關于推行“林長制”的思考

■梁燕博

保護和發展森林資源始終是林業工作的一項核心任務，建立和執行地方政府保護發展森林資源目標責任制是《森林法》《森林法實施條例》賦予各級人民政府的責任。2017年以來，為深入貫徹落實習近平總書記“兩山”理論和系列重要講話精神，安徽、江西等省（區市）聚焦林業生態建設中的突出問題，借鑒河湖長制改革思路，探索建立并實行了林長制，建立起以黨政領導負責制為核心的保護發展森林資源責任體系，取得了明顯成效。

目前，全國已有22 個省（區市）人民政府在省級層面建立了目標責任制，但執行情況不盡如人意。一些省（區市）沒有真正將責任要求落到實處，部分單位存在責任制建設和執行不到位、成果應用不理想、制度設計不完善等問題；省級政府責任制泛化，地方政府責任制虛化、形式化等問題。責任制體系的不完善、不科學，直接制約著森林資源的保護和發展。進入新時代，如何運用新思想破解上述難題，是資源管理體系的新課題。

一、全面推行林長制的必要性

林長制是由各級黨委、政府主要負責人擔任“總林長”，各級黨委、政府領導和成員單位共同組織、指導林業生態建設，構建責任明確、協調有序、監管嚴格、運行高效的林業生態保護發展機制。林長制是貫徹落實保護發展森林資源目標責任制的生動實踐，是加強林業和生態文明建設、推進林業治理體系和治理能力現代化的一項重大制度創新。

（一）全面推行林長制是貫徹落實習近平生態文明思想的必然要求

林長制是踐行人與自然和諧共生基本方略的重大實踐。習近平總書記指出，人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然，堅持人與自然和諧共生，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境，讓自然生態美景永駐人間，還自然以寧靜、和諧、美麗。林長制堅持“人與自然和諧共生”的理念，堅持“生態優先、綠色發展”的原則，把生態保護修復作為核心任務，將傳統林業提升到生態文明和綠色發展戰略高度，由各級地方黨委、政府統籌推進林業生態建設，正確處理人與自然、生態與經濟、保護與發展的關系，守住生態紅線，合理確定城鄉居民生產、生活和生態空間，優化林地和濕地等自然資源生態空間布局和結構配置，推動林業高質量、多效益發展，把人與自然和諧共生基本方略落到實處。

林長制是守住“綠水青山就是金山銀山”的根本保障。“綠水青山就是金山銀山”理念，是指導我國生態文明建設的核心理念和基本原則。推進林業現代化建設，必須堅持以保護好綠水青山為前提，遵循自然規律，統籌多種資源、多方力量，努力實現生態產業協調發展、多種功能充分發揮，既創造更多的生態資本和綠色財富，滿足人民對良好生態的需求，又生產豐富的綠色林產品，滿足人民對物質產品的需要。推行林長制，就是緊抓生態保護，深化生態文明制度創新，著力擴大森林資源總量、提高森林質量、改善森林生態功能，著力破除影響林業生產力發展的體制機制障礙和要素制約，積極推進林業一、二、三產業融合發展，探索生態產品價值實現新途徑，加快發展木本油料、特色經濟林、特色苗木花卉、森林旅游康養、林下經濟等新興產業和“互聯網+林業”等新業態，培育新型林業經營主體，使綠水青山產生巨大生態效益、經濟效益、社會效益。

林長制是增進生態福祉的民生工程。良好的生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。良好生態是區域發展的基礎，也是新時代各級政府奮斗的重要目標。林長制堅持以人民為中心的發展理念，生態惠民、生態利民、生態為民，緊緊圍繞人民日益增長的優美生態環境需要，堅持問題導向，補齊生態短板，堅持重點解決損害群眾健康的突出環境問題，建設山清水秀、城鄉宜居、美麗富饒的幸福家園，不斷滿足人民日益增長的優美生態環境需要，讓良好生態環境成為提升人民群眾獲得感和幸福感的增長點。

林長制是系統治理山水林田湖草的重大舉措。 “山水林田湖草是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。”習總書記這一科學論斷深刻揭示了森林對生態安全的決定性作用，系統闡釋了加強森林、草原、濕地、荒漠等自然生態系統保護的重大意義。實行林長制，便于各級政府和廣大林業生態建設者樹立系統思維，統籌兼顧、整體施策、多措并舉，因地制宜地協調好林與山、林與水、林與湖、林與田、林與草之間的關系，全方位、全地域、全過程開展生態文明建設，統籌推進自然生態系統保護與修復。同時，林長制將督促各級政府及相關部門抓住機遇、創新思路，依托國家林業重點工程，大力開展森林（濕地）資源保護恢復，提升生態功能，從而實現自然生態系統的全面管理、整體保護。

林長制是構筑生態保護責任體系的制度保障。習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出：“要用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，加快制度創新，強化制度執行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。”建立林長制，就是要按照中央關于黨政領導是生態環境保護第一責任人的要求，從制度建設入手，壓實各級黨委政府的責任，強化工作統籌，充分調動各方面積極性，形成齊抓共管、社會廣泛參與的林業治理新格局。林長制堅持依法治林，通過創新和建立一系列嚴格的制度，為可持續運行奠定長效機制。

（二）全面推行林長制是提升林業治理體系和治理能力現代化的客觀需要

全面建成社會主義現代化強國，美麗中國是主要標志，人與自然和諧共生是基本特征。當前，我國依然缺林少綠、生態脆弱、生態產品供應不足，生態保護和建設水平與維護生態安全、建設生態文明和美麗中國的差距還很大，推進林業現代化建設任務十分繁重，面臨許多挑戰。全面推行林長制，是提升林業治理能力和水平的客觀需要。

林長制是確保林業跨越生態文明建設“關鍵期、攻堅期、窗口期”的有效途徑。習近平總書記指出，“目前，我國生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態環境突出問題的窗口期。”這一重大科學判斷，為生態文明建設重要組成部分的林業工作提出了“必須咬緊牙關，爬過這個坡、邁過這道坎”的目標和要求。但林業目前仍面臨著生態修復難度增大、資源保護壓力加大、體制機制缺乏活力、林業產品供給能力不足、基礎設施裝備落后、管理服務水平不高等現實問題，林業部門“小馬拉大車”，難以協調其他相關部門共同開展工作。實施林長制，建立健全黨政同責、部門協作、民眾參與的林業生態保護和發展體制機制，是促進林業邁過生態文明建設“關鍵期、攻堅期、窗口期”的重大制度創新和工作抓手，也是全面推進林業生態建設縱深發展的迫切需要。

林長制是強化生態文明建設黨政領導主體責任的必然選擇。林長制遵循尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，建立健全了以黨政領導負責制為核心的目標責任制度。實施林長制，有利于增強各級政府（林長）重視林業、研究林業、保護林業、發展林業的責任和意識；有利于督促各級政府（林長）及相關部門深度參與林業各項工作的全過程，群策群力，著力解決制約林業發展的瓶頸和歷史遺留的難題，努力形成各級人民政府和相關部門統籌推進林業生態建設、社會經濟發展和民生改善的局面，使其成為林業生態文明建設的一項制度創新。

林長制是分解壓實林業生態建設任務的有效措施。2016年國務院關于全國“十三五”期間年森林采伐限額的批復（國函〔2016〕32 號）中明確，“各級人民政府要健全領導干部森林資源保護發展目標責任制，把森林覆蓋率、森林蓄積量、林地保有量和天然林保護情況納入年度目標考核體系”，同時明確，“對因保護不力致使森林資源遭受嚴重破壞的，要追究有關人員的領導責任”。

林長制實行省、市、縣、鄉、村五級林長負責制度，并明確了相關部門職責和義務，既是對現有經驗的歸納總結，更是在更高層次上推進深化的創新之舉。實行林長制，有利于實施網格化資源管理，壓實各級林長責任和義務，避免了交叉重復和相互推諉情況的發生，確保山有人護、事有人做、責有人擔；有利于強化計財、發改、農業、交通、水利、住建、教育等多部門的相互協作，實現條塊結合、以條為主，各司其職、齊抓共管的工作運行機制，也有利于挖掘林業內部潛力，提高林地生產力，充分發揮林業在生態文明建設中的主力軍作用，營造政府主導、部門協作、社會關注、民眾參與的林業發展氛圍。

林長制是落實森林資源保護發展考核問責的機制創新。林長制建立健全了可分解、可實施、可監測、可考核的考核評價體系，形成了指標量化、考核公開、評價客觀、褒獎分明的激勵機制。實施林長制，有利于考核評價指標落實到村一級，或者延伸到村民小組、護林員（林木所有者、經營者等），實現真正意義上的網格化、精細化、系統化考核評價，壓實了責任，強化了監督，真正做到“守林有責、守林擔責、守林盡責”。實施林長制，便于推進和落實領導干部自然資源資產離任審計制度，對各級地方政府和相關責任單位的領導干部所轄區內的森林、草原和濕地等自然資源實物量和生態環境質量變化進行審計；促進各級干部樹立起“守住綠水青山就是最大政績”的科學政績觀，切實履行森林資源管理和生態保護的責任。

二、對全面推行“林長制”的政策建議

全面推行林長制，目標是推動地方政府保護發展森林、草原、濕地、荒漠等資源，從而構建黨政齊抓、領導擔綱、部門協力、社會舉力、責任到人、務實高效的自然生態系統保護發展機制，推進生態文明和美麗中國建設。

建立林長體系按照屬地管理、分級負責的原則，全面建立省、市、縣、鄉、村五級林長體系。縣級以上設立總林長，由黨委、政府主要負責同志擔任；副總林長由黨委、政府分管負責同志擔任。市、縣(市、區)根據實際需要，分區域設立林長，由同級負責同志擔任。

實行最嚴格的保護管理制度嚴守生態保護紅線，將森林、草原、濕地等重要保護地納入生態紅線。堅持實行用途管制制度，嚴格控制生態用地轉為建設用地，確保全國生態空間面積不減少。按照山水林田湖草整體保護、系統修復、區域統籌、綜合治理的原則，嚴格保護森林生態資源。強化水源涵養等重要生態區位和生態脆弱敏感地區的資源監管。繼續實行天然林保護制度。加大草原生態保護力度。嚴格落實濕地保護修復和沙化土地封禁保護修復制度。進一步加強野生動植物保護。系統構建全過程、多層級的森林、草原和濕地風險防范體系，全面提升災害防控能力，有效防范生態風險。

構建以國家公園為主體的自然保護地體系加強頂層設計，加快構建以國家公園為主體的自然保護地體系，加強生物多樣性保護，完善自然保護地管理體制機制。加大公益林、自然保護區、森林公園、風景名勝區、自然遺產、地質公園的建設、保護和監管。

推動綠色發展和民生改善適應新時代人民群眾對美好生活的新需求，堅持城鄉統籌，推進森林城市、美麗鄉村建設，提升生態宜居水平。大力弘揚生態價值觀念，倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，推進資源全面節約和循環利用。充分發揮林業在鄉村振興、精準扶貧中的重要作用，大力發展生態旅游、苗木花卉、森林康養等綠色產業，促進就業增收。推進林業供給側結構性改革，引導社會資金發展現代林草業，加快實施創新驅動戰略，培育壯大新產業、新業態、新模式、新動能，增加優質生態產品供給。

嚴格考核問責在實施林長制過程中，全面加強對各級林長的考核，嚴格責任追究，確保各項目標任務有效落實。要把地方政府保護發展森林資源目標責任制納入林長制建設體系，并逐級進行檢查和考核。

試點的實踐證明，推進林長制，堅持問題導向，借力領導平臺，發揮制度優勢，攻重點、克難題、求實效，切實解決了不少群眾反映強烈的民生問題，推動實施了一系列護林增綠的重點工程，顯著提升了森林資源管護水平，初步構建了林業事業大保護、大發展的大格局，為建設生態文明和美麗中國提供了強有力的體制保障和制度支撐。