我國財政政策積極應對氣候變化的邏輯與行動

■/張 恒 陳 敏

一、引言

氣候問題是全球公共性問題，政府間氣候變化專門委員會（IPCC）宣稱全球氣候是“人類的共同遺產”，提出保護大氣、控制二氧化碳和防止氣溫變暖是我們責任的號召。IPCC已經發布了五次報告，第五次報告進一步強調了人類行為是氣候變化的始作俑者，并將2020 年的全球溫度升幅限制在2℃范圍內，超過2℃將達到“危險的程度”。自從1997 年通過《京都議定書》后，國際持續努力協調各國合作行動，共同應對氣候變化問題，2018 年聯合國通過了《巴黎協定》，2019 年國際區域氣候大會（ICRCCORDEX 2019）在北京舉辦，2019 年全球氣候大會在馬德里舉行，圍繞共同發展與可持續發展目標展開討論，解決氣候變化的治理與經濟增長目標的沖突。可喜的是，全球更多的國家、組織和公眾已加入到關注氣候變化的行列。我國作為發展中國家的最大經濟體，隨著經濟快速發展，已成為碳排放的大國，參與減排的壓力與日俱增。我國宣稱在2020 年單位GDP 碳強度比2005 年降低40-45%。中國對國際社會的履約承諾，充分展示了中國負責任大國的形象。我國應對氣候變化最終建立在科學的基礎上，堅持可持續發展的理念，平衡效率與公平的社會管理目標，通過技術創新，轉經濟增長方式，實現低碳經濟發展。

二、氣候變化的新特征

（一）氣候變化的科學事實

科學研究表明，地球上的二氧化碳濃度在工業革命前的300萬年未曾達到400ppm，目前的濃度達到450ppm，全球安全的濃度就控制在500ppm。2007 年IPCC 第一次報告（IPCC，2007）公布在1906年開始的近一百年里，全球的氣溫升高了0.75℃，并且升溫的速度在加快。氣溫升高引起“全球天氣系統”的改變，水循環加快，導致極端天氣頻發，有些地區的干旱程度增加，洪澇多發，農業生產、水資源利用和城市基礎設施建設等將受到極大影響。即使全球氣溫升高在可控的范圍內，不同區域的氣溫升高的幅度不一樣，不同區域受到的危害程度也不同。例如，陸地氣溫升高的幅度要高于平均氣溫，這樣可能造成有些地區人類不能居住而遷移，大規模的遷移埋下沖突的隱患。

（二）氣候變化引發生態危機

地球生態的脆弱性決定生態系統容易破壞，不易恢復。隨著地球氣溫升高后，水循環系統失去原先的平衡，水汽循環不穩定性加大，多水或少水的現象增加，極端天氣增加，旱澇頻發。海平面上升，海上涌入城市，島嶼消失，出現生態移民，帶來社會管理的風險。海水溫度升高，造成不能適應升溫的生物的滅絕，導致生物食物鏈和生態鏈的斷裂，生態安全受到嚴重的威脅。氣溫升高，大陸雪線后退，沒有遷移能力的動植物，在不能適應的環境下死亡，生物的多樣性減少。如果地球升溫不能控制在安全的范圍，有序的生態系統變得異常無序，引發生態危機，生態災難將侵襲人類。

（三）氣候變化導致風險加劇

科學界盡管認識到氣候變化的基本規律，但還是難以確定未來氣候變化的程度與速度，存在著較大不確定性。從IPCC報告發布以來，全球對其反響出現了起伏，尤其第三次報告的影響力下降，2001年美國退出《京都議定書》。2006年英國出版了《氣候變化經濟學：斯特恩報告》，大大推進了氣候變化問題從科學問題向經濟問題和政策問題轉變的步伐，報告研究表明應對氣候變化符合經濟理性的選擇。緊接著2007 年IPCC 發布第四次報告，掀起了應對氣候變化的全球熱潮，催生了極具意義的《巴黎路線圖》。對氣候變化認識的波折，動搖了應對氣候變化的堅定性，加大了氣候變化投資的風險，更增加了評估與衡量投資效果的難度。

（四）氣候變化的經濟外部性凸現

減緩氣候變化是為人類提供一種公共物品，在市場壟斷、信息不充分和外部性情況下，公共物品的社會成本和私人成本與社會收益和私人收益不一致。公共物品是市場失靈的原因，價格機制失效，導致公共物品提供不足，改善氣候帶來收益的產品不足，正是政府提供公共物品的原因。福利經濟學第一定理認為當經濟均衡狀態時，也達到了帕累托最優狀態，市場不愿意改變這一狀態，因為交易或不交易對社會的福利都沒有改變，當外界力量打破均衡狀態，福利得到改善，這是帕累托改進。外部性是無意識的和無補償的影響，市場不能實現帕累托最優，只有靠政府通過稅收和補貼的形式，改變這一外部性，校正這一領域的市場失靈，以達到資源的有效配置。

三、應對氣候變化的低碳發展模式

氣候問題歸根結底是發展問題，改變傳統的發展模式，樹立低碳發展的理念，推動低碳經濟增長，通過技術創新實現節能減排，并帶來協同效應，這也是低碳經濟發展的動力。國際上將低碳轉型要求到2050 年大部分領域實現零碳排放或負碳排放的標準。全球碳排放來源粗略地劃分，來自能源消耗，占總排放量的2/3，其他的來源于非能源相關的排放。城市化進程也加大了碳的排放，目前來看，70%的碳排放來源于城市。因此發展低碳城市和低碳農業，提高能源使用效率，開發新能源，利用再生能源，改變生產技術，優化能源結構是應對氣候變化的唯一選擇。

（一）市場主導的乏力

科斯定理認為當產權明確，交易成本為零時，產權界定給誰無關緊要。然而，當交易成本不為零時，明確產權主體至關重要。解決外部性引發的市場失靈辦法是明確界定產權，但是產權一旦難以界定，科斯解決外部性的措施難以實施。社會主體面對發展和天氣權利，企業有生產權和發展權，公眾有不受氣溫升高的侵擾權，企業也有不受氣溫變化侵擾的權利。每個企業都通過生產，千絲萬縷地與溫室氣體排放有直接或間接的聯系，公眾的消費方式也存在著這種復雜的關系。因此，可以說生產與消費都可能成為溫室氣體排放的主體。產權在這一領域界定存在極大的困難。運用科斯產權界定明晰后，由市場解決氣候變化的問題難以推行。

國際上限額與交易和碳定價的方式似乎是可行的選擇，它在一定程度上控制了排放水平。從歐盟碳排放交易體系的運行來看，限額與交易并沒有帶來碳排放的實質性的減少，并且易受利益集團的操控。給溫室氣體進行碳定價，不能確切知道減排的額度，同時會加重企業和產業的經濟負擔，往往被一些國家放棄使用。

2013 年中國發布了《中國應對氣候融資策略》報告，報告申稱我國氣候融資難題還困難重重，融資渠道狹窄，融資機制有待建立，應對氣候變化的減緩與適應策略的資金缺口較大。僅有的資金中95%的用于減緩方案，5%的用于適應方案。顯然資金的使用與國家應對氣候變化減緩與適應策略同等重要的規劃不符。適應領域的投入有待加強，只有公共投資才能較快進入。氣候投資的風險大，到目前為止還沒有科學的體系對氣候的投資風險和效果進行評估和衡量，影響私人投資的積極性。政府公共財政的投資還難以擺脫應對氣候變化的主要角色。

（二）政府主導的力量

氣候變化問題是全球性的問題，也是發展的問題。全球共同治理與一致行動，才是解決之道。IPCC 倡導每個國家應遵循“有區別共同責任”的原則。然而，每個國家都追求自身利益，過多考慮發展權，而放松承擔的責任。也就是在全球這一集體中，一些國家主動承擔改善氣候變化的擔子，而有一些國家會出現“搭便車”的現象。目前發達國家和發展中國家在減排目標、談判機制和資金與技術援助等重大問題上，存在著較大分歧。全球達成一致的行動方案，還需要時日，各國單邊努力，國內實施財政政策應對氣候變化，是積極的次優選擇。同時政府擁有廣泛的資源和調動資源的能力。也是政府積極參與應對氣候變化的邏輯所在。我國長期面臨著經濟增長方式的集約化的要求，加上國際上對外貿產品碳含量的高度關注，傳統高碳產品外貿難以為繼，發展低碳經濟模式是正確的選擇。

四、應對氣候變化的財政政策

應對氣候變化的策略包括適應與減緩，減緩是減少人類對溫室氣體的排放，減緩或阻止氣候的變化。氣候變化已經發生，并且在短期內甚至在較長的時期內氣候還在變化，面臨著氣候變化帶來的風險，增強對這一變化的適應能力，可以降低對生命、財產和健康的影響。然而在這兩領域資源的缺口較大，有效的融資機制沒有建立起來，融資渠道狹窄。同時氣候融資的資金中95%用于減緩領域，只有5%用于適應領域。這不利于減緩與適應同等重要的戰略實施。應對氣候變化的資金主要來自政府，以后可能還是。二氧化碳的衰解期很長，人類活動排放出的量已超過了自然吸收的量，形成大氣中的存量，逐漸產生不可逆的“棘輪效應”。治理氣候問題人類的行動已滯后，如果再拖延，極大地增加了氣候風險。在經濟利益的驅動下，廣泛的私人行動顯得十分不夠。等待別人行動，或擔心自己行動而別人行動，導致“囚徒悖論”，整個社會的選擇會是不參與行動的結果。在2016年，斯特恩教授堅持認為，人類采取行動應對氣候變化才是符合經濟理性的選擇，通過成本與收益的分析判斷，應對氣候變化的成本要遠遠小于不作為所帶來的凈損失。如果不行動或晚行動，二氧化碳的存量會越來越多，濃度越高，應對也就會更加困難，會付出更高的成本。人類面臨加快行動的抉擇，政府主導氣候治理是最適宜的選擇，政府有能力號召廣大民眾，制定產業政策引導社會投資方向，通過大力提供財政支持，利用財政政策減緩溫室氣體的排放，支持新能源的開發與利用，推動節能減排，植樹造林等，提高全民應對氣候變化的意識。

（一）征收碳稅

公共產品處于市場失靈的情況下，價格機制失效，成本收益的不對等影響了私人產品的提供積極性，造成產品的短缺。庇古提出政府應征收稅收，彌補外部性的沖擊，收回理應承擔的成本。碳稅是一種針對產生二氧化碳氣體的能源或含碳能源的稅種，通過對企業征收碳稅，一來增加稅種和政府的財政收入，為治理氣候變化，支持技術創新和產業升級等提供資金。二來增加企業碳排放成本，企業為保證產品的競爭力，提高技術，減少能源消耗，降低成本，保持市場的占有率。推進燃油稅改革，公平負擔碳成本，不愿為碳成本負擔的人，利用低碳技術或提高能源使用效率，實現產業技術的升級改造?，F行碳稅征收存在著約束力度和調節力度不夠，部分能源領域的稅收優惠政策缺位等情況，亟待完善碳稅征收體系。

（二）加大財政投入

財政部會同其他部門出臺支持新能源開發和節能減排的政策，加大財政投入，財政投入主要有財政補助、財政投資和獎勵等。我國已啟動了中長期投資節能工程、風力發電和“金太陽”工程、“節能產品惠民”工程、“太陽能屋頂計劃”、“秸稈利用”、“節能建筑材料生產”、以及“污染排放物減排專項資金”和“節能技術改造”獎勵的財政資助項目等。這些項目的實施取得了良好的效果，但項目規劃的長效機制，投入力度還待加強，財政投入的效率還有待提高。

（三）配合產業政策

在氣候變化的情景下，減緩氣候變化是典型的全球公共產品，改善和維持天氣變化的產品的提供存在著嚴重的“供給不足”。任其發展，人類會面臨“生存的危機”。面臨應對氣候變化的緊迫性，顯然僅靠行動遲緩的市場是不夠的。政府應制定產業政策，引導資源向對氣候變化公共產品配置，轉變經濟發展的方式，限制高碳發展，鼓勵低碳發展，支持低碳產業，扶持低碳領域的創新，開發新能源技術、產品和產業鏈。財政政策也應積極配合產業政策，給予低碳發展稅收優惠和資金的支持，分擔創新發展的市場風險，促進低碳技術創新，提高低碳經濟發展的能力。

（四）政府傾向性采購

政府采購是政府性的消費行為，政府明確低碳消費的偏好，在招標采購中，明確低碳技術和低碳產品參數的意愿。大量采購低碳產品，采購低碳技術含量高，減緩氣候變化影響大的產品，為全社會釋放發展低碳經濟的積極信號。企業為爭取政府的大訂單，占居市場的優勢地位，在低碳技術方面的開發資源投入會大幅增加，從而引導資源從高低碳經濟領域流出，實現經濟增長方式的轉變。我國在2004年出臺《節能產品政府采購意見》和《節能產品政府采購清單》，要求采購單位在技術指標同等的條件下，優先選擇清單中的產品。2007年國務院頒布《建立節能產品強制性政府采購制度的通知》，在優先清單的基礎上，對部分產品達到節能效果和性能要求的產品強制采購。同時，各地地方政府采購引入環保與節能導向。然而，政府采購規模增長過快，出現應標低碳產品的數量不足，低碳服務產品容易被忽略采購。

（五）財政政策引導社會資金

應對氣候變化問題是全社會的責任，只靠政府主導的模式不可持續，因為政府財力有限，引進社會資金，發揮市場的力量十分必要。財政政策引導應對氣候變化市場機制的形成，建立碳基金和碳排放交易市場，形成市場導向的、以企業為主體的和政策保障的低碳發展體系。面對氣候變化投資的收益與風險評估的難題，政府引導民間投資是一種可行的策略，政府應明確應對氣候變化的投資項目，依托項目盤活資金。比如，政府采用POT和PPP的融資項目計劃，設計財政激勵機制，明確市場的回報，引導民間資金積極參與其中，達到適應與減緩氣候變化的效果。

（六）財政政策與其他政策協調一致

政策出自不同的部門，政策的目標和政策傳導機制各不相同，導致政策效果相互沖突與相互抵消的現象，削弱宏觀管理的目標，政策間的相互協調尤為重要。財政政策、稅費政策、與金融政策相互協調，互相配套，可大力提升政策的效果。寬松的財政政策、減稅降費政策和擴張的金融政策助推低碳技術創新和低碳經濟發展。相反，針對高能耗、高污染和高排放的行業增稅加費的政策和緊縮的金融政策排斥“三高”產業和高碳發展。

五、結論

科學證據表明，自工業革命以來，人為增加溫室氣體的排放，溫室效應引起氣候變化，氣候變化引發氣候變化問題，人類面臨生態危機，乃至生存危機。由于氣候變化問題是典型的國際問題，盡管國際社會持續努力希望合作應對氣候變化問題，但要達成共識，共同行動還需時日，國家單邊應對行動是一種次優的選擇。從短期來看，面對減緩氣候變化公共物品的市場失靈，私人投資參與積極性不高，市場表現不力，政府成為應對方案的主干力量，政府通過財政政策的投入和引導社會積極參與應對方案。面對氣候變化問題的一步步緊逼，政府利用自己的地位和權威，組織制定應對方案是目前最好的選擇。也是協調發展與氣候問題的最佳人選。這是政府運用財政政策應對氣候變化的邏輯判斷，如果政府貽誤時機，氣候變化將帶來不可估量的后果。政府作為應對氣候變化的先鋒，發展低碳經濟，努力推進全球共同行動，抵御氣候變化的風險。