高校預(yù)算管理過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)控制

■//陳 寧

一、引言

不同于很多西方國(guó)家的高等院校，我國(guó)高校大部分都是國(guó)家出資建設(shè)，由公共財(cái)政進(jìn)行預(yù)算撥付，政府統(tǒng)一進(jìn)行資源分配。這種模式有利有弊，好處在于高校不是盈利性單位，而是事業(yè)性單位，其日常的運(yùn)營(yíng)不以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)；這有助于減輕高校學(xué)子的就學(xué)負(fù)擔(dān)，給廣大家境貧寒的學(xué)生接受高等教育的機(jī)會(huì)。不可否認(rèn)，我國(guó)接受高等教育的人數(shù)比例處于世界的領(lǐng)先水平。其次，高等院校可以將更多的精力投入在教學(xué)科研上面，培養(yǎng)更多對(duì)社會(huì)有用的人才。然而這種模式的缺點(diǎn)也很明顯：政府對(duì)于教學(xué)資源的分配并不均勻，一旦缺少政府資金的支持，高校的發(fā)展就會(huì)出現(xiàn)限制。一方面，那些受到政府“偏愛(ài)”的高等院校，在進(jìn)行預(yù)算申請(qǐng)時(shí)，總是盡量申請(qǐng)更多的資金。而由于政府的專(zhuān)項(xiàng)資金支持通常是有用途的限制，當(dāng)年資金的剩余會(huì)影響下一年的資金申請(qǐng)。因此，預(yù)算資金浪費(fèi)的現(xiàn)象就很常見(jiàn)；重復(fù)建設(shè)、過(guò)度的在職消費(fèi)甚至貪污挪用資金的問(wèn)題屢屢出現(xiàn)在高校中。另外一方面，還有一些學(xué)校，得不到政府財(cái)政資金的支持，在教學(xué)發(fā)展、科學(xué)研究等方面就受到多重限制，從而影響這些學(xué)校的生源，使其進(jìn)入一個(gè)惡性循環(huán)。可見(jiàn)，預(yù)算管理工作是高校財(cái)務(wù)管理工作最為關(guān)鍵的內(nèi)容，但在實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程中還存在諸多問(wèn)題。

二、高校預(yù)算管理過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)

（一）預(yù)算編制的風(fēng)險(xiǎn)

首先，很多高校單位在進(jìn)行預(yù)算申請(qǐng)之前并沒(méi)有很好的規(guī)劃下一年的資金用途，因此對(duì)于資金需求的估計(jì)嚴(yán)重缺乏準(zhǔn)確性。有些高校甚至沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的預(yù)算編制小組，直接由財(cái)務(wù)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)決定下一年的資金需要。部分高校占據(jù)了有利的教學(xué)資源，在進(jìn)行資金申請(qǐng)時(shí)，盡可能的要求財(cái)政撥付更多的資金。但實(shí)際上可能并不需要那么多的資金，造成資金的閑置和浪費(fèi)，甚至被貪污挪用。其次，我國(guó)高校預(yù)算編制的一個(gè)普遍的問(wèn)題就是缺乏前瞻性和科學(xué)性。預(yù)算管理缺乏獨(dú)立性，這不利于預(yù)算資金的合理分配。再者，財(cái)務(wù)管理中，預(yù)算編制有六種常見(jiàn)方法：固定預(yù)算、彈性預(yù)算、增量預(yù)算、零基預(yù)算、定期預(yù)算和滾動(dòng)預(yù)算。這幾種預(yù)算編制方法有具體的適用情況，預(yù)算編制單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身的實(shí)際狀況來(lái)選擇合適的方法。但目前情況是很多高校并沒(méi)有一個(gè)系統(tǒng)的預(yù)算編制方法，預(yù)算編制具有較大的任意性，沒(méi)有對(duì)預(yù)算編制工作給予足夠的重視。預(yù)算編制應(yīng)該是整個(gè)預(yù)算管理工作的藍(lán)圖，缺少科學(xué)合理的預(yù)算編制過(guò)程將導(dǎo)致整個(gè)預(yù)算管理工作的失敗，高校應(yīng)當(dāng)注重這個(gè)問(wèn)題的存在。

（二）預(yù)算執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)

如果說(shuō)預(yù)算編制是整個(gè)預(yù)算管理工作的起點(diǎn)，那么預(yù)算執(zhí)行就是預(yù)算管理工作的核心內(nèi)容。預(yù)算的執(zhí)行就是預(yù)算管理單位按照事前編制的預(yù)算進(jìn)行資金的使用和分配，這一過(guò)程持續(xù)的周期較長(zhǎng)，容易出現(xiàn)問(wèn)題的地方也很多。具體來(lái)講，我國(guó)高校在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面：首先，許多高校部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行缺乏效率。一方面，有些部門(mén)資金出現(xiàn)嚴(yán)重的冗余；而另外一方面，還有些項(xiàng)目和部門(mén)缺少應(yīng)有的資金支持。作為學(xué)術(shù)和研究的搖籃，高等院校應(yīng)當(dāng)將更多的資金用于支持科研教學(xué)的發(fā)展，而不是花費(fèi)大量的資金用于一些沒(méi)有必要的活動(dòng)和建設(shè)。很多高校不斷將學(xué)校的建筑進(jìn)行翻新建設(shè)，或者不斷的擴(kuò)張學(xué)校的區(qū)域，購(gòu)買(mǎi)的土地卻出現(xiàn)大量的閑置。建筑物作為一種固定資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)有規(guī)定的折舊年限，只有到了必須的時(shí)候才需要進(jìn)行翻新重建，而不是學(xué)校一有資金就重新建設(shè)一遍，造成資金和人力的嚴(yán)重浪費(fèi)。而有些科研設(shè)備已經(jīng)老化達(dá)到使用年限，學(xué)校卻不愿意斥資去更新。這主要也與上級(jí)部門(mén)對(duì)院校的考核標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)，校園環(huán)境影響教學(xué)評(píng)估成績(jī)的重要內(nèi)容。因此，學(xué)校注重預(yù)算資金分配的科學(xué)性與合理性，而不是為應(yīng)付上級(jí)部門(mén)的檢查造成預(yù)算資金的浪費(fèi)。其次，預(yù)算過(guò)程缺乏嚴(yán)格的約束。預(yù)算執(zhí)行應(yīng)當(dāng)按照之前編制的預(yù)算有計(jì)劃的使用資金，盡量不出現(xiàn)資金的冗余和超支。但在實(shí)際情況中，許多高校沒(méi)有限度的使用資金，資金超支的狀況經(jīng)常出現(xiàn)。各個(gè)項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人沒(méi)有及時(shí)的跟進(jìn)預(yù)算資金的使用狀況，成本效益意識(shí)不強(qiáng)，投入之后便不再過(guò)問(wèn)，導(dǎo)致預(yù)算脫節(jié)。

（三）預(yù)算監(jiān)督的風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于預(yù)算的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)貫穿于整個(gè)預(yù)算管理工作過(guò)程，有助于及時(shí)糾正預(yù)算管理工作過(guò)程中出現(xiàn)的偏差。然而，這一工作在很多高校中并沒(méi)有引起足夠的重視。大多數(shù)的高校并沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)門(mén)的預(yù)算監(jiān)督崗位，普遍的做法是由各部門(mén)的負(fù)責(zé)人進(jìn)行預(yù)算的監(jiān)督。問(wèn)題在于部門(mén)的負(fù)責(zé)人同時(shí)也是預(yù)算的執(zhí)行者，將監(jiān)督與執(zhí)行工作分配到同一人身上就違背了不相容職務(wù)相分離的控制原則，預(yù)算監(jiān)督就缺乏獨(dú)立性，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。同時(shí)，預(yù)算的監(jiān)督工作不僅僅是對(duì)預(yù)算編制以及執(zhí)行情況的審核，還應(yīng)當(dāng)包括對(duì)預(yù)算偏差的糾正，而這一部分工作內(nèi)容在許多高校的預(yù)算監(jiān)督中被并沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。預(yù)算監(jiān)督的不利，將會(huì)使得高校預(yù)算管理工作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)難以被發(fā)現(xiàn)，預(yù)算管理失效。

（四）預(yù)算考核的風(fēng)險(xiǎn)

預(yù)算考核是預(yù)算管理工作的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，是保證預(yù)算成功實(shí)施的關(guān)鍵。預(yù)算考核是指高校組織人員對(duì)各預(yù)算執(zhí)行單位的預(yù)算執(zhí)行狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并根據(jù)考核的結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或者懲罰。我國(guó)高校在預(yù)算考核方面存在主要風(fēng)險(xiǎn)有：首先，考核標(biāo)準(zhǔn)不唯一，經(jīng)常發(fā)生變動(dòng)。不少的高校對(duì)于考核標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)常的進(jìn)行調(diào)整，對(duì)于同一事項(xiàng)采取不同的評(píng)價(jià)方式，這不利于形成公平競(jìng)爭(zhēng)的局面。更有甚者對(duì)待同一事項(xiàng)的不同考核對(duì)象采取不一樣的考核態(tài)度；例如，對(duì)于某些部門(mén)人員采取嚴(yán)厲的考核標(biāo)準(zhǔn)，而另一部分人員則采用較為寬松的態(tài)度，出現(xiàn)問(wèn)題也不做深究，這使得廣大單位人員失去了降低預(yù)算的積極性。其次，預(yù)算考核工作不規(guī)范，很多高校對(duì)于預(yù)算的考核工作沒(méi)有制定既定的程序，或者考核程序形同虛設(shè)，沒(méi)有起到指導(dǎo)預(yù)算考核過(guò)程的作用。再者，我國(guó)很多高校的預(yù)算考核缺乏獨(dú)立性。對(duì)于預(yù)算執(zhí)行的評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)由公正客觀的第三方來(lái)進(jìn)行，但很多高校并沒(méi)有重視這一點(diǎn)。考核部門(mén)對(duì)于被評(píng)價(jià)部門(mén)的工作缺乏了解，考核工作不透明，使得單位人員對(duì)考核結(jié)果存在質(zhì)疑，這不利于建設(shè)和諧安定的工作氛圍。總的來(lái)講，我國(guó)很多高校沒(méi)有對(duì)預(yù)算執(zhí)行的考核工作進(jìn)行合理的安排，這直接導(dǎo)致預(yù)算缺乏強(qiáng)制性，打擊了預(yù)算參與人員的工作熱情。

三、對(duì)于我國(guó)高校預(yù)算管理過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)控制的建議

（一）強(qiáng)化機(jī)構(gòu)設(shè)置

在實(shí)際工作中，很多高校并沒(méi)有將預(yù)算管理作為一項(xiàng)獨(dú)立的事項(xiàng)，而是直接下放到財(cái)務(wù)部門(mén)，缺少專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行預(yù)算的編制、實(shí)施、監(jiān)督和評(píng)價(jià)。缺少相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，容易造成預(yù)算管理過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)失控。因此，強(qiáng)化預(yù)算管理機(jī)構(gòu)設(shè)置是整個(gè)預(yù)算管理的基礎(chǔ)和前提。具體來(lái)講，高校單位應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：首先，將預(yù)算管理部門(mén)獨(dú)立出來(lái)作為專(zhuān)門(mén)的科室，由具有相關(guān)知識(shí)背景的人員負(fù)責(zé)管理。其次，明確預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)，編制相應(yīng)的工作章程，要求預(yù)算管理部門(mén)人員嚴(yán)格按照章程規(guī)定行事。預(yù)算的編制，監(jiān)督和評(píng)價(jià)都應(yīng)該以工作章程為依據(jù)，嚴(yán)格防止朝令夕改的現(xiàn)象發(fā)生。最后，各高校還需要明確預(yù)算機(jī)構(gòu)人員的分工，對(duì)于預(yù)算管理整個(gè)流程進(jìn)行歸口化管理，以便于出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)能夠找到直接責(zé)任人，避免相互推卸責(zé)任的情況出現(xiàn)。

（二）加強(qiáng)預(yù)算管理人才隊(duì)伍建設(shè)

對(duì)于高校預(yù)算管理工作風(fēng)險(xiǎn)的防控，歸根結(jié)底是要由具體的人員進(jìn)行負(fù)責(zé)組織實(shí)施。因此，各高校預(yù)算單位應(yīng)將預(yù)算管理人才隊(duì)伍建設(shè)的工作放在首位。第一，在組織人才招聘的時(shí)候注重選拔那些具有相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)背景的人員，保證招聘程序的公平透明，吸納有創(chuàng)新意識(shí)的人才參與預(yù)算管理制度的制定。第二，各高校還應(yīng)當(dāng)定期組織預(yù)算管理部門(mén)人員集中學(xué)習(xí)，同時(shí)還要加錢(qián)給相應(yīng)的考核機(jī)制，獎(jiǎng)勵(lì)工作人員在相關(guān)領(lǐng)域的繼續(xù)教育和學(xué)習(xí)。提升現(xiàn)有崗位上人才的知識(shí)儲(chǔ)備和視野，保證預(yù)算管理工作的有序開(kāi)展。最后，各高校還可以組織學(xué)習(xí)小組，負(fù)責(zé)預(yù)算管理工作的總結(jié)和評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理工作中風(fēng)險(xiǎn)防控容易出現(xiàn)問(wèn)題的地方，并進(jìn)行流程重新設(shè)計(jì)或者優(yōu)化。

（三）加強(qiáng)預(yù)算管理流程監(jiān)控

造成高校預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)失控的一個(gè)主要原因就是缺乏對(duì)于預(yù)算實(shí)施過(guò)程的合理監(jiān)控，對(duì)于預(yù)算管理過(guò)程實(shí)施監(jiān)控具有以下的優(yōu)點(diǎn)：第一，能夠提前發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信號(hào)，有助于預(yù)算實(shí)施人員盡早對(duì)潛在的違規(guī)行為進(jìn)行處理，將風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽階段。第二，有助于預(yù)算管理實(shí)施單位梳理清楚整個(gè)預(yù)算實(shí)施的工作流程，便于今后預(yù)算管理流程的優(yōu)化和改進(jìn)。第三，還可以促進(jìn)各個(gè)部門(mén)人員相互交流，互相學(xué)習(xí)，共同進(jìn)步。對(duì)于預(yù)算的監(jiān)控需要組織專(zhuān)門(mén)的工作小組，而這些小組能夠促進(jìn)不同部門(mén)人員之間的交流與溝通，實(shí)現(xiàn)整個(gè)預(yù)算管理系統(tǒng)的知識(shí)共享。此外，高校還應(yīng)當(dāng)注重預(yù)算的監(jiān)控與預(yù)算執(zhí)行相互分離，保證預(yù)算監(jiān)控的質(zhì)量和實(shí)施效果，真正實(shí)現(xiàn)優(yōu)化企業(yè)預(yù)算管理工作流程的目的。同時(shí)，還需要提升預(yù)算監(jiān)控人員自身的業(yè)務(wù)能力和道德，防止出現(xiàn)監(jiān)管人員與被監(jiān)控人員相互合謀，導(dǎo)致預(yù)算監(jiān)控工作流于形式，甚至反而實(shí)現(xiàn)相反的效果。

（四）加強(qiáng)預(yù)算管理考核機(jī)制建設(shè)

許多高校單位并不注重對(duì)于預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核，將預(yù)算考核的工作直接交代給財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)。這樣做存在一個(gè)弊端：財(cái)務(wù)部門(mén)既是預(yù)算的編制部門(mén)，又是預(yù)算的執(zhí)行和考核部門(mén)。首先對(duì)于財(cái)務(wù)部門(mén)來(lái)講，有時(shí)工作量會(huì)比較大。其次，這也違背了內(nèi)部控制的要求。因此，各高校首先需要規(guī)范預(yù)算的考核工作，制定相應(yīng)的工作綱領(lǐng)，并且在執(zhí)行過(guò)程中對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行嚴(yán)格的要求。再者，有必要建立適當(dāng)?shù)目刂拼胧┍ＷC考核工作的順利開(kāi)展，促進(jìn)整個(gè)過(guò)程的公開(kāi)和透明，在組織范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)良性競(jìng)爭(zhēng)的局面。最后，各個(gè)高校還應(yīng)當(dāng)建立適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲措施，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行情況優(yōu)良的部門(mén)和人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)也要懲罰那些給組織帶來(lái)嚴(yán)重資源浪費(fèi)的部門(mén)和人員。但是，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行情況的獎(jiǎng)懲措施應(yīng)當(dāng)要適度，否則可能起到相反的效果，高校可以聽(tīng)取有關(guān)專(zhuān)業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的建議，建立合適的制度和措施。