甘肅省草原生態退化治理和利用對策建議

王汝富，金加明，張永輝

（甘肅省草原技術推廣總站，甘肅 蘭州 730010）

甘肅省地跨青藏高原、黃土高原、蒙新高原，是國家陸地生態安全格局“兩屏三帶” 戰略的重要區域，全省有草原總面積2.68億畝，位居全國第六位。占全省國土面積的39.4%，是耕地的4.5倍，林地的3.1倍。在甘肅省農田、草原和森林等三大綠色植被生態系統中占到60.8%。草原資源是我國青藏高原生態屏障、黃土高原——川滇生態屏障和北方防沙帶的重要組成部分,是保障和維護國家生態安全底線和生命線的重要資源。氣候、土壤、地形、地貌等自然因素的多樣性，決定了草原類型多樣、區系復雜，以草原類型為基礎，形成了青藏高原高寒草原水源涵養區、河西荒漠草原沙塵源屏障區、中東部黃土高原干旱草原水土流失保持區等不同的生態功能區，在甘肅省生態系統中具有主體地位，是生態文明建設的主戰場。

保護好草原生態，是貫徹黨中央“五位一體”總體布局，牢固樹立“四個意識”、全面落實習近平總書記對草原保護工作重要批示精神的具體體現。為進一步了解甘肅省草原生態退化治理和利用現狀，用辯證唯物主義觀點客觀正確地評價草原生態保護建設取得的成效，實事求是地分析存在的問題，討論研究治理退化草原、合理利用草原的有效措施和途徑，維護草原生態環境，建設美麗甘肅建言獻策,省草原技術推廣總站與部分市（州）林業和草原局、縣自然資源局聯合組成調研組，對張掖、慶陽、武威、甘南等市州采取實地察看、座談討論、聽取匯報等方式進行了調研。

1 草原生態退化治理和利用取得的成效

甘肅省自然條件嚴酷，降水量少、蒸發量大、積溫低，鼠蟲、干旱等災害頻發，草原生態環境非常脆弱且極易被破壞，治理成本高，恢復難度大。近年來，甘肅省全面落實中央和省上的一系列方針政策，把草原保護建設放到突出位置來抓，搶抓機遇，精心組織，取得了明顯成就。

1.1 草原生態環境逐步恢復

依托實施退牧還草、退耕還草、已墾草原治理、草原鼠蟲害綜合防控等草原生態保護項目，切實加大退化草原修復治理力度，建成草原圍欄1.25億畝，補播改良退化草原3 295萬畝；建成草原鼠蟲害測報站17個，年完成草原治蟲滅鼠1 300多萬畝；已墾草原退耕種草207.8萬畝，退耕還草64.8萬畝。全省草原生態環境整體趨好，局部地區退化速度有所減緩，逐步得到改善。根據全省草原生態地面監測顯示，2018年，全省草原植被蓋度從2012年的50.6%提高到52.5%，鮮草產量4 397.72萬噸；牲畜超載率從2012年的27%下降到2018年的10.6%。2017年禁牧區草原植被平均蓋度達到49.9%，平均高度9.7 cm，平均鮮草產量131.7 kg/畝，分別比2010年增加4.9%、2.4 cm、9.7 kg。草畜平衡區草原植被平均蓋度達到54.3%，平均高度14.5 cm，平均鮮草產量179.7 kg/畝，分別比2010年增加5.3%、2.5 cm、10.7 kg。

通過對2013-2018年各年度退牧還草工程監測報告中數據平均計算得出，工程實施后草原植被蓋度比工程實施當年平均提高了4.2個百分點，鮮草產量比工程實施前提高了5.8%。工程區內草原植被蓋度、高度和產量分別比工程區外高3.9%、8.6%和8.7%。

甘南州瑪曲縣草原站提供的草原監測報告顯示，2016年草原綜合植被蓋度達到98.2%，比2011年提高了2.2%。其中，禁牧區草原綜合植被蓋度96.6%，草層平均高度14.9 cm，鮮草產量403 kg/畝，分別比2011年提高了1.6%、2.5 cm和6.6%；草畜平衡區草原綜合植被蓋度98.6%，草層平均高度16.6 cm，鮮草產量451.4 kg/畝，分別比2011年提高了1.8%、2 cm和9.7%。鼠害綜合治理區當年滅效達到90%以上，經三年的恢復，植被恢復明顯，生物多樣性增加，草原植被蓋度提高40%，牧草高度提高30%，優良牧草比例提高10%，牧草產量平均每畝提高38 kg。全省草原生態退化的趨勢初步得到控制，草原植被有效恢復，局部地區步入良性發展的軌道。

1.2 草原生態保護制度逐步落實

草原生態保護補助獎勵政策全面實施，草原承包、禁牧休牧、草畜平衡和基本草原保護制度進一步落實，全省已完成草原承包面積2.4億畝，劃定基本草原面積2.68億畝，落實禁牧草原面積1億畝，草畜平衡面積1.41億畝。頒布了《甘肅省草原條例》，制定了《草原植被恢復費收費標準》《甘肅省草原植被恢復費征收使用管理辦法》和《甘肅省草原防火辦法》，實施了《甘肅省草原禁牧辦法》和《甘肅省草畜平衡管理辦法》，修訂完善了《甘肅省草原火災應急預案》和《甘肅省草原蟲災應急預案》。聘用村級草原管護員1.3萬多名。

1.3 農牧互補戰略全省實施

近年來，以甘南為代表的廣大草原牧區，針對牧區自然條件嚴酷、植物生長期短、飼草料缺乏，而相鄰的農區種植業比較發達、飼草資源豐富、舍飼養殖發展較快的實際，提出了“牧區繁殖、農區育肥，農區種草、牧區補飼”的農牧優勢互補發展思路，既減輕了草原放牧壓力，保護了草原，又通過發展舍飼養殖，增加了農牧民收入，使草原保護利用步入了良性循環的軌道。各地充分發揮牧區和農區資源優勢，把牧區畜多和農區草多的優勢互相結合，加強農牧互補，著力加強草原保護與建設，優化畜群結構，推廣異地育肥，加快推進產業化進程，確保牧業增效、農牧民增收和農牧區經濟協調發展。

1.4 科技支撐水平明顯提高

結合項目和政策實施，緊緊圍繞草原改良、牧草豐產、品種改良等重點領域和關鍵環節，充分發揮甘肅省的草原科技資源和人才優勢，聯合開展科技攻關，取得了一系列科研成果。各級草原技術推廣部門大做“科技興草”的文章，不斷加大退化草原治理、草原鼠蟲害防治、優質高產人工飼草地建設等成熟適用技術的組裝集成和示范推廣，招鷹滅鼠、牧雞滅蝗、覆膜種草等技術廣泛應用，草原科技水平不斷提高，為草原生態保護建設注入不竭的發展動力。各地在草原生態保護與建設實踐中，不斷探索，總結出了“六化”生態家庭牧場經營模式、農牧互補發展模式、禁牧封育模式。探索出了“圍欄封育+劃破草皮+補播”—淺耕免耕種草治理模式、“圍欄封育+鼠蟲害綜合防控+深耕補播+科學施肥”—恢復重建種草治理模式、“草方格沙障建植+喬灌草種植+圍欄建設” —沙化草原種草治理模式、“毒害草清除+補播種草”—毒害草防除撫育種草恢復模式、“劃破草皮+飛播種草+施肥”—飛播種草治理模式、“耕作播種+施肥灌溉”—已墾草原退耕種草治理模式等針對不同退化草原的修復治理模式。篩選出了青藏高寒草原區以“披堿草、無芒雀麥、老芒麥、草木樨”為主，河西荒漠草原區以“沙生冰草、沙蒿、沙打旺”為主，黃土高原區以“苜蓿、紅豆草、沙打旺、扁穗冰草、高羊茅”為主的適合不同區域退化草原治理的草種和草種組合。

2 草原生態退化治理利用中存在的問題

在資源約束趨緊和環境問題突出的總體背景下，甘肅省草原在青藏高原區的退化沙化、祁連山流域的荒漠化和黃土高原區的水土流失等問題依然嚴峻。草原生態系統整體仍不穩定，已經恢復的草原生態環境仍很脆弱。全省草原仍有不同程度的退化，重要草原區過度利用、禁而不止、平而不衡現象還沒有從根本上得到徹底遏制，亂征濫占破壞草原的行為時有發生，草原生態保護的任務十分艱巨。

2.1 草原生態總體退化的勢頭未得到根本遏制

甘肅地理位置特殊，自然條件嚴酷，草原生態非常脆弱且極易破壞，恢復難度大。全省天然草原在全國統一劃定18個類中有14個類型，占全國草原類型占71%；大部分草原為干旱草原，48%的天然草原年降水量在400～250 mm，約有37%的年降水量在250 mm以下；約有45%的在天然草原因受熱量不足影響，牧草旺長期僅為1-5個月。雖然經過多年的不懈努力，局部治理區草原生態退化趨勢減緩，但全省草原整體建設速度明顯趕不上退化速度，由于氣候持續干旱和草原超載過牧狀況得不到有效控制，草原生態退化的趨勢依然沒有得到根本遏制。瑪曲縣地處青藏高原區，氣候寒冷，地表土層薄、質地粗，大多數地區地表土層厚度在10～30 cm，植物生長期短，植被自我修復能力不足，生態系統脆弱，自然恢復周期長，破壞后很難治理恢復原貌。加之氣溫升高，降水減少，超載放牧，加劇了草原退化。全縣年降水量由20世紀50年代的656.3 mm減少為2015年的541.9 mm，減少了114.4 mm；年均氣溫卻由20世紀50年代的1.2℃上升為2015年的2.7℃，升高了1.5℃。雖然進行了堅持不懈的治理，但全縣75%的草原仍存在不同程度的退化，其中：輕度退化20%，中度退化占55%，重度退化占25%。

2.2 草原保護建設投入少，現有政策標準偏低

由于經濟發展滯后，財政困難，每年用于草原保護建設的投入很少。近年，雖然國家加大了投資力度，實施了一批草原保護建設項目和政策，但總體投資水平仍然較低，與草原生態的特殊地位和保護建設的需求極不相符。草原補獎政策落實過程中，農牧民普遍反映補助獎勵標準偏低，特別是甘南州、武威市天祝縣，政策實施后經營性收入下降較多。據《甘肅草地資源》《甘肅畜牧獸醫》等科研論文和國內專家論證資料初步估算，甘南州天然草原平均每畝年生產價值140元左右，水源涵養價值86.83元，碳匯價值8.52元，釋氧價值6.12元，年綜合價值達242元/畝。而現行草原生態補獎政策禁牧補助為21.67元/畝，僅為生產價值的15.48%；草畜平衡獎勵為3.35元/畝，據產值估算，甘南草原一定范圍內每超載一個羊單位牲畜雖然會對牲畜個體生產產生影響，但每畝草原仍可多產生近10～20元的生產價值，草畜平衡獎勵僅介于超載產值的16.75%～33.5%之間。

2.3 經濟發展與草原保護的矛盾十分突出

河西地區降水稀少，蒸發量大，水資源缺乏，自然災害與沙塵暴頻繁，草場荒漠化與鹽漬加劇，制約著農牧業發展。甘南州草原枯草期長達7個月之久，受高寒等條件制約，牲畜品種改良難度大，個體生產性能低，牧民增收步伐緩慢。嚴酷的自然條件以及人口增長、牲畜增加、靠天養畜和長期不合理利用草原，草原面臨的壓力越來越大。一方面草原生態退化問題嚴峻，需要加大保護治理和建設；另一方面草原牧區農牧民靠養畜生活，生產門路少，收入低，傳統的以追求數量為主的草原畜牧業生產方式仍然是牧區的主要生產方式，由此造成草原超載過牧，目前全省牲畜超載率10.6%，在牧業縣一些人口密集、草原面積占有相對少的地方超載現象明顯。超載過牧使植物群落結構中優質牧草下降，狼毒、馬先蒿等毒雜草比例上升，植物群落構成退化直接導致草原上的動物區系種群陷入危機，有益昆蟲和鼠蟲害的天敵減少。部分地區為了增加農牧民收入，加快脫貧速度，對天然草原上濫挖藥材，亂摟發菜，亂樵采聽之任之，造成原生植被受損，破壞了草原生態。

2.4 草原鼠蟲發生和危害程度嚴重

鼠蟲害一直是甘肅省草原最主要的自然災害之一，種類多，暴發頻繁，分布面積大，危害程度重。據統計：2013-2018年，年平均鼠蟲害危害面積7 600萬畝，年平均防治面積1 100萬畝，防治率僅為14.5%。受氣候變異和草原退化等因素的影響，草原鼠蟲害問題愈加突出。

2.5 依法治牧力度不夠

目前，草原征占用審批制度、草畜平衡制度、基本草原保護制度、草原載畜量測定、草原有償使用制度、草原使用權流轉等制度的落實還缺少地方性配套辦法，草原等級評價標準的制定工作滯后。同時，草原執法力量還很薄弱，手段落后，資金短缺，這幾年破壞草原的事件時有發生，一些地方違法開墾、亂征亂占、濫采濫挖的行為比較嚴重，修路、采礦、城鎮建設占用的草原大部分沒有按草原法規嚴格管理。對禁牧和草畜平衡區域監管缺少手段和辦法，村級草原管護員的作用還發揮的不夠，落實禁牧和草畜平衡制度的長效機制還未建立。

2.6 體系建設滯后

草原資源監測、生物災害預警與防治、生態修復和利用、執法、科研和技術推廣體系不健全，裝備和手段落后，基礎薄弱，普遍存在人才結構配置不合理、人才隊伍工作機制不完善、建設投入不足等問題。本次機構改革，國家和省級草原保護建設利用工作得到了加強，但是縣以下建立的原有草原機構面臨“線破網斷”的局面，出現了職能劃轉、機構撤并后無從事草原工作技術人員的狀況，應予高度關注和重視。

2.7 對草原生態重要性認識不到位

一些地方政府對草原的生態定位、生態功能的重要性認識不到位，對草原保護政策的宣傳教育力度不夠，重利用輕保護，重索取輕投入，尚未形成草原生態保護建設的長效機制。

2.8 對草原生態系統缺乏深入研究

目前，甘肅省草原資源本地數據仍然沿用20世紀80年代調查數據，雖然近年來進行了重新普查，但由于判定林草面積的技術標準和方法不統一，調查數據僅供內部參考。草原監測方面，研究點分散，檢測基礎設施和手段落后，未形成網絡系統。對修路、礦山開發等對生態環境的破壞影響缺乏監測數據。草原生態和生產功能發揮的關鍵機制還沒有徹底弄清，基礎研究薄弱。草原資源和生態保護的重大技術創制缺乏突破性成果，轉化率低。草原生態系統的水源涵養機理和不同生態系統之間的相關研究不夠全面深入，因此，生態保護與建設的決策依據不夠充分準確。

3 草原生態保護建設利用對策及建議

3.1 牢固樹立生態優先的發展理念

黨的十八大把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。在實現以人為本、全面、協調、可持續發展戰略過程中，占全省國土面積39.4%的草原，必將為國家生態保障、食物安全和生態文明建設發揮更大的作用。因此，全省上下，尤其是地方各級部門必須進一步明確草原“生態經濟兼顧、生態保護優先”的理念與功能定位，高度重視草原生態，在草原保護建設、草地利用、草地管理等方面，切實將草原生態保護、生態功能的發揮置于優先的地位，納入國民經濟和社會發展總體目標，制定嚴格的績效考核制度，確保目標任務全面完成。不斷完善和制定配套政策，加大政策支持和落實力度，增加草原保護資金投入，建立健全草原保護支持保障體系，鞏固草原保護成效，增強草原可持續發展能力。

3.2 加強草原生態法治化建設

在全面推進依法治國的形勢下，草原生態文明建設必須提高到依法治草軌道上來。目前，要依據《中華人民共和國草原法》，加強草原資源保護、草原開發利用、草類植物保護、草原旅游管理等專門性法規和標準、規范的制定和出臺，強化執法手段，徹底改變無法可依、有法不依、執法不嚴、違法不究的狀況。完善基本草原保護和草原承包經營制度，按照《草原法》《甘肅省草原條例》的要求，進一步完善基本草原劃定，確定并落實各項保護措施，按照“權屬明確、管理規范、承包到戶、長期不變”的原則，以全面承包到戶、部分承包到戶和聯戶等方式，加強“兩證一合同”管理，做到草原地塊、面積、合同、證書“四到戶”。加強草原保護與環境監測、監管，有計劃的建立一批國家級草原自然保護區，嚴格劃定禁牧區，嚴格落實草畜平衡制度，開展草原生態補償試點、草原生態保護評定考核，將草原生態文明建設全面納入依法治草、依法治國的軌道，為生態環境建設營造良好法制環境。

3.3 健全完善草原生態保護治理體系

針對基層草原站“線斷網破”問題，應積極協調各級部門，進一步充實完善服務體系，建立健全草原執法機構，改善工作條件，確保經費落實和人員到位，依法加強草原征占用管理，堅決整治破壞草原的違法行為，全面禁止在在天然草原上濫挖藥材，亂摟發菜，亂樵采和亂挖金以及開礦等人為活動。加強草原生態監測預警體系、防災物資保障體系及指揮體系等建設，提高應急反應能力。充實草原管護員隊伍，加強業務技能培訓，提高執法監督水平，加大對草原基礎設施、草原防火、草原保護制度落實、非法占用破壞草原等的日常巡查，鞏固草原生態保護成果。

3.4 加大對草原科研的支持力度

加強草原生態保護，必須依靠科技進步，提升科技支撐能力是保護草原資源和生態的關鍵。建議加大草原科研、教學、推廣基礎設施建設力度，補齊草原保護研究短板。對符合條件的草原科研活動進行支持，改善區域草原科技創新條件，加強草原科技創新支撐平臺和服務體系建設，組建草原生態保護技術創新中心，完善野外科學觀測研究站在草原典型領域、典型生態系統的科學布局。支持研究草原生物多樣性維持與生態系統功能提升的關鍵機制、退化草原植被系統修復與重構的關鍵技術、草原信息化管理與智慧牧場建設技術、草原監測與預警關鍵技術、草畜平衡關鍵技術、草原生態補償機制等重點項目，推動草原科技成果轉移轉化。建立草原科技創新的激勵機制，鼓勵科技人員深入草原開展技術創新，加快科技成果的轉化。針對人才問題，依據現階段草原生態現狀及未來的發展方向，明確所需的人才及其結構，制定詳細的人才隊伍建設計劃，通過各種科研項目的帶動、國際交流與合作等形式，培養和造就一批草原學術帶頭人，引領培養草原技術科研推廣高層次人才隊伍，整體提升草原科學技術水平。

3.5 制定草原生態保護長效機制

一是編制《甘肅省草原生態修復治理和利用試驗示范方案》，加大財政對生態功能區、水源涵養區和自然保護區的轉移支付力度，指導各地開展草原生態修復治理和利用工作。建議設立草原生態示范縣，開展草原生態補償試點，在經濟發展與生態保護之間尋找平衡點，進行生態補償試驗體制機制和補償標準研究。二是建議設立生態試驗生態特區。把居住在草原生態保護區核心區、緩沖區及生態退化比較嚴重，破壞后難以恢復的生態脆弱區設立為生態特區。對于生態特區的牧民有計劃進行轉產安置、定居安置、遷移安置，實施適度集中或搬遷轉移。