建設“智慧財政”助力地方財政管理
——以湖北省為例

●劉林林

一、“智慧財政”的背景及影響

自2008年IBM（國際商業機器公司）提出“智慧地球”概念以來，“智慧”的理念就越來越多地受到世人關注。伴隨各國智慧城市如火如荼的建設步伐，“智慧經濟”“智慧社會”等概念元素撲面而來。據不完全統計，我國有超過600個城市在著力發展智慧環境、智慧交通、智慧旅游、智慧電網等多方面多層次領域。

2017年6月30日，中國平安旗下子公司——重慶金融資產交易所聯合財政部財政科學研究院，以及麥肯錫、畢馬威等國際咨詢機構，經過2年研發，在廣西南寧正式上線“公共資產負債管理智能云平臺”（簡稱“智慧財政”）一期。這是該平臺在國內地方政府中的首次嘗試，可為地方政府提供財政大數據云平臺、財政智能分析系統和財政動態管理報告，找準地方財政管理難點和痛點，包括債務規模、借債成本等復雜問題。自上線以來，南寧市融資服務平臺累計入會會員268家，累計掛牌項目總金額292.64億元，已完成競價項目237.24億元；累計為南寧市國有企業直接節約融資成本超過1.4億元。此外，南寧產權信息平臺自上線以來，累計成交60宗各類產權投資項目，總標的金額超過11億元，溢價超過20%。

除南寧外，中國平安“智慧財政”已在廣東省政府、深圳市政府、哈爾濱市政府、長沙市政府等多地上線運行，助力地方政府“管賬”“省錢”。目前，“智慧財政”的作用發揮與影響力已開始形成。

二、“智慧財政”對湖北省財政改革與發展的重要意義

近年以來，湖北省傳統產業持續回落、投資項目后勁乏力、消費需求逐步放緩，經濟下行的壓力對該省財政改革與發展及政策的落實落地帶來了較大的影響，進一步制約與遲滯了財政職能的積極發揮與充分施展。隨著“智慧財政”理念引領與實際運用的不斷深入，“智慧財政”已是當前財政改革與發展的新方向、新途徑、新手段，也是當前不可抵擋的時代趨勢和任務需要。目前，該省財政信息化建設在完成全省IT運維服務管理系統建設、信息系統歸口管理的基礎上，按照“五統一”的標準，制定了財政應用支撐平臺2.0建設方案；按照財政信息化建設由分散建設向統建統管轉變的思路，制定印發了《湖北省財政廳信息化建設管理辦法》；按照“互聯網+政務服務”與深化“放管服”改革的框架，完成了財政信用平臺與湖北省信用信息服務平臺的對接，建立了省級大集中模式下的財政電子票據管理平臺；按照網上辦公和電子公文傳輸無紙化、快捷化的要求，省財政廳對各市縣區財政局不再郵寄紙制文件，實現了紅頭文件網上流轉，大幅縮短公文傳遞時間，提高了辦公效率，降低了行政成本，等等；但上述信息化建設與“智慧財政”范疇的參數和體系相比，還需進一步推進財政大數據平臺建設，進一步完善信息資源利用，進一步整合財政核心業務系統，進一步集中部署升級部分市州縣主要業務系統等，以達到湖北省財政廳廳長龍正才同志提出的“橫向整合打通、縱向互聯共享，形成全省統一財政信息平臺”的要求與標準。因此，加快加緊“智慧財政”的理論研究與探索實踐，對于促進湖北省財政穩健改革與快速發展，具有重要意義與積極作用。

一是有利于積極推進財政改革與發展，適應經濟下行壓力的形勢。財政是國家治理的基礎和重要支柱。湖北財政堅持服從和服務大局，維護社會民生改善，不斷促進湖北經濟與社會高質量發展，發揮著“四兩撥千斤”的積極引導作用。特別是2018年以來，受中美貿易摩擦影響，市場主體投資信心出現波動，民眾消費預期下降；國內系統性債務風險金融風險因素不斷增加，部分實體經濟經營困難，同時該省經濟區域分化發展加劇，出現武漢繼續領跑，而“兩副”和“多極”支撐不足的局面。為此，面對新的形勢與特點，湖北省穩妥應對風險，直面經濟下行壓力勇敢爬坡過坎，同時更加積極大膽謹慎充分運用好財政工具和手段，緩解和解決經濟發展與增長的問題。因此，加強財政資金的精準施策、靶向投放、全過程實施績效目標管理與監督，已是目前推進財政改革與發展，促進經濟平穩增長的主要方向和重要課題。“智慧財政”的核心功能和技術手段正是解決財政改革與發展難點疑點痛點的首選武器，因而將成為實現經濟與社會高質量發展擬選的最佳平臺。加強“智慧財政”積極研究與探索實踐，并引入到財政改革與發展上來，無疑是解決當前該省經濟下行壓力，充分發揮財政職能的有效手段之一。

二是有利于財政資金決策與分配的最優化，確保國家財政政策科學合理。財政資金決策與分配的最優化，來源于財政政策與執行體系各個要素的不斷整合與反復融合，形成最有效的平衡點或態勢。通過“智慧財政”功能的信息透明度、快捷度與資金投入投放的精準度，可以把有限的財政資金發揮充分甚至極致。比如：通過大數據幫助財政對宏觀經濟進行追蹤、監測，及時發現預警信號，對稅收和收入再分配能夠精確測定規模和效果，真正發揮一支“看得見的手”的作用。這是財政資金決策科學化精細化的理想目標，也是財政資金預算分配的終極目標，同樣也是防范財政資金投放低效、失效、無效，化解各類風險最有效的方式，在確保國家財政政策科學合理上起著至關重要的作用。

三是有利于加快預算精準執行，提高財政資金使用效益。財政資金是國家機構運行的重要保障，是執政為民維護安全穩定的生命血液，是穩增長促發展的主要支撐，同時財政資金預算的科學完整與精準績效，決定著國家深化改革是否順利推進，決定著國家重大戰略部署是否有力落實，決定著保障民生政策是否按標準及時兌現，也影響著當前經濟發展的進程。“智慧財政”的概念與思想的提出，從根本上來講，就是通過“智慧”手段，健全和完善科學的財政預算，高效的預算執行，最終讓公共財政政策和資金充分惠及人民。從效益上講，“智慧財政”就是要把財政資金的來源與支出，運用到最大化最優化，說到底就是要更快更準地把財政預算資金執行到位。

四是有利于財政性資金的系統監管，確保財政資金安全穩定。財政資金安全是財政管理的一條重要生命線。各種手段的監管力量已是層出不窮，技術手段監管變革猶如軍事戰爭形態的變革，因而“智慧財政”的技術因素必定是目前以人工智能、大數據、云核算為代表的一系列最前沿的技術與手段。加強智能監管將是財政性資金系統監管的必然趨勢，也是長遠規劃的必定目標。運用“智慧財政”的優勢功能加強財政性資金監管，是確保財政資金安全穩定的有力武器與最佳途徑。

三、加強“智慧財政”建設的初步構想

所謂“智慧財政”，就是利用互聯網技術、大數據、人工智能技術等一系列先進理念與手段來簡化快捷處理財政信息、優化財政解決方案的方法。如何實現？筆者認為需要從多個維度多個方面來考慮、謀劃和實施。

（一）確立“智慧財政”的湖北方案

追求中國夢有湖北篇，倡導“一芯兩帶三區”有湖北路。在加快推進湖北財政高質量發展過程中，要勇立潮頭，提高站位，不斷創新財政發展與改革的新思維新思想，真正確立起湖北版的“智慧財政”之路。如何勾勒湖北“智慧財政”？筆者認為：首先，要找準符合湖北實際，能夠解決實際問題的思路與模式；其次，要以“智慧財政”服務于地方政府財政管理為根本出發點；最后，要按照“一體化財政、高效財政、數字財政、智能財政”的目標，加強“智慧財政”建設，打造快捷高效平穩的財政發展與改革之路，更好地促進湖北經濟社會高質量發展。

（二）集中力量，加大“智慧財政”元素的積極投入

一項巨大的系統工程，需要集體的積極投入與多方的密切配合。只有集中多方力量，各層各級齊心協力，才能在“智慧財政”建設中有所突破。

一是加強頂層設計，充分做好籌劃工作。“智慧財政”的提出與謀劃，需省級財政部門高度重視以及省以下各級財政的密切配合，要把“智慧財政”列入黨組議程，突出組織支持的重要性；同時要立足于湖北省實際進行充分調查研究，把培育發展“智慧財政”的各種不利因素和有利條件摸清、參數找實、定位框準，從而為高質量的“智慧財政”籌劃方案奠定扎實基礎。這方面，可借鑒學習十堰市鄖陽區財政局的經驗和做法，他們在2012年就先行先試，超前籌劃設計，積極與網絡技術公司精誠合作，充分運用互聯網技術與相關數據平臺，開發了鄉鎮財政管理信息系統，做到了所有鄉鎮財政資金信息互聯互通、監管全面覆蓋。

二是加大“智慧財政”政策法規與制度辦法的研究。一方面，要積極借鑒國外或其他省市成功的經驗與成熟可復制的法規制度，大力吸納消化，轉化成自己的可用成果。比如：2015年9月，浙江省人大常務委員會批準通過的《杭州市智慧經濟促進條例》，在規范“智慧”的生成條件與發展方式等方面，具有很強的針對性與可操作性，對于湖北省“智慧財政”所需要的各個要素來講，可以進行充分參照、類比、吸收、提煉。另一方面，要結合湖北省實際，提前預想或從試點縣市中找出思路，研究制定“智慧財政”投入與運行的試行指導意見或辦法制度，可以通過先行先試或先行后完善的路徑來保障“智慧財政”的建設進程與可持續發展，確保“智慧財政”建設有法可依、有規可循，保證“智慧財政”建設穩妥健康前行。

三是加大技術性研究與開發。1978年3月18日，鄧小平同志曾在全國科學大會上提出了“科學技術是生產力”的論斷。2001年7月1日，江澤民同志在慶祝中國共產黨成立80周年大會上的講話中也指出：“科學技術是第一生產力，而且是先進生產力的集中體現和主要標志。”2013年9月30日，習近平主席在十八屆中共中央政治局第九次集體學習時講話強調：“科學技術越來越成為推動經濟社會發展的主要力量，創新驅動是大勢所趨。”這一系列的精辟論斷，揭示了科學技術在現代社會中的重要作用，為我國社會主義市場經濟中的技術發展指明了方向。加大技術性研究與開發，推動科技手段創新，對加強“智慧財政”建設具有重要意義。為此，要以大數據、云核算、區塊鏈、物聯網、人工智能、RPA、OCR等為代表的新技術新技能為突破口，投入力量、投入政策、投入資金，下大力抓好技術研究與開發，讓“智慧財政”更智慧、更智能。比如：在人工智能方面要加強機械學習技術、知識圖譜技術的創新與深化，這可以在未來財政資金監管上產生歷史性變革，也是監管手段的顛覆創新與提質，也就是說任何一筆財政資金只要進入“智能”通道，系統都會以快捷化、圖形化、痕跡化、拓撲化的形式全方位全時段無死角無縫隙地抓住任何一個資金走向漏洞，這可為財政職能的充分發揮提供強有力的支撐，同時體現了技術手段創新的前瞻性與傳統手段無法比擬的先進性。

四是加大“智慧財政”人才的培養。人才資源是科學發展的第一資源、第一要素、第一推動力。首先，要做好人才規劃。編制好“智慧財政”人才隊伍建設中長期規劃，將人才納入湖北省財政建設年度目標，同時抓緊制定具體人才引進和培養工作方案，按照時間表和路線圖，將人才培養盡快推入建設軌道。其次，加大“軟硬環境”建設力度。“軟”環境建設是指要營造重視、愛惜高素質技能型專門人才的良好氛圍；“硬環境”建設是指建立健全激勵人才的制度機制、加大資金投入與其他保障措施力度，讓“智慧財政”人才能夠充分孕育與成長。最后，加強人才“智庫”建設。開展財政系統“智慧財政”建設人才調查活動，編制“智慧財政”需求目錄，建立“智慧財政”人才信息服務平臺，讓更多的力量與精英投入到“智慧財政”建設上來。

（三）充分發揮“智慧財政”作用，挖掘其巨大潛力，最大限度地夯實財政職能

“智慧財政”是一個系統性很強的概念和元素。本文定義它是一種方法，但也可理解是一種思想、一種理念，也可以是一類平臺。目前，它主要通過各類平臺來充分發揮其作用，進一步實現方法的科學快捷、思想的超越獨特、理念的精深先進。湖北財政應該從以下方面去探索實踐。

一是部署構建財政云管理平臺，打造“一體化財政”。云即是通常所說的網絡或互聯網，而云管理平臺是借助網絡或互聯網提供數據以及數據存儲運轉的空間（如網盤、微盤等），其簡稱為CMP（Cloud Management Platform），這是在云計算的發展上衍生出來的第三方管理平臺。作為云環境下財政運維體系的重要基礎平臺，就是利用云管理平臺方便快捷的特點，通過為云管理、云運維、云用戶多種角色的人員提供統一、高效、靈活的云服務，助力財政工作人員實現在不同的網絡環境或不同的電腦中都可以使用自己的各種政策、文件、數據等，給整個系統提供了便利的渠道與空間，只需網絡，便可實現最方便的平臺跨越，進一步釋放了云平臺的潛在價值，確保財政職能在云服務交付中充分快速發揮，進而發展成為“一體化財政”模式或趨勢。

二是建立綜合管理系統，打造“高效財政”。建立綜合管理系統就是要融合財政業務和信息技術，打造科學、安全、高效、精細的財政管理應用系統。實現預算編制、預算執行、財政監督、績效評價“四位一體”的財政管理系統，建成覆蓋所有財政性資金、輻射各級預算單位，公開透明、服務便捷、安全可靠、高效運行的政府公共財政門戶，全面提升政府財政運行與經濟管理的效率和水平，實現陽光財政。

三是構建泛財政數據中心，打造“數字財政”。為適應信息全球化迅猛發展的趨勢和我國政府管理現代化、信息化發展的要求，財政部按照黨中央、國務院的指示，從1999年下半年開始規劃建立“政府財政管理信息系統”。2002年初，國務院正式命名財政部“政府財政管理信息系統”為“金財工程”。它是全國財政系統推廣應用的主要平臺，是一個集中數據庫的數據平臺，是聯結上下級系統的橋梁，是統一數據交換的中樞，在推進信息共享、工作協作、提高效率中發揮了至關重要的作用。所謂構建泛財政數據中心就是要包含金財工程應用數據平臺及大平臺之外數據所有匯聚的中心，就是將財政系統內部各部門、各信息系統以及與財政相關的其他單位（比如信息量比較大的稅務、工商、經信等部門）的各信息系統之間的相關數據集中到一個數據倉庫平臺體系，通過系統工具將各類數據統一管理，形成一個綜合、全面的數據管理中心，也就是泛財政數據中心。構建泛財政數據中心也是適應我國2015年以來積極推進實施國家大數據戰略的重要體現與理念創新。

四是引入人工智能，打造“智能財政”。人工智能是一門基于計算機科學、生物學、心理學、神經科學、數學、哲學等學科的科學和技術。人工智能的一個主要推動力為開發與人類智能相關的計算機功能，例如推理、學習和解決問題的能力。該領域的研究內容主要包括機器人、語言識別、圖像識別、自然語言處理和專家系統等。人工智能自誕生以來，理論和技術日益成熟，應用領域也不斷擴大，可以設想未來人工智能帶來的科技產品，將會是人類智慧的“容器”。人工智能可以對人的意識、思維的信息過程進行模擬。人工智能不是人的智能，但能像人那樣思考，也可能超過人的智能。

2018年10月31日，習近平主席在十九屆中共中央政治局第九次集體學習時強調：“人工智能是引領這一輪科技革命和產業變革的戰略性技術，具有溢出帶動性很強的‘頭雁’效應。在移動互聯網、大數據、超級計算、傳感網、腦科學等新理論新技術的驅動下，人工智能加速發展，呈現出深度學習、跨界融合、人機協同、群智開放、自主操控等新特征，正在對經濟發展、社會進步、國際政治經濟格局等方面產生重大而深遠的影響。”人工智能的重要地位不言而喻，財政系統引入人工智能，打造“智能財政”將會呈現出很強的時代性和先進性。因此，湖北省打造“智能財政”就是要通過充分利用好人工智能的先進思維與先進技術，為該省財政部門提供主題分析、財智搜索、業務監督、數據畫像、輔助決策支持等有價值的高含金量數據服務，全面提升財政部門精準治理能力和財政資金綜合使用效益，也更好地推進政府服務“一網、一門、一次”改革，真正地做到提質增效。