屢發(fā)生，貧困群眾獲得感在最后一公里被蠶食。導致這種局面的根源是什么？如何強化基層監(jiān)督？

林江：當前我國農(nóng)村人口占據(jù)全國總?cè)丝诘?0.3%，而我國的貧困戶約800多萬戶、2800多萬人口絕大多數(shù)都為農(nóng)村人口。農(nóng)村環(huán)境錯綜復雜，開展扶貧脫貧工作難度無疑是相當大的，然而，時間緊、任務重不能成為扶貧工作失誤的借口。我認為，扶貧領(lǐng)域違紀違法犯罪案件屢屢發(fā)生，除了說明在黨風廉政建設(shè)上還需要進一步加強外，在扶貧工作的分級管理上也存在不少問題。小微權(quán)力過于集中可能是原因之一，小微權(quán)力過于集中的現(xiàn)象背后，是上級主管部門在扶貧資金的管理上做“甩手掌柜”，資金分配和使用的權(quán)力下沉，自然工作壓力和負擔也下移，而基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作條件有限，獲取扶貧戶信息的能力也有限，從而導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作負擔日益加重，大家都忙于具體事務，對于扶貧資金管理和使用的制度設(shè)計、貫徹落實就會流于形式，個別不守規(guī)矩的基礎(chǔ)組織負責人在扶貧資金的使用過程中上下其手就難以被發(fā)現(xiàn)，被發(fā)現(xiàn)時后果已經(jīng)很嚴重而難以挽回損失。

要強化基層監(jiān)督，一方面是要加強各部門的聯(lián)動，完善扶貧公示制度，提高扶貧資金使用的透明度，在公示過程中鼓勵群眾監(jiān)督舉報，根據(jù)舉報情況認真取證，實現(xiàn)精準識別的目標。

汪沖：造成扶貧領(lǐng)域違紀違法現(xiàn)象屢屢發(fā)生，貧困群眾獲得感在最后一公里被蠶食的根源在于基層組織的治理結(jié)構(gòu)不夠健全，以及國家對基層組織的治理能力和相應技術(shù)手段存在不足。

從微觀的基層組織架構(gòu)來說，過分集中的“小微權(quán)力”說明組織內(nèi)部沒有實現(xiàn)權(quán)力的良性配置，沒有在村民和基層組織之間形成有效的參與式治理。權(quán)力過分集中時，如果有意封鎖和模糊，將使得信息和資源無法在基層組織內(nèi)部有效、準確傳遞，同時對村民而言也缺乏知情和公開，參與式治理的前提和基礎(chǔ)條件缺乏。同時，過分集中的權(quán)力使得組織內(nèi)部缺乏多樣功能上的互補和相互監(jiān)督制約，導致扶貧工作在基層組織內(nèi)部及基層組織與村民之間缺乏流程上的“微循環(huán)”和決策機制上的正反饋。從國家對基層組織的治理能力及治理技術(shù)手段來看，基層組織出現(xiàn)集中化的權(quán)力配置和功能定位，說明國家在村這一級基層組織上缺乏足夠豐富和多樣的聯(lián)系渠道和作用機制，只能依靠能夠與基層組織負責人之間點線式的縱向聯(lián)系。

強化基層監(jiān)督同樣需要兩種力量。一種是基層組織內(nèi)部及村組織和村民之間的權(quán)力分散和良性互動，特別是以知情權(quán)為前提的一系列權(quán)力的保障；另一種是國家通過制度層面對基層組織治理的進一步完善，重點是通過（鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級）基層政權(quán)對基層組織結(jié)構(gòu)和制度建設(shè)予以領(lǐng)導和推動，包括國庫制度、集中收付制度和預算制度在基層組織層面的體現(xiàn)與作用，以及行政與公共管理各項制度、審計制度、司法制度、人大監(jiān)督制度等在村一級層面上的功能延伸和拓展。目前來看，第一種力量的塑造，需要第二種力量予以肯定與推動，以從根本上杜絕扶貧領(lǐng)域違紀違法、貧困群眾獲得感在最后一公里被蠶食的現(xiàn)象發(fā)生。

姜愛華：強化基層監(jiān)督需要從內(nèi)外兩個方面繼續(xù)發(fā)力。從內(nèi)部看，需要加強督察核查，強化審計監(jiān)督，以及紀委監(jiān)委的巡視；從外部看，需要強化信息公開，進一步暢通渠道、擴大范圍，讓更多的利益相關(guān)者加強監(jiān)督，也要更多地借助第三方評估和媒體監(jiān)督。

張洪輝：導致扶貧領(lǐng)域違紀違法犯罪案件屢屢發(fā)生的原因是多方面的：首先，農(nóng)村基層組織負責人政治意識淡薄，思想品德不高，是造成扶貧領(lǐng)域違紀違法犯罪的首要原因。其次，農(nóng)村基層組織負責人和貧困群眾之間的信息不對稱是導致違法違紀案件頻發(fā)的重要原因。我國的扶貧工作具體安排是在農(nóng)村，村書記等作為農(nóng)村基層組織負責人，掌握著扶貧資金的支配權(quán)，熟悉國家扶貧政策方針，相應地，貧困群眾對此并不熟悉和理解，這就存在著信息不對稱。在這種情況下，農(nóng)村基層組織負責人就可能利用手中的資金支配權(quán)進行尋租，甚至侵占扶貧資金。最后，當前對于扶貧領(lǐng)域的違紀違法犯罪行為處罰不夠嚴格。由于是基層，村書記等基層組織負責人通過構(gòu)建關(guān)系網(wǎng)，和政府機構(gòu)、司法機關(guān)工作人員建立聯(lián)系，以便在其犯罪審判、處罰等發(fā)生時，降低處罰等級和處罰金額。這種對違法犯罪成本較低的認識，是扶貧領(lǐng)域違紀違法犯罪案件屢屢發(fā)生的重要原因。

強化基層監(jiān)督，可以從以下幾個方面展開：首先，做好扶貧資金的審計工作，強化審計監(jiān)督職能。扶貧資金審計，可以大規(guī)模采用上級審計機關(guān)審計下級扶貧資金、異地審計機關(guān)審計本地扶貧資金的模式。由于扶貧資金發(fā)生在縣、鄉(xiāng)等基層，越是基層，審計機關(guān)的獨立性越差，這就導致扶貧資金審計不能發(fā)揮其應有的監(jiān)督功能，可能存在扶貧資金審計失敗的風險。其次，加大審計監(jiān)督投入，盡量實現(xiàn)審計監(jiān)督的全覆蓋。扶貧攻堅涉及的資金量巨大，以湖北省谷城縣為例，其2016-2018年就有高達32.25億元的扶貧資金，年均扶貧資金10億元左右。這么多的扶貧資金，僅僅依靠谷城縣審計系統(tǒng)進行資金審計，任務巨大，所以要加大審計監(jiān)督投入，聘用如會計師、注冊會計師等參與扶貧資金的審計活動。最后，加大違紀違法犯罪打擊力度，讓基層干部不想貪、不敢貪。同時提高違紀違法成本，加大處罰力度，采取多種措施杜絕僥幸心理，讓其不敢伸手，伸手必被抓。