如何走好走實中國特色的脫貧減貧道路

京雨

為了到2020年在全國整體消除絕對貧困，黨的十八大后中央動員全黨全國全社會力量，以前所未有的力度扶貧減貧，這是一場脫貧攻堅戰，那么，為什么要打贏脫貧攻堅戰？什么是精準扶貧精準脫貧？為什么要堅持脫貧攻堅目標和現行扶貧標準？ 如何推動產業扶貧升級？如何更好發揮財政扶貧資金使用效率？如何理解脫貧質量？針對這些熱點問題，本刊特約記者采訪了中國社會科學院農村發展研究所研究員、農產品市場與貿易研究室主任李國祥。

要確保脫貧效果經得起檢驗，得到群眾和世界認可

《領導文萃》：貧困是任何社會都普遍存在的現象。十八大以后在全國展開了一場脫貧攻堅戰，那么，為什么國家下如此大的力氣扶貧？我們究竟該如何看待這場脫貧攻堅戰？

李國祥：回顧有關貧困理論，不難發現人類很早就開始了貧困方面的探討。貧困的界定、衡量與測度，以及貧困形成的原因、減貧治貧路徑的理論依據等，始終是貧困理論研究的中心議題。

人類最早研究的貧困，主要針對絕對貧困。絕對貧困一般指生存貧困，即貧困人口或者貧困家庭的各類收入，包括勞動所得和其他合法收入，包括實物收入和非實物收入，不能維持其基本生存需要的情形。絕對貧困，維持簡單再生產和維持勞動力再生產都很困難，更不用說擴大再生產了。消除絕對貧困，一直是人類發展的最重要目標。

新時代我國脫貧攻堅戰，也是要消除絕對貧困。但是，我國的絕對貧困標準，明顯地高于國際標準，而且消除絕對貧困截止日期也明顯地早于世界。

除絕對貧困概念外，還有相對貧困概念。相對貧困主要反映社會成員間收入或者生活水平等的不均勻情形。縮小社會成員間收入和生活水平差距，是各國經濟社會發展的重要目標之一。馬克思主義理論認為，最終消除貧困，實現共同富裕，是社會主義的本質要求。

黨的十八大以來，我國把脫貧攻堅擺到治國理政的重要位置，2013年著力精準扶貧精準脫貧，2015年全面打響脫貧攻堅戰。脫貧攻堅已經取得了決定性進展，突出表現在貧困人口大幅度減少，貧困縣摘帽進程加快，貧困地區經濟社會發展邁出重要步伐，越來越多的區域性整體貧困問題得到根本解決。我國脫貧攻堅舉世矚目，成效卓著，形成了具有中國特色的減貧道路。

黨的十九大明確把精準脫貧作為全面建成小康社會必須打贏打好的三大攻堅戰之一。堅決打贏脫貧攻堅戰，讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會，是我們黨的莊嚴承諾。

消除貧困是人類發展的最重要目標任務之一。聯合國主導的千年發展目標和2030年世界可持續發展議程，都設定了在全球范圍內消除貧困和饑餓的具體目標和時間表。與全球消除貧困目標相比，作為世界人口最多國家，我國脫貧攻堅不僅為人類減貧目標做出突出貢獻，而且脫貧攻堅經驗成為世界減貧實踐中的中國智慧和中國方案，所形成的思想和做法對全球減貧事業具有極其重要的借鑒意義。

按照世界可持續發展大會的目標，全球爭取到2030年消除絕對貧困，時間至少比中國晚10年。2030年全球能否消除絕對貧困，這還不一定。從目前我國脫貧攻堅戰已經取得決定性進展來看，我國確定2020年消除絕對貧困，是有足夠把握的。

我國脫貧攻堅戰的顯著特征是建立了中國特色的脫貧攻堅制度體制，構建了全社會扶貧的強大合力。概括來說，我國打贏脫貧攻堅戰的管理體制就是：中央統籌、省負總責、市縣抓落實。習近平總書記指出，打贏脫貧攻堅戰，是各級黨委和政府的重大政治任務。中西部22省份的省委或者自治區委書記、省長或者自治區主席向中央簽署脫貧攻堅責任書，立下軍令狀，并嚴格考核；脫貧攻堅期內，832個貧困縣的縣委書記、縣長保持穩定，向貧困村派駐工作隊。

黨政一把手負總責的領導責任制中，縣委書記是脫貧攻堅的一線總指揮，承擔著進度安排、項目落地、資金使用、人力調配、推進實施等重要職責。由于一些貧困村基層領導和組織薄弱，出現有錢無人干事，或者有錢干不好事。在脫貧攻堅中國家普遍在貧困村選派駐村工作隊，第一書記長期駐村，還有其他幫扶干部工作在第一線開展精準扶貧精準脫貧工作。

《領導文萃》：但是，有些地方扶貧工作中檢查評比多、填表報數多，基層扶貧工作干部反映強烈，社會輿論批評也比較多。如何才能有效地避免脫貧攻堅戰中的數字脫貧、虛假脫貧等問題？如何糾正脫貧攻堅戰中的不良工作作風？

李國祥：為了確保精準扶貧精準脫貧效果經得起檢驗，得到群眾和國際認可，做到扶真貧、真扶貧、真脫貧，必要的扶貧督查巡查、調查暗訪和第三方評估具有積極意義，并且加大扶貧監督考核評估是中國特色減貧道路的突出特點之一。但是，在脫貧攻堅戰中，一些地方存在的數字脫貧、虛假脫貧等問題，必須避免和糾正。

根據理論上對不同貧困狀況及治貧目標的不同認識，研究中一般都會提出多種多樣的對貧困測度方面的指標，如衡量貧困人口的收入、消費、恩格爾系數、熱量、基本需要、生活質量等指標，在此基礎上還提出貧困線，進一步地測度貧困狀況還有貧困發生率等指標。不同指標，具有不同意義，也往往存在一定的局限性。按照貧困一般理論，新時代我國扶貧標準大致上屬于基本需要指標，不僅包括了收入指標，而且還包括其他福利性指標。

脫貧攻堅以來，尤其是2016年和2017年，普遍出現層層搞檢查、迎檢迎評、搭車考核檢查等情況，導致基層干部忙于填表報數報材料，甚至有地方出現扶貧干部一天要報表報材料十幾份的極端情形，社會上有人對此稱之為“數字脫貧”“材料脫貧”。加強扶貧考評，是提高扶貧質量的手段之一，但是對基層扶貧頻繁考評，無疑加重了基層干部負擔，分散了扶貧干部時間精力，影響到扶貧干部深入一線開展扶貧工作，也會助長形式主義和官僚主義。

頻繁通過填寫材料報表、檢查評比等“推動”扶貧工作的形成，與多種因素有關。為了完成脫貧攻堅任務，上級政府或者部門習慣于通過材料報表了解扶貧進展，習慣于通過檢查評比督促基層推動扶貧工作。這樣，勢必導致越基層，填報材料、迎檢迎評越多。

針對脫貧攻堅工作中出現的檢查考核評估過多問題，2017年以來，國家已經采取一系列強有力措施來解決。中央明確2018年是扶貧領域作風建設年，將精簡考評檢查和減少填表報數作為作風專項治理的重要內容。糾正一些地方要求基層扶貧干部每月到農戶家里采集相關信息行為，建檔立卡貧困戶動態調整，一年只允許填報更新一次；取消所有行業部門的精準扶貧精準脫貧考核，嚴禁各地多頭考核、層層考核和搭車考核，督查巡視、考核評估、填表報數都有次數限制，并要得到中央和省里批準；進一步完善扶貧開發大數據平臺，加強貧困戶建檔立卡等方面的信息共享，滿足精準扶貧精準脫貧評估需要。

精準扶貧精準脫貧是

實施扶貧開發的基本方略

《領導文萃》：為什么黨的十八大后我國要實施精準扶貧精準脫貧？

李國祥：2020年我國要建成全面小康社會，這是我們黨向全國人民、向全世界作出的莊嚴承諾。為了完成這一偉大的歷史使命，最關鍵的就是要讓沒有擺脫貧困的農民在我國全面建成小康社會時如期全部脫貧，貧困縣全部摘帽。任務重大、時間緊迫，要順利實現目標，就必須在過去以區域性扶貧工作為主的基礎上有新的思路和新的辦法。以貧困人口和貧困戶為直接扶貧對象的精準扶貧精準脫貧和區域性扶貧工作有機結合，這是中國特色減貧之路的最突出特征。通過大量工作，為全國農村尚未脫貧的貧困戶建檔立卡，分析致貧原因，提出脫貧精準方案，在此基礎上精準安排扶貧項目、精準使用資金和選派幫扶干部等。

精準扶貧精準脫貧是黨的十八大以來黨中央國務院實施扶貧開發的基本方略。2013年11月，習近平總書記在湖南省花垣縣十八洞村首次提出精準扶貧。2015年6月，習近平總書記在貴州召開部分省區市黨委主要負責同志座談會，深刻論述了精準扶貧精準脫貧總體思路和基本要求，強調各地都要在扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準上想辦法、出實招、見真效。要堅持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區別不同情況，做到對癥下藥、精準滴灌、靶向治療，不搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之。

社會上一般形象地把以前的扶貧比喻為“大水漫灌”，而2013年后的精準扶貧比喻為“精準滴灌”。根據脫貧攻堅實踐，精準扶貧精準脫貧方略更多地體現在工作程序上和機制上，主要包括精準識別、建檔立卡、動態調整、因人施策、定期核查、程序退出。同時，精準扶貧精準脫貧，與過去扶貧開發也有類似的地方，如推進貧困地區基礎設施建設，且力度更大。

精準扶貧與改革開放后我國開展的救濟式扶貧和扶貧大開發存在著明顯不同，工作要求更加細致。精準扶貧，首要工作是把農村真正的窮人找出來，這項工作看似簡單，實際上是很難的。從目前情況看，全國多數地區，特別是貧困地區，通過細致工作，花了4年多時間，基本上才將貧困人口辨別出來，為貧困人口家庭建檔立卡，做到了扶真貧。但是，也有少數地方在扶貧對象確定工作中不細致。由于這次脫貧攻堅戰優惠政策多，扶貧力度大，基層干部為了避免村民矛盾，通過抓鬮和投票等方式來確定建檔立卡貧困戶，這顯然與精準扶貧要求不符，必須避免和糾正。

《領導文萃》：據透露，在脫貧攻堅戰中，一些地方拔高扶貧標準，甚至不同地區之間相互攀比貧困標準，也有一些地方脫貧任務重或者認識不到位，寄“希望”于算賬脫貧，不注重貧困標準或者壓低扶貧標準，想搞突擊“脫貧”。針對這兩種傾向，中央反復強調要堅持現行扶貧標準。對此，您如何看？

李國祥：中央對脫貧攻堅已經制定了非常明確的目標，即到2020年，穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障（簡稱“兩不愁、三保障”），實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平；確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困問題。與過去扶貧工作相比，脫貧攻堅的一個顯著特點是“不留鍋底”。這意味著屆時我國絕對貧困問題將得到歷史性解決。

堅持脫貧攻堅目標的現行標準，就是要量力而行，既不擅自拔高標準，提不切實際的目標，又不能降低標準；既要避免陷入“福利陷阱”，防止產生貧困村和非貧困村、貧困戶和非貧困戶待遇因“懸崖效應”留下后遺癥，又要讓脫貧成果經得起歷史檢驗，得到廣大群眾認可，國際社會公認。

我國曾幾次出臺扶貧標準。第一次制定扶貧標準是1986年，人均純收入是200元，當時有1.25億貧困人口。2001年，扶貧標準是865元，當時9000多萬貧困人口。按照這一標準，貧困人口在2010年降到2600萬人。現行扶貧標準就是2010年不變價格計算的人均純收入2300元。但是，在脫貧攻堅戰中，經常使用簡稱為“兩不愁、三保障”的標準，有的地方還包括收入水平等指標。

我國貧困地區，特別是貧困縣數量在不同階段也經歷了幾次調整。1986年，我國確定了331個國家級貧困縣；1994年我國將國家級貧困縣調整為592個；2011年我國將集中連片特困地區作為扶貧攻堅主戰場，包括片區縣和扶貧開發重點縣在內的共832個縣作為貧困地區。

歷史地看，貧困問題在人類社會將會長期存在，我國也不例外。到2020年后我國仍然會存在貧困人口，只是沒有絕對貧困人口。相應地，扶貧工作重點將從消除絕對貧困向減緩相對貧困轉變。

《領導文萃》：正如您所說，精準確定扶貧對象很重要。但是，在現實生活中，由于建檔立卡貧困戶享受的優惠和扶持比較多，于是，在一些地方農村出現這樣一些現象，如爭當貧困戶，或者建檔立卡貧困戶符合退出條件卻千方百計不愿退出貧困戶。對此，您如何看？有哪些解決之道？

李國祥：在脫貧攻堅實際工作中，確實存在爭當貧困戶的現象。在現實中，有時按照收入水平來確定某個農戶是否為貧困戶，出現難說清楚的問題。但是，哪家吃飯穿衣是否存在困難，哪家孩子上學、病人看病和住房是否有困難，群眾一般是能夠辨別的，能夠說得清楚的。在脫貧攻堅戰中，各地普遍制定了精準識別貧困對象和建檔立卡程序，將收入水平和“兩不愁、三保障”分解成很多具體可感的指標進行綜合衡量，在識別程序中普遍包括村民民主評議和建檔立卡貧困戶結果公示制度，充分發揮群眾監督作用。

為了防止錯評漏評建檔立卡貧困戶，2014年在全國范圍內完成建檔立卡工作，2015年后各地結合實際和群眾反映的情況開展回頭看，每年對建檔立卡貧困戶進行動態調整和更新，凡是符合扶貧條件的貧困戶就保留或者補充為建檔立卡貧困戶，凡是不符合扶貧條件的就及時剔除，做到應扶盡扶。

有些建檔貧困戶脫貧了不愿簽字退出，一個重要原因是對脫貧攻堅政策不完全了解，或者理解不到位。按照國家扶貧政策規定，脫貧攻堅期間，符合條件的建檔立卡貧困戶脫貧是不脫政策的，脫貧是不脫幫扶的，做到貧困人口退出后一段時間內幫扶政策不變，力度不減，鞏固脫貧效果。只要將現行扶貧政策解釋清楚，讓符合退出條件的建檔貧困戶簽字，應該就不難了。

在現實中，還存在一些貧困戶“等靠要”思想嚴重，出現“干部干，貧困群眾看”的尷尬局面。針對外部幫扶帶來一些貧困群眾過度依賴幫扶和“以貧困為榮”等現實問題，扶貧必須既要脫貧，又要扶志扶智，激發內生脫貧動力，變“要我脫貧”為“我要脫貧”。為此，要加強政策引導、教育引導、典型引導，發揮村規民約作用，加快補齊貧困群眾“精神短板”。

實施精準扶貧，

要突出產業扶貧

《領導文萃》：在現實生活中，導致每個貧困戶貧困的原因千差萬別，怎樣才能針對每個貧困戶脫貧精準施策？貧困戶一般都是沒有增收產業的，而發展產業又面臨資金不足、技術缺乏。有些地方幫助或者帶動貧困農民搞了種養項目，但貧困農民生產出來的農產品出現賣不出去，或者賣不到好價錢，對此，您認為有哪些解決之道？

李國祥：實施精準扶貧，關鍵在扶貧措施的針對性和有效性，核心是因人因戶因村施策，突出產業扶貧，提高組織化程度，培育帶動貧困人口脫貧的經濟實體。各地在脫貧攻堅戰中普遍高度重視產業扶貧，特別是貧困地區的果品蔬菜等種植業和生豬、牛羊、家禽業生產規模快速擴大，出現產業雷同化，一些農產品市場供給出現相對過剩，或者只重視生產忽視流通加工，導致貧困農民生產的農產品滯銷、價格下滑，使貧困農民增產不增收甚至虧本。我們在貧困地區調研時，也有貧困農民對如何脫貧和如何避免返貧，提出了自己的看法。有貧困農民反映，只要把他們生產的農產品以合理的價格賣出去，他們就脫貧了。

針對產業扶貧的發展狀況及存在的問題，需要從產業選擇、延長產業鏈、提升價值鏈等方面綜合施策。

貧困地區推動產業扶貧，大力發展產業，這確實是治貧的根本之策。但是，幫助貧困農民發展什么產業，不能盲目跟風，看其他地區產業扶貧效果好，政府就跟著引進。我們在貧困地區調研時了解到，某個貧困地區發展油橄欖能夠幫助貧困農民脫貧致富，其他地區也跟著引進油橄欖產業，結果無法扶持農民脫貧，這方面的教訓在全國各地都曾出現過。因此，當地方政府在沒有進行可行性和市場前景調研的前提下大包大攬產業項目的時候，實際上這類產業扶貧項目風險是相當高的。為了降低產業扶貧的風險，貧困地區必須因地制宜，發揮本地優勢，突出特色，引導農民或者引進龍頭企業帶動農民發展具有市場競爭力的產業項目。政府主要通過提供信息、技術、資金和營銷等服務，促進當地特色優勢產業發展。

貧困地區農民發展產業達到一定規模后，可能需要加工業、市場營銷服務及貯藏、烘干和冷鏈物流設施能夠及時配套跟進。這樣，不僅解決貧困農民將產品生產出來的銷售問題，而且有助于保證市場收購價格的合理，減少損失，實現農產品附加值增加。

為了讓貧困農民通過產業扶貧項目獲得持續收入，實現穩定脫貧，政府應通過優惠政策鼓勵龍頭企業和農民合作組織等新型經營主體與貧困戶簽訂合同。同時，大力發展農村電商、農超對接，加快快遞下鄉工程，承擔扶貧任務的黨政機關、事業單位、企業、學校、醫院等到定點地區購買貧困農戶生產的農產品，通過以購代捐方式扶貧，既可以克服扶貧帶來的養懶漢的負面效應，又可以直接穩定地增加貧困農民收入，更能激發貧困戶發展產業，激發貧困戶勤勞致富的內生動力。

貧困地區發展的產業，光靠農民自身努力還不夠。實踐表明，產業扶貧，主要是培育帶動能力強的龍頭企業，建設產業基地，并發動農民，特別是貧困農民參與產業化項目。

精準扶貧實踐中，有很多地方讓貧困戶的土地、資金和其他資源入股龍頭企業或者合作社等新型農業經營主體，除了銷售農產品和務工收入外，還可能獲得股權分紅收入。也有一些地方將貧困戶進行分類，對于因病等失能致貧的農戶，國家有關產業發展的扶貧款項等入股到新型農業經營主體，參與利潤分配，獲得分紅收入。

《領導文萃》：如期完成脫貧攻堅任務，不僅要現行標準下貧困人口全部脫貧，現有貧困縣全部摘帽，而且要更加注重脫貧質量。那么，具體什么是脫貧質量？

李國祥：簡單地說，脫貧質量就是讓脫貧的人口和地區能夠穩定持久脫貧，盡可能減少返貧數量，即使出現少量返貧人口，社會兜底功能應能夠及時發揮作用。要完成這樣的脫貧任務，必須讓貧困地區貧困人口在主流思想觀念上牢固樹立主要靠自身努力實現脫貧，而不是“等靠要”的思想和觀念，更不能過度依賴政府和社會幫助自己脫貧；要改善貧困地區生產生活生態環境；貧困地區要有穩定的產業支撐農民持續增收，貧困人口普遍具有一技之長，2020年前能夠脫貧，2020年后不返貧。

現實生活中，會出現脫貧的農民，由于天災人禍等不可控因素，又返貧了。其中，因病返貧是農村返貧的最主要現象。當然，也有少數地方按照脫貧指標，算數字賬，將本應是建檔立卡貧困戶沒有納入進去。

近年來，為了減少返貧，脫貧攻堅的重點已經放在提高脫貧質量上，更加注重幫扶的長期效果。為了防止因病致貧返貧，國家加強了社會保險體系建設，完善大病保險和醫療救助等制度。同時，貧困人口退出后一段時間內幫扶政策不變、力度不減，鞏固脫貧成果。為了避免算數字賬，搞假脫貧，各地進一步加強了建檔立卡的動態管理，做到“脫貧即出、返貧即入”，嚴格貧困現行標準，規范退出程序。