新時代我國財政發展創新的基本遵循
——學習習近平總書記關于財政改革的重要論述

■//馬應超

黨的十八大以來發生的歷史性變革和取得的歷史性成就，根本在于習近平總書記作為黨中央的核心、全黨的核心掌舵領航，在于新時代中國特色社會主義思想重要組成部分的習近平總書記關于財政改革新思想新觀點新論斷的科學指引。作為新的歷史起點上全面深化改革的路線圖和時間表，中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，立足于全面深化改革的宏觀棋局，以建立現代財政制度為目標，以改進預算管理制度、完善稅收制度以及建立事權和支出責任相適應的制度為主要內容，在財政改革發展諸多方面取得突破性、根本性的進展。

一、定位本質屬性，夯實國家治理能力與治理體系現代化的制度保障

黨的十八屆三中全會關于新時代財政改革的系統部署，邏輯起點在于對財政與財稅體制的全新定位。習總書記在關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）的說明中指出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”。這一全新論斷最為突出的特點在于：財政已經由傳統經濟范疇上升為國家治理范疇，財稅體制已經由經濟體制的組成部分上升為國家治理體系的基礎和重要支柱。這種全新定位，打破了以往把財政界定為政府的收、支、管、平活動，打破了以往把財稅體制功能及作用概括為資源配置、調節收入分配、促進經濟穩定的限定，超越了傳統財稅改革強調財稅制度的合規性管理和績效管理，更加注重治理視角的財政授權機制、受托責任、透明度、預見性和參與性等先進的財政管理理念。

黨的十八屆三中全會《決定》提出，財政是國家治理的基礎和重要支柱。全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。基礎和支柱是相對于國家治理而言的，離開國家治理現代化，就無所謂基礎和重要支柱。同樣，離開財政這一國家治理的基礎和重要支柱，也就不可能實現國家治理現代化。兩者緊密聯系、相伴而生，相輔相成、互為條件。新時代財政改革要服務于“發展和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”這一全面深化改革的總目標，一方面，通過科學的財稅體制，為優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安提供制度保障；另一方面財政改革是服務于實現國家治理的現代化、讓市場對資源配置優化發揮決定性作用的制度建設。

二、聚焦目標要求，構建中國特色社會主義現代財政制度

聚焦現代財政制度目標定位，著眼長遠機制的系統性重構，是十八大以來我國財政發展創新的顯著特點與重要標識。《決定》指出：新時代財政改革“主要目的是明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，加快形成有利于轉變經濟發展方式、有利于建立公平統一市場、有利于推進基本公共服務均等化的現代財政制度”。從質的規定性看，現代財政制度就是具有中國特色社會主義本質屬性、與中國特色現代化建設相適應的制度，是民主財政、法治財政，是以專門的治理技術為依托的、適應動態財政治理需要的制度。現代財政制度的建立，是匹配于我國建設現代化強國、實現中華民族偉大復興的宏偉藍圖。《決定》第十章就有17處用到“制度”二字，可見中央把制度建設提到了前所未有的高度和重視程度。更為重要的是，“財稅體制改革不是解一時之弊，而是著眼長遠機制的系統性重構”。深化財稅體制改革，涉及面廣，政策性強，利益調整難度大，落實工作任務艱巨而繁重。要充分認識深化財稅體制改革的重要性、緊迫性、復雜性、艱巨性。在財政改革方法論上，要樹立全國一盤棋思想，加強組織領導，周密安排部署，正確引導輿論，凝聚各方共識，積極穩妥推進改革；財政改革“這項工程極為宏大，必須是全面的系統的改革和改進，是各領域改革和改革的聯動和集成”。正因為如此，2014年6月30日中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》指出，新一輪財稅體制改革是一場關系國家治理體系和治理能力現代化的深刻變革，是立足全局、著眼長遠的制度創新。這些重要論述的實踐意義在于，要摒棄“打補丁”式的改革思維，善于從系統化、整體化、全局化的視角設計和推進財稅改革，既要注重預算改革、稅制改革和財政體制改革的協調性，又要加強財稅改革與國企、社會保障制度、政府管理制度、社會管理體制等其他領域改革的協調和配合，同時還需要注重財稅改革內部的協調。

三、踐行新發展理念，服務于“兩個布局”和“總體方略”

黨的十八大以來，習總書記鮮明提出要堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，這是針對我國發展面臨的突出問題和挑戰提出的戰略指引，是引領我國發展全局深刻變革的科學指引。財政改革是否符合新發展理念的基本要求，從價值取向看，就是財政改革是否真正崇尚創新、注重協調、倡導綠色、厚植開放、推進共享，就是財政改革的理論和實踐邏輯是否與新發展理念的本質內核高度統一；從體制機制看，就是財政改革能否重塑發展生態，在解決發展動力，增強發展的整體性、協調性、平衡性、包容性等方面破難題、建機制，推動新發展理念轉化為新實踐、新行動。在此方面，習近平總書記有著深入思考，做出了一系列重要論述。例如，在創新方面，提出要改革國家創新戰略規劃和資源配置體制機制，要讓市場在資源配置中起決定性作用，同時要更好發揮政府作用，集中力量辦大事，形成推動自主創新的強大合力。在協調方面，“要加大公共財政向農村傾斜的力度，把基礎設施建設和發展教科文衛體等社會事業的重點放到農村……建立健全多層次、普惠性的農村社保體系，不斷提高農村社保水平，逐步縮小城鄉公共服務的差距。”在綠色方面，提出了“兩山論”，要構建生態補償機制，“要研究探索把財政轉移支付的重點放到區域生態補償上來，對生態脆弱地區和生態保護地區實行特殊政策。還要研究探索通過運用市場手段讓社會各階層之間進行生態補償。比如，對城市生活污水收費，用水多的加倍收費，特困戶在生存用水范圍內給予補貼等”，“做強做大綠色經濟”，“要加快發展綠色金融，設立綠色發展基金”。在共享方面：“要堅持社會主義基本經濟制度和分配制度，調整收入分配格局，完善以稅收、社會保障、轉移支付等為主要手段的再分配調節機制，維護社會公平正義，解決好收入差距問題，使發展成果更多更公平惠及全體人民。”在經濟發展新常態和經濟運行的主要矛盾仍然是供給側結構性的重大判斷下，習總書記以上系列重要論述基于財政改革創新的基本要求就是：一是向改革要動力，強化體制機制建設，加快形成引領經濟發展新常態的體制機制和發展方式，加快推進有利于實現創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展的改革，加快推進有利于提高資源配置效率、推動高質量發展的改革；二是財政改革創新要服務于深化供給側結構性改革這一工作主線，在“鞏固增強提升暢通”上下功夫。鞏固“三去一降一補”成果，推動更多產能過剩行業加快出清，降低全社會各類營商成本；增強微觀主體活力，加快土地等要素市場化步伐，排除要素流動壁壘；提升產業鏈水平，注重利用技術創新和規模效應形成新的競爭優勢；暢通經濟循環，加快建設統一開放、競爭有序的現代市場體系和暢通生產、流通、分配與消費循環。

十九大報告明確了中國特色社會主義事業總體布局是“五位一體”、戰略布局是“四個全面”，強調要堅定“四個自信”，這是實現中華民族偉大復興的總體方略。黨的十八大以來，習近平總書記立足治國理政全局，以強烈的歷史使命意識和問題意識謀劃未來，以協調推進“四個全面”戰略布局來推動實現“五位一體”的總體布局，抓住了改革發展穩定的關鍵，確立了新形勢下黨和國家各項工作的頂層設計、戰略方向。作為整體改革的一個重要組成部分，與整體改革捆綁在一起并服從于、服務于整體改革需要的財政改革，在黨的十八大以來被賦予了多重角色和豐富內涵：作為全面深化改革的組成部分、在全面深化改革的棋局上加以部署；在將財政視作一個跨越多個學科、覆蓋所有領域的綜合性范疇，將財稅體制視作一個可以牽動經濟、政治、文化、社會、生態文明所有領域的綜合性制度安排的基礎上加以謀劃；著眼于財稅體制的時代特征，追求的是財稅體制與國家治理體系和治理能力的“現代化匹配”。

四、強化財經紀律，做到財政改革于法有據與正風肅紀、管黨治黨相統一

一方面，我國財政改革強化財政法治的關鍵地位，既引領財政改革發展，又體現財政改革發展于法有據。正如習近平總書記2014年10月27日在中央全面深化改革領導小組第六次會議上所強調的，前后兩個《決定》形成了“姊妹篇”，即“全面深化改革需要法治保障，全面推進依法治國也需要深化改革”。在三中全會《決定》和中央政治局隨后通過的《深化財稅體制改革總體方案》對財政改革做了頂層設計的情況下，四中全會《決定》有關法治建設的整體構想以及機制制度的具體建構同樣適用于財政改革，從而進一步彰顯、強化財政法治的關鍵地位和重要性。新《預算法》的頒布實施、“十三五”時期“六稅一法”改革的逐步推進以及十三屆全國人大常委會任期內予以審議（通過）的個人所得稅、增值稅法、消費稅法、資源稅法、房地產稅法、關稅法、城市維護建設稅法、耕地占用稅法、車輛購置稅法、契稅法、印花稅法、稅收征收管理法等，無不彰顯著稅收法定原則的具體實踐。

另一方面，從公私分明、克己奉公到廉政制度建設，從嚴肅財經紀律、遏制腐敗蔓延到全面從嚴治黨，以約束公務消費為重點的財政支出制度改革無不是擔負著極其重要角色和功能。習總書記告誡全黨：“作風問題有的看起來不大，幾頓飯，幾杯酒，幾張卡，但都與公私問題有聯系，都與公款、公權有關系。公款姓公，一分一厘都不能亂花；公權為民，一絲一毫都不能私用。領導干部必須時刻清楚這一點，做到公私分明、克己奉公、嚴格自律。”“犯個組織紀律、財經紀律算什么？打個哈哈就過去了！一到節假日甚至不是節假日，有些人就到處跑，還帶著一大家子，吃好的，住好的，玩好的，大江南北，長城內外，哪兒好就往哪兒去。不少是公款消費，財政成了他們家的錢包，財政局長成了他們家的管賬先生。”對于這些奢靡之風和違規違紀違法現象，“關鍵是要抓住制度建設這個重點，以完善公務接待、財務預算和審計、考核問責、監督保障等制度為抓手，……切實遏制公款消費中的各種違規違紀違法現象”。

五、民生保障為要，助力扶貧攻堅

黨的十八以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心，把增進民生福祉作為發展的根本目的，著眼于在發展中補齊民生短板，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上取得了一系列開創性成就。

以人民為中心是財政發展改革的出發點和落腳點。財政取之于民、用之于民，堅持公共性、公平性，不斷提高公共服務質量，切實保障和改善民生，不斷增強人民群眾獲得感。改革開放初期，國家財政集中資金保證國家重點建設，加強基礎設施和基礎產業建設，對農業、科技、教育等領域不斷投入。隨著市場在資源配置中基礎性作用增強，財政保障范圍也進行相應調整，財政支出逐步退出一般性、競爭性經營領域投入，重點保障“三農”、教育、社會保障和就業、醫療衛生、環境保護等公共服務領域。隨著社會主要矛盾發生變化，財政支出結構進一步優化，補短板、惠民生力度進一步加大，保障和改善民生長效機制進一步健全，堅持兜底保障基本民生需求，提高精準性，注重可持續，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民。

全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標，農村貧困人口全部脫貧是一個標志性指標，而深度貧困地區是脫貧攻堅的堅中之堅、貧中之貧。因此，習總書記強調：“新增脫貧攻堅資金主要用于深度貧困地區，新增脫貧攻堅項目主要布局于深度貧困地區，新增脫貧攻堅舉措主要集中于深度貧困地區”。習總書記特別強調要在提高財政扶貧投入的同時，整合扶貧資金，提高扶貧效果。“在增加財政投入的同時，要加大扶貧資金整合力度。……要給扶貧縣更多扶貧資金整合使用的自主權，支持貧困縣圍繞本縣突出問題，以貧困規劃為引領，以重點扶貧項目為平臺，把專項扶貧資金、相關涉農資金、社會幫扶資金捆綁使用”；“要做好金融扶貧這篇文章”，如何充分激活金融扶貧潛力、做好金融扶貧這篇文章？“根本上要靠改革”。習近平總書記引用廣西“田東模式”來說明金融扶貧改革的大思路。“廣西田東縣通過建設機構、信用、支付、保險、擔保、村級服務組織等六大金融服務體系，有效緩解了貧困戶資金缺、貸款難問題，農戶貸款覆蓋率達到90%”。田東縣的實踐證明，抓住了金融扶貧這個“牛鼻子”，就能起到“牽一發而動全身”的脫貧成效。通過構建“政策性金融+開發性金融+小微型金融機構”協調配合、“財政資金+信貸資金”協同發力的扶貧資金投入格局，為脫貧攻堅提供有力的資金保障。

六、發揮“大國財政”作用，推動構建人類命運共同體

積極參與全球治理，是習近平總書記治國理政思想的一個重要特點。針對當前世界政治經濟格局的深刻變化，習近平總書記倡導共商共建共享的全球治理理念，提出打造人類命運共同體等主張，實施了包括推進“一帶一路”建設、成立亞投行、設立絲路基金等一系列的戰略舉措，推動了全球治理理念創新和實踐發展。這些戰略舉措的順利實施，“大國財政”發揮著日益重要的推動作用。譬如：為助力“一帶一路”建設，2014年12月我國設立絲路基金，首期資本金100億美元，2017年又向絲路基金新增資金1000億元人民幣，并宣布未來3年向參與“一帶一路”建設的發展中國家和國際組織提供600億元人民幣援助，建設更多民生項目。2015年12月，我國主導設立亞洲基礎設施投資銀行，初始認繳資本目標為500億美元左右，用于支持“一帶一路”基礎設施建設，產能、金融合作；為支持南南合作和非洲發展，我國采取包括建立“中國氣候變化南南合作基金”、建立“南南合作援助基金”、增加對最不發達國家投資、免除對有關最不發達國家債務、推行“支持中非十大合作計劃”等措施，在環境保護、應對氣候變化、國際扶貧、基礎設施建設等領域開展國際合作，支持南南合作和非洲發展，體現了大國擔當；為推動全球經濟治理，防范全球風險，習近平總書記將發展問題置于全球宏觀政策框架的突出位置，并強調結構性改革和宏觀政策創新，“要針對全球經濟增長低迷出現的突出問題，在宏觀經濟政策上進行創新，把財政貨幣和結構性改革政策有效組合起來”，主張“超越財政刺激多一點還是貨幣寬松多一點的爭論，樹立標本兼治綜合施策的思路。”

七、堅持馬克思主義的指導地位和黨的領導的有機統一，為推動新時代財政改革創新行穩致遠提供根本保障

馬克思主義唯物史觀是正確認識新時代財政本質屬性、新時代財政改革創新的理論基礎，是新時代財政改革創新的邏輯端點，是辨明社會進步正確方向的指路燈塔，是推動工作創新、抓主抓重的行動指南。馬克思主義認為，任何社會的基本矛盾都是生產關系與生產力、上層建筑與經濟基礎之間的矛盾。這兩種基本矛盾的斗爭和不斷解決，是推動社會向前發展的基本動力。在這兩種基本矛盾的斗爭和不斷得到解決的歷史進程中，表現出的基本規律，是生產力與經濟基礎對生產關系與上層建筑發揮一般性的決定作用，而生產關系與上層建筑在不斷保持與生產力和經濟基礎相適應的前提下，發揮積極的能動作用。在上層建筑對經濟基礎發揮積極能動作用中，財政占有十分重要的地位。因此財政本質上呈現兩重屬性——生產力屬性（即在分配基礎上產生的人與物之間的關系）和生產關系屬性（即在分配基礎上產生的人與人之間的關系）。任何財政活動都具有這兩重屬性：一方面，涉及生產力屬性，它是財政主體作用于財政客體的過程，具體受制約于當時的社會生產力水平。另一方面，具有生產關系屬性，它具體反映了各階級、各階層以及社會成員之間由財政活動而形成或得到調整的利益關系。

黨的十九大報告指出：中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。“推進改革的目的是要不斷推進我國社會主義制度的自我完善和發展，賦予社會主義新的生機活力。這里面最核心的是堅持和改善黨的領導、堅持和完善中國特色社會主義制度，偏離了這一條，那就南轅北轍了”。習總書記進一步指出：“堅持黨的領導，發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，是我國社會主義市場經濟體制的一個重要特征”。“在我國，黨的堅強有力領導是政府發揮作用的根本保證”，如何更好地發揮好黨和政府的作用？一方面，“發揮政府作用，不是簡單下達行政命令，要在尊重市場規律的基礎上，用改革激發市場活力，用政策引導市場預期，用規劃明確投資方向，用法治規范市場行為”，另一方面，要“創新黨領導經濟社會發展的觀念、體制、方式方法，提高黨把握方向、謀劃全局、提出戰略、制定政策、推進改革的能力，為發展航船定好向、掌好舵”。

我國財政改革創新已經進入了一個全新的歷史階段，我們要自覺以習近平新時代中國特色社會主義思想為統領，強化“財”要服從服務于“政”的意識，更多地從政治的高度、全局的角度，在生財、聚財、用財、理財的各個方面，堅持馬克思主義基本立場方法，完善堅持黨的全面領導的制度，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，譜寫新時代全面進程社會主義現代化強國、實現中華民族偉大復興中國夢的壯麗詩篇。