“脫歐”僵局、政治博弈與英國政治轉型

王展鵬 夏添

【內容提要】2018年11月英國與歐盟達成“脫歐”協議。英國內部圍繞這一協議出現了新的政治僵局和政治博弈：該協議在英國議會批準過程中面臨巨大阻力，挪威模式、二次公投、無協議“脫歐”等可能性依然存在。“脫歐”僵局與近年來英國在議會主權的憲法體制、精英民主向大眾民主演化、行政權與立法權的關系、身份政治與政黨政治、中央與地方關系等層面出現的政治轉型趨勢緊密關聯，能否打破這一僵局也與英國圍繞這些問題建構新政治共識的結果息息相關。

【關鍵詞】英國“脫歐”；“脫歐”協議；僵局；政治博弈；政治轉型

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.01.004

跌宕起伏的英國“脫歐”進程已走過兩年半時間。2018年11月25日，英歐雙方就“脫歐”協議達成了一致。然而，該協議只給英國有序“脫歐”帶來短暫的希望。很快英國更加激烈的國內政治博弈令“脫歐”進程再度陷入僵局。

“脫歐”僵局與英國國內政治博弈

有評論指出，自撒切爾夫人以來，英國歷任保守黨首相都無法擺脫因歐洲問題下臺的宿命。[1]“脫歐”公投前，時任英國首相卡梅倫曾感嘆說服國內同僚比與歐盟達成協議困難得多。[2]當前，英國首相特雷莎·梅面臨的挑戰更為復雜。啟動《里斯本條約》第50條以來，特雷莎·梅從2017年1月的蘭卡斯特宮演講的強硬立場上不斷后退，越來越受到無協議“脫歐”的經濟影響和保守黨少數派政府地位的制約，在親歐派占據議會多數的情況下，強行推行硬“脫歐”政策已非常困難。因而，英國政府在軟、硬“脫歐”的立場之間左右搖擺，希望避免保守黨內各派在“脫歐”問題上最終攤牌。

在此背景下達成的“脫歐”協議，沿襲了契克斯莊園計劃[3]的基本思路，其主要內容包括：建立主要涵蓋貨物貿易的英歐自貿區；在過渡期內，英國退出關稅同盟，適用本國關稅，實施獨立的貿易政策，尋求談判建立新的“便利化關稅安排”；終止人員自由流動；在服務貿易、金融等領域雖無法完全享受共同大市場的權利，但將努力通過規則、監管框架的協調，實現深度合作。此外，為解決北愛爾蘭邊界問題，“脫歐”協議還設立了邊界保障機制[4]議定書，英國政府做出妥協，同意在找到該問題的解決辦法前，英國整體留在歐盟關稅同盟內部。英國政府和歐盟領導人都宣稱，該協議是現有條件下最好的可行方案。但該方案實質上是保守黨政府做出的實用主義妥協，在移民、關稅同盟具體安排上采取了模糊處理的方式，給未來留出了試錯和修正政策的空間。特雷莎·梅強調，這一協議可以確保實現民眾公投的意愿，“奪回英國對自身財政、法律和邊界的控制權；結束人員自由流動；保護就業、安全和國家的統一；避免無協議“脫歐”或“脫歐”逆轉的情況出現”。[5]

然而，“脫歐”協議在英國議會審議過程中遭遇巨大阻力。保守黨主流雖支持該協議，但強硬疑歐派和少數親歐派的不妥協立場使該協議失去了獲得批準的基本保障。硬“脫歐”派認為，協議未能實現退出單一市場和關稅同盟的“脫歐”根本目標，模棱兩可的安排為未來英國走向軟“脫歐”留出了空間。英國內閣決定接受協議草案后，包括“脫歐”事務大臣拉布在內的多名內閣成員和國務大臣辭職。而軟“脫歐”派認為，這一復雜方案給企業界的經貿活動帶來風險，背離了英國自由開放的經濟傳統，也放棄了在歐洲的領導地位。此前辭職的親歐派交通大臣喬·約翰遜等明確反對“脫歐”協議，要求舉行二次公投。[6]

主要反對黨的一致反對使英國政府批準“脫歐”協議的努力面臨更加復雜的局面。此前，英國工黨在“脫歐”問題上一直采取“建設性模糊”的立場，提出了是否支持“脫歐”協議的六項標準，在人員流動、與歐盟合作關系、國家安全與跨國犯罪、工人權利和就業、各地區利益、享有當前共同大市場內的全部利益方面提出了要求。“脫歐”協議達成后，工黨領導人科爾賓明確表示，協議未能達到上述標準，工黨將在議會表決中投反對票。總體來看，工黨領導層仍堅持2018年工黨黨代會確定的立場，即反對“脫歐”協議和無協議“脫歐”安排，并將提前大選、與歐盟重新談判作為優先選擇。如果工黨提出不信任案，且無法在議會通過，那么工黨將啟動推動二次公投的選項。英國議會另外兩個主要反對黨——自由民主黨和蘇格蘭民族黨都主張英國留在歐盟。

“脫歐”進程被稱為英國戰后政治史上最動蕩的階段。“脫歐”協議辯論啟動后，英國政治呈現更加混亂的局面。英國議會認定政府拒絕公開關于“脫歐”協議的法律咨詢意見屬藐視議會的違法行為，同時通過議案擬在協議未獲通過情況下由議會接手“脫歐”談判。2018年12月10日，在議會下院表決不足一天前，英國政府宣布推遲“脫歐”協議表決。12月12日，保守黨議員提出黨內不信任案，特雷莎·梅雖獲保守黨三分之二議員的支持，但暴露了保守黨在“脫歐”問題上的深刻分歧。在隨后舉行的歐盟峰會上，英國在邊界保障機制問題上未能獲得讓步。隨后，工黨在英國議會提出針對政府的無約束力的不信任動議，并準備在協議遭否決后正式對政府提出不信任案。

“脫歐”前景的復雜性與不確定性

當前，各種“脫歐”方案在議會都缺乏足夠共識，英國政府計劃于2019年1月中旬就“脫歐”協議進行表決，寄希望于兩面施壓的策略能夠奏效：一方面以時間緊迫、拒絕協議將導致無協議“脫歐”為由向軟“脫歐”派施壓；另一方面以拒絕協議可能導致二次公投逆轉“脫歐”為由，迫使保守黨內外強硬派做出讓步。如協議未獲通過，英國政府不排除無協議“脫歐”選項。但直接開啟硬“脫歐”模式將面臨議會的巨大阻力，“脫歐”進程的最后階段可能出現議會更主動參與決策和跨黨派聯合加強的局面。英國將面臨在現有脫歐協議、軟“脫歐”模式、加拿大模式[7]和二次公投等方案之間權衡取舍。

親歐派議員分為主張挪威模式[8]的軟“脫歐”派和主張“留歐”的二次公投派。軟“脫歐”方案雖可滿足與歐盟保持緊密經貿聯系的目標，也回避了北愛爾蘭邊界問題，但其面臨的難題是通過該方案雖在形式上實現了“脫歐”，但在移民、財政、法律等層面“奪回”控制權的目標將成為泡影，而英國政府在“全球英國”戰略中宣稱的與美國、澳大利亞等前英聯邦和殖民地及新興市場國家自由談判自貿區安排的“脫歐”紅利也將無法兌現。該方案面臨軟“脫歐”還不如不“脫歐”的批評。

在此背景下，二次公投呼聲上升，民眾對二次公投經歷了從不支持到有限支持的轉變。英國民調機構輿觀調查公司（YouGov）自2017年4月就該問題進行調查以來，二次公投支持者比例在2018年7月首次超過反對者，支持者占比42%，反對者占比40%。[9]此后，有關研究表明，未來如出現二次公投，投票結果會略向“留歐”方向傾斜。導致這一趨勢的原因是選民對“脫歐”后英國經濟的悲觀預期加強，他們更重視“脫歐”對經濟的影響，對移民問題的關注有所弱化。[10]在“脫歐”僵局下，主張“留歐”和二次公投的選民數量進一步增加。12月底YouGov的民調顯示，主張“留歐”的受訪者人數比例比支持脫歐的高11%，支持二次公投的選民比例達到64%。[11]

在英國政府明確反對二次公投的情況下，工黨的立場至關重要。工黨領導層堅持在重新大選要求不能得到滿足的情況下，將提出二次公投的議案。除主要反對黨外，議案通過仍需部分保守黨親歐派的支持。當前，保守黨部分親歐派已傾向于接受二次公投方案，建議在議會內部進行“意向性”表決，尋求能獲得多數議員支持的解決方案。獨立黨領導人法拉奇也承認，“脫歐”派應做好準備，為未來十幾個月中的下一次公投而斗爭。[12]

從技術上講，英國二次公投有多種可能的形式：一是就簡單的“脫歐”“留歐”問題進行表決，但考慮到目前的“脫歐”僵局，采取這一形式的可能性不大。二是就現有“脫歐”協議舉行全民公投。公投問題選項可能不是是否支持“脫歐”協議的簡單模式，而是請選民直接在支持該協議或“留歐”之間做出選擇，或者在同意“脫歐”協議、無協議“脫歐”和“留歐”之間選擇兩個選項，尋求支持度最高的方案。三是雙問題公投，即同時就是否“脫歐”和軟、硬“脫歐”的問題給出答案。如出現“脫歐”的結果，則根據第二個問題決定未來的“脫歐”路徑。

親歐派希望英國逆轉“脫歐”也面臨諸多制約因素。一是英國政府和疑歐派都將實施2016年公投結果與維護民主制度等同起來，占據話語權上的優勢。如出現二次公投逆轉“脫歐”的結果，將加劇精英階層與民眾之間的對立，引發社會分裂。二是英國人根深蒂固的疑歐主義情緒依然強烈，公投的結果不確定性猶存。三是英國人有著長期形成的大國優越感，面對歐盟在談判過程中的強硬態度，自尊心受到傷害，促使部分選民轉而支持“脫歐”的選擇。[13]

“脫歐”僵局與英國政治轉型

“脫歐”公投以來英國出現的僵局與博弈是英國與歐盟關系復雜歷史演變的結果，在全球化和歐洲一體化背景下，英國政治長期面臨的挑戰與變革壓力息息相關。二者共同作用、互為因果，使英國政治呈現出進一步轉型的趨勢。

一、議會主權的憲法體制受到全民公投的挑戰

長期以來，議會主權原則是英國憲法和政治制度的基石，全民公投這一直接民主形式遭到排斥。但近年來，傳統威斯敏斯特精英民主模式[14]面臨挑戰。隨著社會訴求日益多元化和參與式民主、身份政治、民粹主義興起，主流政黨出于選舉政治等考慮在一些社會分歧較大的問題上不愿承擔責任，開始求助于全民公投這一方式做決策。[15]英國自1975年就歐洲共同體地位開啟公投以來共進行過三次全民公投。1975年公投和2011年選舉制度公投維持現狀的表決結果都未給英國政治、經濟、社會進程帶來根本性的變化。但2016年公投結果則產生了持續的革命性影響，全民公投事實上開始扮演英國學者所稱的“議會第三院”的角色。[16]

“脫歐”僵局對議會主權的挑戰主要體現在以下方面。首先，公投結果與英國政治精英親歐傾向之間的背離是理解“脫歐”進程復雜性和不確定性的重要線索，在決定“脫歐”最終路徑的“脫歐”協議問題上呈現激化的態勢。在以漸進變革為常態的英國憲法制度下，議會主權原則與全民公投效力上的模糊及不確定性存在引發憲法危機的風險。其次，全民公投結果與議會主權何者優先成為理論和實踐中亟待解答的問題，加大了“脫歐”路徑選擇的不確定性。民粹主義者的“后真相”宣傳使民眾、議會、政府做出抉擇更加困難。再次，在當前的“脫歐”僵局下，親歐派提出的破局方案仍指向二次公投。如果最終出現借助二次公投決定“脫歐”結果的局面，那么全民公投作為重大決策仲裁者的憲法地位將進一步得到確立，同時也可能加劇英國社會精英與大眾的對立，引發關于民主合法性的辯論。最后，各地區“脫歐”安排上的差異引發了議會主權傳統和1707、1800年的《聯合法案》何者是英國聯盟國家的基石的新問題。[17]一些英國政治家熱衷于宣揚的英國聯盟國家的合法性來源于各地區人民的同意，即蘇格蘭、愛爾蘭并入英國的《聯合法案》等國際條約性質的立法，這些話語因全民公投的頻繁使用而得到加強。

二、立法權與行政權間的關系面臨重構壓力

長期以來，英國人都以穩定的政治體制而自豪。二戰后，執政黨領導層以黨內團結和黨紀為手段控制本黨議員的投票行為，特別是在政治運作中，擁有穩定多數的執政黨實際上具有很大的操控立法權的空間，出現事實上的行政權過大、不斷侵蝕立法權的態勢。在“脫歐”進程之初，強硬疑歐派堅持不妥協立場，而親歐派則受到尊重全民公投結果的政治正確和維持黨內團結的雙重束縛不斷妥協。英國政府利用政治語境中日益加強的人民授權的重要性，強調執行公投中所體現的人民意志是政府的職責，扮演具體執行公投結果的責任人角色，進一步加強行政權力。[18]但根據英國憲法傳統，全民公投結果是咨詢性的，議會有權隨時通過立法修改公投的結果。隨著談判進程的深入，總體傾向軟“脫歐”的英國議會與堅持“脫歐”立場的政府爭奪“脫歐”控制權的博弈逐漸升溫，在“脫歐”協議辯論中達到白熱化狀態。“脫歐”導致英國在2017年大選中產生了懸浮議會和少數派政府，在一定程度上減弱了戰后英國政治行政權不斷加強的態勢。但與此同時，主要政黨內部兩極分化、圍繞“脫歐”出現的跨黨派重組也給英國議會達成多數支持的立場構成了困難。在“脫歐”進程的最后階段，立法權和行政權的博弈面臨更加錯綜復雜的局面。

三、身份政治與政黨政治邏輯錯綜復雜、相互交織

英國“脫歐”被視為歐盟內部乃至西方資本主義世界核心地帶出現的去全球化、政治右轉、民粹主義發展的標志性事件。新自由主義主導的全球化和歐洲一體化面臨的多重危機以及英國政府的緊縮政策導致工人、老年人等群體對英國精英政治的不滿加劇，激進主義、民粹主義、民族主義的影響呈現加強態勢。與此同時，英國長期存在根深蒂固的疑歐主義傳統，特別是20世紀80年代中期以來保守黨政治家不斷強調英國與歐盟的差異，不惜對歐洲一體化進行妖魔化的宣傳，把英國國際競爭力不足、移民涌入等問題歸咎于歐洲一體化。這些因素相互疊加，借助“脫歐”公投進一步顯性化。圍繞“脫歐”的爭論在一定程度上超越了英國傳統的左右分野的黨派政治，“脫歐”支持者背后存在的極右民族主義和極左反建制思潮導致英國政治兩極分化，加劇了社會分裂。

然而，據此認為身份政治和民粹主義已主導“脫歐”進程并不準確。雖然身份政治使英國“脫歐”復雜化，但政黨政治因素仍是理解“脫歐”僵局的重要線索。保守黨雖在“脫歐”路徑上嚴重分裂，但在維持保守黨自身利益和執政地位等問題上迄今總體保持了團結一致。在“脫歐”進程的一些關鍵表決中，包括要求政府確保英國留在共同市場、批準“脫歐”法案等問題上保守黨基本未出現大規模的倒戈現象。英國政府從最初強硬“脫歐”立場后退并最終提出模糊的折中協議也包含了力圖避免黨內親歐派和強硬疑歐派最后攤牌導致保守黨分裂的考量。最終保守黨硬“脫歐”派會否做出妥協成為“脫歐”協議命運的關鍵。

工黨在“脫歐”進程中采取的“建設性模糊”立場也是其內部博弈和政黨利益考量共同作用的結果。科爾賓拒絕明確支持二次公投選項，除堅持尊重公投結果的考慮外，也有左右逢源、爭取親歐和疑歐派選民的動機。工黨議員支持“留歐”或軟“脫歐”的比例達90%左右，但在近兩次大選中，其基層支持者中疑歐派也占相當的比例。隨著英國“脫歐”進入最后關鍵階段，工黨在“脫歐”問題上很難繼續維持模糊立場。工黨如果無法團結中產階級親歐派，在未來政黨競爭中將處于更加不利的地位。[19]

四、北愛爾蘭邊界保障機制引發權力下放問題的爭論

北愛爾蘭邊界問題是影響“脫歐”協議走向的關鍵點。邊界保障機制除帶來英國走向軟“脫歐”的擔憂外，也給中央政府與北愛爾蘭及蘇格蘭等地方政府的關系提出了新挑戰。邊界問題使北愛爾蘭內部和英國與愛爾蘭之間錯綜復雜的歷史與現實的糾葛再度浮現。在“脫歐”公投中，以民主統一黨、北愛爾蘭統一黨為代表的親英派支持“脫歐”。他們認為，給予北愛爾蘭留在歐盟關稅同盟內部的特殊地位，背離了維護英國國家統一的最高政治原則，在經濟上也不利于保持北愛爾蘭與英國間的貿易聯系。新芬黨、社會民主工黨等政黨主張“留歐”，支持將北愛爾蘭留在歐盟關稅同盟內部，新芬黨甚至將“脫歐”視為實現愛爾蘭統一的機會。英國和愛爾蘭1998年簽署的《貝爾法斯特協議》促成了北愛爾蘭和平進程的平穩實施，兩國的歐盟成員國身份被認為是該協議取得成功的基礎，而一旦出現硬“脫歐”的局面，北愛爾蘭的和平與和解進程將面臨新的考驗。[20]特別是在2017年后北愛爾蘭政府分權機制陷入癱瘓、民主統一黨支持保守黨少數黨政府執政的背景下尤其如此。

邊界保障機制加劇了“脫歐”問題對英國權力下放憲法安排的沖擊。1997年以后，英國政府在影響權力下放的領域作出決策前，需要英國議會與地區議會充分溝通，尋求共識。公投中主張“留歐”的蘇格蘭和倫敦地區反對任何形式的硬“脫歐”；北愛爾蘭民意雖主張“留歐”，但親英派和愛爾蘭民族主義者嚴重對立；投票支持“脫歐”的威爾士也要求更多參與“脫歐”決策。2017年3月，蘇格蘭地方議會授權民族黨政府舉行二次獨立公投，其后暫時擱置了公投進程，但也明確提出，如最終“脫歐”安排不能保證蘇格蘭與歐盟的緊密聯系將考慮推進二次獨立公投。在英國政府將邊界保障機制納入“脫歐”協議后，蘇格蘭和威爾士地方政府都要求在本地區采用與北愛爾蘭同樣的特殊安排。2018年12月，特雷莎·梅要求蘇格蘭、威爾士等地方政府支持“脫歐”協議，但協議在蘇格蘭和威爾士議會表決中都遭到了否決。

21世紀以來，世界出現前所未有的變局，全球化和歐洲一體化面臨深刻調整。在此背景下，英國憲法學者博格達諾曾借用19世紀保守黨前首相迪斯雷利的話來講述英國面臨的憲法時刻和政治轉型：“在這個國家，社會處于令人迷茫的狀態，近乎癱瘓；它將發生改變，需要相應的制度設計。”[21]英國傳統民主和國家治理模式從精英主導向大眾參與演變，新自由主義和緊縮政策招致民眾不滿，全民國家的理想漸行漸遠，共識政治、中間政治缺失，兩極分化加劇。被稱為二戰后最重大事件的英國“脫歐”是長期、漸進的國內政治轉型的結果，也將對其國內政治走向產生深遠影響。面對身份、利益更加多元化的英國和歐洲，新制度安排與原有的民主機制如何有效對接成為英國政治面臨的難題。如何在英國政治傳統和現實變革的壓力之間尋求平衡，找到民族國家和地區一體化、全球化之間新的平衡點，有效回應社會各階層的訴求，建構新的共識，成為應對“脫歐”僵局乃至英國未來發展的關鍵命題。

【本文是2019年北京外國語大學一流學科建設項目的階段性成果】

（第一作者系北京外國語大學英國研究中心教授；第二作者單位：北京外國語大學英國研究中心）

（責任編輯：甘沖）

[1] Andrew Adonis， Half In，Half Out： Prime Ministers on Europe， London： Biteback Publishing， 2018， p.279.

[2] 同[1]，p.279。

[3] 2018年7月6日，英國內閣在契克斯莊園舉行會議，通過了英國脫歐的基本立場文件。以此為基礎，英國政府于7月12日發表了《英國脫歐白皮書》。

[4] 愛爾蘭要求英國脫歐后在愛爾蘭和北愛爾蘭之間不設立阻礙人員、貨物流動的物理邊界。在當前“脫歐”協議框架下英歐雙方尚未找到避免硬邊界的有效方案，作為妥協，英歐雙方同意在找到解決方案前，英國作為整體留在歐盟關稅同盟內。

[5] Theresa May， “Theresa Mays speech on Cabinet agreeing the Brexit deal in full”，https：//inews.co.uk/news/brexit/theresa-may-statement-brexit-deal-in-full/.

[6] Ben Quinn， “Botched Brexit' could spark electoral wipeout for Tories， rebels say”，https：//www.theguardian.com/politics/2018/nov/29/botched-brexit-could-spark-electoral-wipeout-for-tories-rebels-say.

[7] 加拿大模式是指非成員國參照歐盟與加拿大達成的《全面經濟貿易協定》建立緊密經貿關系的合作模式，但其緊密程度低于挪威模式。

[8] 挪威模式是指挪威在未能通過兩次公投加入歐盟后采取的政治上無成員國身份、不參與相關決策，但經濟上全面參與歐盟統一大市場和關稅同盟的合作模式。

[9] Matthew Smith， “ For the First Time， More People Support a Second Referendum ”， https：//yougov.co.uk/news/2018/07/27/first-time-more-people-support-second-referendum/.

[10] John Curtice，“Has There Been Any Kind of Swing Between Remain and Leave？”https：//whatukthinks.org/eu/has-there-been-any-kind-of-swing-between-remain-and-leave/； National Centre for Social Research， “A More ‘Informed Public？ The Impact of the Brexit Debate”，http：//bsa.natcen.ac.uk/media/39250/bsa35_europe.pdf.

[11] Rachel Wearmouth，“YouGov Poll Reveals 64% Want Second Brexit Referendum”，https：//www.huffingtonpost.co.uk/entry/yougov-poll-reveals-64-want-second-brexit-referendum_uk_5c1b90fee4b05c88b6f5815f.

[12] Benjamin Kentish，“Brexit： Prepare for Fresh Referendum within Months， Nigel Farage Tells Leave Supporters”， https：//uk.news.yahoo.com/brexit-prepare-fresh-referendum-within-155400839.html.

[13] 王展鵬主編，《英國發展報告（2017-2018）》， 北京：社會科學文獻出版社，2018年版，第11頁。

[14] 威斯敏斯特精英民主模式是指19世紀以來英國以議會主權為核心、精英主導的兩黨制政治模式。

[15] Andrew Glencross，“Camerons European Legacy”， in Benjamin Martill and Uta Staiger eds.， Brexit and Beyond， London： UCL Press， pp.22-23.

[16] Vernon Bogdanor，“Europe and the Sovereignty of the People”， The Political Quarterly， Vol.87， Issue 3， 2016， p.351.

[17] Sionaidh Douglas-Scott， “Bexit， Article 50 and the Contested British Constitution”， The Modern Law Review， Vol. 80， Issue 4， 2017， pp. 1037-1038.

[18] Albert Weale， “Brexit and the Improvised Constitution”， in Benjamin Martill and Uta Staiger eds.， Brexit and Beyond，London： UCL Press， pp.31-32.

[19] Tom Quinn， “Behind the Brexit Vote， Labour Remains Dangerously Divided”，https：//www.yahoo.com/news/behind-brexit-vote-labour-remains-121944748.html？guccounter=1.

[20] Mary C. Murphy， Europe and Northern Irelands Future， Newcastle upon Tyne： Agenda Publishing， 2018， pp.129-130.

[21] 轉引自Vernon Bogdanor， The Coalition and the Constitution， Oxford： Hart Publishing， 2011，p.1。