彈性離校：教育政策創(chuàng)新的實(shí)踐樣本

丁和平 李佳婧

公共政策的功能是在全社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行價(jià)值分配，是實(shí)現(xiàn)改革和發(fā)展目標(biāo)的重要手段。教育政策事關(guān)千家萬(wàn)戶，影響面更廣、關(guān)注度更高，一些政策推出后往往會(huì)很快成為社會(huì)熱議的話題。當(dāng)前，教育改革和發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入各種社會(huì)矛盾和利益沖突凸顯的“深水區(qū)”，社會(huì)大眾對(duì)于高質(zhì)量教育的期望更加迫切，這使得教育政策制定和執(zhí)行的復(fù)雜性增大。在這樣的背景下，政策制定者如何才能把政策做細(xì)做實(shí)，進(jìn)而把實(shí)事辦實(shí)、好事辦好？

南京市從2013年開(kāi)始探索“彈性離?！惫ぷ?，在經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)四年的試點(diǎn)后，2017年春季在全市小學(xué)中全面推開(kāi)。2018年3月，教育部長(zhǎng)陳寶生在“全國(guó)兩會(huì)”部長(zhǎng)通道中為南京這項(xiàng)工作點(diǎn)贊。12月，教育部印發(fā)專題簡(jiǎn)報(bào)，向全國(guó)推廣南京“彈性離校”工作經(jīng)驗(yàn)。截至目前，全市有近10萬(wàn)小學(xué)生參與“彈性離校”，基本解決了“三點(diǎn)半”難題。為什么要制定這一政策？政策是如何制定出來(lái)的？決策背后又有哪些考量？帶著這些問(wèn)題，我們采訪了南京市教育局的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。

始終堅(jiān)持實(shí)事求是，既盡力而為，又量力而行

政策推出是一個(gè)提出問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題的過(guò)程，正視問(wèn)題是前提，找準(zhǔn)問(wèn)題是核心，解決問(wèn)題是關(guān)鍵，任何一個(gè)環(huán)節(jié)都離不開(kāi)實(shí)事求是這個(gè)原則。在“彈性離?！钡耐七M(jìn)過(guò)程中，南京市注重聚焦問(wèn)題，回應(yīng)問(wèn)題，把滿足需求作為決策最基本的出發(fā)點(diǎn)；同時(shí)做到盡力而為，量力而行，把實(shí)事求是作為貫穿始終的一條紅線。

小學(xué)生放學(xué)以后接送難，是一個(gè)在上世紀(jì)80年代、90年代就已經(jīng)被感知到的問(wèn)題，當(dāng)時(shí)，教育部門(mén)推出“困難班”，同意學(xué)校采取有償方式看管無(wú)法被按時(shí)接走的孩子。由于涉及教育收費(fèi)的問(wèn)題，這一做法后被叫停。學(xué)校的服務(wù)雖然停止了，但是客觀需求一直存在，這就讓小飯桌、托管班等社會(huì)機(jī)構(gòu)快速發(fā)展。就算這樣，周三這一天仍然是廣大家長(zhǎng)難過(guò)的“關(guān)口”，這天下午是老師們集中搞政治業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)的時(shí)間，比平時(shí)放學(xué)時(shí)間還要早，更多的家庭面臨著不能按時(shí)接的問(wèn)題。一邊是老師們業(yè)務(wù)提高的需求，一邊是家長(zhǎng)們的為難，在這樣的背景下，一些學(xué)校推出了“快樂(lè)周三”制度，在周三下午把孩子們組織起來(lái)開(kāi)展活動(dòng)，既不影響老師研修，也不給家長(zhǎng)們帶來(lái)額外的負(fù)擔(dān)。

“快樂(lè)周三”的順利推行，以及家長(zhǎng)們的強(qiáng)烈需求，讓學(xué)校和教育部門(mén)看到了另一種可能性，一天的延時(shí)離校還不足以滿足需求，應(yīng)該逐步擴(kuò)大到每一天。2013年，南京市教育局在做了大量的前期調(diào)研后，開(kāi)始在部分學(xué)校做“彈性離?！痹圏c(diǎn)，讓前期形成的初步方案去經(jīng)受實(shí)踐的檢驗(yàn)。

在試點(diǎn)推進(jìn)過(guò)程中，不同的聲音也有不少，有的家長(zhǎng)認(rèn)為僅僅是延時(shí)看護(hù)還不夠，還應(yīng)該更豐富；有的則覺(jué)得“延時(shí)看護(hù)”是學(xué)校的必盡義務(wù)，老師們應(yīng)該無(wú)償做好這個(gè)工作。在這些聲音面前，南京市政府和教育主管部門(mén)始終堅(jiān)守兩個(gè)認(rèn)識(shí)：一是“延時(shí)看護(hù)”暫未列入政府基本公共服務(wù)范疇，是政府提供的一種選擇性服務(wù)，學(xué)校只是受托于政府的責(zé)任主體，目的是為了發(fā)揮政府公共資源效用的最大化；二是由于資源和人力物力有限，應(yīng)堅(jiān)持循序漸進(jìn)，逐步滿足家長(zhǎng)們更為多樣化的需求。

盡力而為展現(xiàn)的是一種氣魄，量力而行體現(xiàn)的是科學(xué)精神。省委婁勤儉書(shū)記在今年省兩會(huì)期間強(qiáng)調(diào)，對(duì)新辦的民生實(shí)事，既盡力而為、又量力而行。在“彈性離校”政策推行過(guò)程中，南京市把群眾的需求當(dāng)做追求的目標(biāo)，但不盲目做承諾，不隨意發(fā)號(hào)令，努力找到供需的平衡點(diǎn)，始終沿著教育的客觀規(guī)律逐步前行。

各方面達(dá)成共識(shí)最難，也最關(guān)鍵

一項(xiàng)政策從制定、執(zhí)行、評(píng)估到再調(diào)整，這個(gè)“政策場(chǎng)域”中除了政府、主管部門(mén)、執(zhí)行主體，還有社會(huì)大眾、專家、媒體、政策對(duì)象等方方面面。圍繞一項(xiàng)政策，每一個(gè)方面都有各自的角度、立場(chǎng)和話語(yǔ)，甚至同一個(gè)群體內(nèi)部也會(huì)分化成不同的利益群體。立場(chǎng)各不相同，對(duì)政策的理解和表述也會(huì)大有差異，自然也會(huì)影響到政策的落地和推行。要把各方力量轉(zhuǎn)化為政策合力，就要始終站穩(wěn)人民立場(chǎng)，找準(zhǔn)各方利益的最大公約數(shù)，把政策推行的過(guò)程看做達(dá)成共識(shí)的過(guò)程。

為了推動(dòng)“彈性離?！钡目茖W(xué)實(shí)施，2017年2月，南京以市政府辦公廳的名義下發(fā)了全面推開(kāi)的指導(dǎo)意見(jiàn)，為這項(xiàng)工作的落地做了政策支持。此外，南京市政府還將“彈性離?！绷袨橹攸c(diǎn)民生項(xiàng)目，同時(shí)把對(duì)這項(xiàng)工作的考核納入市政府的民生幸?？疾熘笜?biāo)，每年進(jìn)行督導(dǎo)評(píng)估?？梢哉f(shuō)，從政策定位到目標(biāo)考核，南京市政府沒(méi)有把“彈性離校”當(dāng)成某個(gè)部門(mén)的事情，而是主動(dòng)牽頭，并由教育、財(cái)政、人社等多個(gè)部門(mén)緊密配合，從根本上保證了政策的執(zhí)行效能。

公共政策涉及的政策對(duì)象多，哪一項(xiàng)政策都不可能一開(kāi)始就被全盤(pán)接受，從“不接受”到“基本認(rèn)可”是政策實(shí)踐中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。比如，“彈性離?！钡耐瞥鲎尲议L(zhǎng)們拍手稱快，但同時(shí)，也不可避免地增加了教師的工作量；有一些媒體認(rèn)為，“孩子放學(xué)以后去哪兒”的問(wèn)題應(yīng)該交給社會(huì)機(jī)構(gòu)和家庭去解決；也有一些家長(zhǎng)提出，五點(diǎn)接孩子還是不能解決他們的現(xiàn)實(shí)困難，應(yīng)該更晚…為了更好地引導(dǎo)輿論，南京市教育局組織了多次體驗(yàn)式采訪活動(dòng)，讓學(xué)校、教師、家長(zhǎng)、媒體以及社會(huì)名人一同到學(xué)校去體驗(yàn)“彈性離?！钡拈_(kāi)展情況，召開(kāi)座談會(huì)讓各個(gè)方面不同的觀點(diǎn)相互碰撞，在交流的過(guò)程中減少分歧、增進(jìn)共識(shí)。針對(duì)社會(huì)和家長(zhǎng)關(guān)心的問(wèn)題，南京市教育局主動(dòng)向社會(huì)推出“小學(xué)‘彈性離校工作25問(wèn)”，并通過(guò)新聞媒體主動(dòng)進(jìn)行政策解讀，及時(shí)回應(yīng)輿論熱點(diǎn)。

省委婁勤儉書(shū)記在提到民生實(shí)事時(shí)多次強(qiáng)調(diào)，黨員干部任何時(shí)候都要站穩(wěn)人民立場(chǎng)，多從普通老百姓的視角去找“痛點(diǎn)”。南京“彈性離?！钡耐七M(jìn)過(guò)程也證明，無(wú)論看上去多么好的政策都不可能讓每個(gè)人獲益，這時(shí)候就要以公眾利益的最大公約數(shù)作為政策的出發(fā)點(diǎn)，主動(dòng)與不同的利益群體進(jìn)行廣泛溝通，深入了解不同群體的利益訴求，將公眾的意愿、多數(shù)人的合理利益反映到政策的制定和完善之中。

政策執(zhí)行是在實(shí)踐中不斷修正的動(dòng)態(tài)過(guò)程

政策的制定、執(zhí)行過(guò)程是一個(gè)從實(shí)踐到政策文本再到實(shí)踐的過(guò)程，面對(duì)實(shí)踐中的千差萬(wàn)別，任何政策都不可能完美無(wú)缺。“彈性離?！彪m然前期經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)期深入的調(diào)研和試點(diǎn)過(guò)程，但在全面推開(kāi)以后還是遇到了不少的問(wèn)題。南京市始終秉持著實(shí)事求是的態(tài)度，跟蹤問(wèn)題，解決問(wèn)題，努力把細(xì)節(jié)做到位，讓政策的價(jià)值最大化。

在試點(diǎn)中，南京市對(duì)“彈性離?！睂?shí)行了較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度。提出重點(diǎn)是為低年級(jí)、家中無(wú)老人接送的學(xué)生提供服務(wù)。但在實(shí)踐中，學(xué)校和教師都感覺(jué)到這樣的規(guī)定既難以操作，服務(wù)覆蓋面也會(huì)大幅縮小。很快，南京市就調(diào)整了政策，決定不設(shè)置任何服務(wù)門(mén)檻，為廣大有需求的家長(zhǎng)提供便利。

延時(shí)看護(hù)最晚到幾點(diǎn)，家長(zhǎng)是5點(diǎn)接還是6點(diǎn)接，這些問(wèn)題看起來(lái)很細(xì)致，但往往是決定政策成敗的關(guān)鍵。在“彈性離?！眲傞_(kāi)始的時(shí)候，政策規(guī)定“家長(zhǎng)必須在冬季時(shí)間下午5點(diǎn)，非冬季時(shí)間下午6點(diǎn)”來(lái)校接孩子，不能隨意提前，更不得延后。作出這樣的安排，更多地是出于學(xué)校安全管理方面的考慮，但同時(shí)也讓家長(zhǎng)覺(jué)得“彈性不足”，政策不夠人性化。為了進(jìn)一步把好政策做好，南京倡導(dǎo)學(xué)校自行設(shè)置放學(xué)時(shí)間段，實(shí)施“多點(diǎn)放學(xué)”，基本做到了隨到隨接，給家長(zhǎng)更多的彈性空間。

這種更為復(fù)雜的接送模式，倒逼學(xué)校進(jìn)行精細(xì)化管理，有的學(xué)校設(shè)置了“彈性離校工作牌”“彈性離校接送卡”，市教育局開(kāi)發(fā)了“彈性離校”智能管理服務(wù)平臺(tái)，讓家長(zhǎng)通過(guò)移動(dòng)端可以即時(shí)獲取接送信息、了解孩子在校表現(xiàn)等，學(xué)校在平臺(tái)進(jìn)行學(xué)生登記、匯總分班、安排教師值班、報(bào)名點(diǎn)名、評(píng)價(jià)學(xué)生等，管理的創(chuàng)新讓家長(zhǎng)們更為放心滿意，學(xué)校的管理效率也更高。目前，南京正在著手推出“彈性離?！钡纳?jí)版試點(diǎn)，延時(shí)服務(wù)內(nèi)容從原來(lái)的組織集中寫(xiě)作業(yè)、看課外書(shū)拓展到興趣小組、社團(tuán)等更為豐富的活動(dòng)內(nèi)容，這也將進(jìn)一步考驗(yàn)學(xué)校的管理水平與智慧。

不可否認(rèn)，政策文本是政策發(fā)揮效應(yīng)的必要前提，但一項(xiàng)好的政策絕不可能靜態(tài)地停留在文本層面，而是要在實(shí)踐中不斷調(diào)整、不斷修正。這時(shí)，就需要政策制定者和決策者保持善始善終的態(tài)度，把政策的出臺(tái)當(dāng)做一項(xiàng)工作的開(kāi)始，遇到挑戰(zhàn)和困難不回避、不缺位，始終以實(shí)事求是的態(tài)度解決好出現(xiàn)的每一個(gè)問(wèn)題，在實(shí)踐中不斷打磨和完善政策。

反思：教育政策可以做得更好

“彈性離?！甭?tīng)上去只有四個(gè)字，但在實(shí)際的決策過(guò)程中卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有那么簡(jiǎn)單。教育政策和其他公共政策一樣，它的本質(zhì)屬性是公共性，事關(guān)廣大公眾的切身利益，因此必須體現(xiàn)廣大公眾的意志。教育政策的特殊性又在于，一方面，公眾對(duì)教育系統(tǒng)比其他社會(huì)系統(tǒng)更為熟悉，對(duì)教育政策更為關(guān)心，教育政策的討論門(mén)檻低，參與程度高；另一方面，當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，人們對(duì)教育公平和優(yōu)質(zhì)教育的需求更加迫切，這些對(duì)政策制定者提出了更高的要求。

實(shí)事求是，是南京“彈性離校”的成功密碼。無(wú)論是政策目標(biāo)的選取，政策方案的制定還是政策最終的落地，可以說(shuō)成敗與否都取決于能否做到實(shí)事求是。只有牢牢站穩(wěn)人民立場(chǎng)，從滿足需求、解決問(wèn)題的角度出發(fā)做決策，尊重教育自身的發(fā)展規(guī)律，才能把工作一步一步做得更好。相反，一些為了創(chuàng)新而創(chuàng)新的做法，往往會(huì)適得其反，最終只會(huì)成為讓人詬病的“瞎折騰”。

共識(shí)是決策的要髓，教育政策比其他公共政策更需要社會(huì)共識(shí)，更需要合力的推動(dòng)。當(dāng)前，參與達(dá)成共識(shí)的范圍比以往更大，除了政府部門(mén)內(nèi)部，還擴(kuò)展到政策對(duì)象、社會(huì)團(tuán)體和媒體大眾，因此，在差異中形成共識(shí)的難度也更高，對(duì)決策者的管理水平與智慧提出了很大挑戰(zhàn)。南京的經(jīng)驗(yàn)表明，政策制定者只有主動(dòng)搭建交流的平臺(tái)，鼓勵(lì)各種聲音充分表達(dá)，允許相關(guān)方面積極參與，才能在信息充分交流和多方互動(dòng)的過(guò)程中找到政策的平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)政策原本的價(jià)值。

責(zé)任編輯：蘇勝利

專家點(diǎn)評(píng)

南京航天航空大學(xué)副教授邱建新

“善治”，是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)努力追求的目標(biāo)。實(shí)踐中，每一項(xiàng)公共政策從制定到執(zhí)行，都處處考驗(yàn)著政府的治理能力和治理智慧。

南京“彈性離?！钡膶?shí)踐同樣是對(duì)政府和教育主管部門(mén)的“能力體檢”。從邏輯起點(diǎn)來(lái)說(shuō)，要界定清楚政府提供的產(chǎn)品是公共品還是商品，或者是準(zhǔn)公共品，只有明確了這個(gè)性質(zhì)，才能厘清各方的邊界，進(jìn)而在尊重客觀實(shí)際、遵循客觀規(guī)律的前提下進(jìn)行政策設(shè)計(jì)。從決策過(guò)程來(lái)說(shuō)，決策者要樹(shù)立公共決策的公共利益取向，從政策醞釀之初就把利益相關(guān)方、媒體、社會(huì)大眾等納入到?jīng)Q策過(guò)程中來(lái)，多方一起找方法、尋策略，把利益訴求體現(xiàn)在政策中。從達(dá)成共識(shí)的角度來(lái)講，有矛盾暴露，有沖突產(chǎn)生，有分歧出現(xiàn)，都是很正常的現(xiàn)象，關(guān)鍵是要站穩(wěn)人民立場(chǎng)，讓多方主體和多方利益在對(duì)話中達(dá)成共識(shí)，政策制定者要主動(dòng)回應(yīng)輿論，從而實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)、公民之間的良性互動(dòng)。