生態保護紅線概念評述及法學界定

□張硯哲

一、學界生態保護紅線概念諸說

目前學術理論研究中，并沒有形成對“生態保護紅線”概念的統一認識，定義多達十幾種，經過整理可以分為三類。

(一)空間說。該說將“生態紅線”理解為一個空間范圍。例如有的認為，生態紅線是為了維護生態安全和經濟社會可持續發展，根據生態系統的完整性和連通性的需要，而必須加以嚴格管理和維護的區域。有的認為生態紅線是必須實行嚴格管理和保護的國土空間管控線。總體來說，持有該觀點的人認為生態紅線就是對生態安全具有很大影響、必須對其進行極其嚴格的控制和管理，該觀點的最終目的是為了能夠最大限度地發揮出保護生態功能的作用。

(二)空間數值復合說。該說將“生態紅線”理解為一種警戒數值。例如有的人認為在生態的服務功能、環境安全和資源利用上面要進行嚴格保護，要實行嚴格保護的空間邊界與管理限值。有的人認為，生態紅線是從主觀出發，完善生態服務功能、節能減排從而提升環境質量、充分和高效利用環境資源等方面需要嚴格保護的空間邊界與管理限值。

(三)安全標準說。該說認為生態紅線經過長期不斷的發展，已經將生態、環境以及資源三方面進行了充分結合。生態紅線的最低標準的劃定一是為了保障國家資源和生態的安全，二是為了保障國家能夠在長期健康和穩定的發展中擁有足夠的生態安全保障。至于將生態紅線稱為底線、生命線、高壓線的形象說法，筆者認為并不是嚴格的下定義過程，而是將生態紅線看作籠統的政策約束力，從實際情況來看這種界定并不是生態紅線的含義，因為這種界定沒有從根本上將生態紅線本質進行闡釋，只是將生態紅線其中的一項功能表現出來，所以這種說法并不能代表生態紅線學說。

二、生態保護紅線概念諸說評析

關于空間說，按照該說觀點，無論是將“紅線”定義表述為“區域”、“國土空間管控線”還是“最小空間范圍”，都是將生態紅線認定為需要嚴格保護的生態空間。空間說的觀點與政策出臺初期與政策最終采用的概念一致。關于空間數值復合說，根據該說，生態保護紅線不僅是在生態空間地面上劃定的有形線，還要確定管控數值，通過借助于空間、數值等工具的表達來表述生態環境及資源狀況。

對于生態紅線概念的界定，因為定義主體占有研究材料的不同以及訴求、動機的差異，導致概念界定成為一個見仁見智的問題。但是應當認識到，概念是人類認知思維體系中最基本的構筑單位，對生態紅線概念的界定應當具有科學性和邏輯性。如果兩個名詞是對同一事物的不同指稱，含義也為大眾知曉、認同，那么將生態紅線和生態保護紅線區分的意義或許不大。但是為進行學術和政策制定，概念是展開研究、討論、制度完善的基礎和前提。并且現有政策文件以及研究成果已經出現概念使用混亂的問題，這對制度的落實顯然是不利的，因此對生態紅線(生態保護紅線)進行界定與區分至關重要。

對此，筆者認為應從概念的科學性和邏輯性看待這個問題。一方面，從語義學的角度，語言分為自然語言和人工語言，自然語言是人類表達日常思維的語言，它是人們在長期社會實踐中約定俗成的，但是自然語言通常具有歧義，同一個語詞和語句，因為語境的不同，往往可以表達不同的語義。另一方面，從法學角度，契約性是人的群體行為的共同特征，人類群體行為依靠契約形成規則，獲得秩序和效率，語言行為也具有契約型，其使用規則要遵守語言文字法規，不合乎法則的使用詞匯往往會造成交流的困難和秩序的破壞。因此“生態保護紅線”一詞能否包容環境質量和資源消耗的內容，要研究梳理“生態”、“紅線”辭源以及用法追溯，確保語義用法的連貫性，而不能濫用詞匯，而應進行規范調整。同時要明確理解自然語言的背景要素以及語言使用者的意圖，即在一定語境和語用下理解語言含義。因此筆者贊同將生態保護紅線視為空間管控概念，與國家立法保持一致，這并非簡單化的“法定主義立場”，有學者提出如果根據《環境保護法》作出判斷，在狹義上定義生態保護紅線是完全排斥環保部的政策界定，對此，應當注意在我國部門立法的背景下，環境保護法出臺與環保部密切相關，環境保護法正是環保部乃至黨中央政策傾向的表達，應該以最新法律法規、政策文件為準，而不是墨守陳規，用“舊瓶裝陳酒”。

綜上所述，盡管關于“生態保護紅線”的各種學說都具有理論價值，但是從現實政策落地角度，《環境保護法》已經明確將“生態保護紅線”界定為生態空間管控意義上的概念，此時再擴充生態保護紅線概念，就造成了概念的混亂。因此廣大學者應迅速統一思想，在生態空間管控意義上加強研究，為生態保護紅線法律制度保障提供理論支持。

三、生態保護紅線法學界定

生態保護紅線作為國家推動生態空間保護的手段，考察其內涵主要是考察其規定性內涵，而其規定性內涵的決定因素包括：概念語詞詞源、概念設立目的、政策法律規定、學術理論。

(一)概念語詞詞源。生態保護紅線概念用詞之考察包含“紅線”一詞，根據《辭海》的解釋是“1.紅色絲線。2.傳說中的唐代女俠名。3.俗謂男女婚姻多系前定。4.借指聘禮。5.喻指貫穿始終的正確思想。”該詞義明顯與現代“生態保護紅線”所使用含義不同。追其現代使用意義的辭源，其英文表述“red line”一詞可以提供相近解釋。“red line”的含義，根據《大英百科全書》的解釋是“不可回轉的點或線；安全不再能保證的極限”。該詞引入我國后，通常用以表述約束性的含義，比如在領域的規劃上，規劃部門給建設單位進行批示的占地面積就是紅線，一般是把它用紅筆標示在圖紙上面，其是具備有法律效力的。在之后的發展中，紅線已經被廣泛地應用于道路、建筑、耕地、水資源等的規劃中，表示各種用地的邊界線、控制線或具有低限含義的數字。

(二)概念設立目的。從2011年，國務院出臺《關于加強環境保護重點工作的意見》到2014年環保部印發《國家生態保護紅線-生態功能紅線劃定技術指南(試行)》再到2017年中共中央辦公廳，國務院辦公廳印發《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》，可以明確生態保護紅線的設立目的至少包括以下幾點：一是推進主體功能區劃，實行最嚴格的源頭保護制度，遏制生態環境退化趨勢。二是改革資源環境和生態保護的管理結構，保障社會經濟發展能夠與環境資源保護達成科學有效的統一。三是對生態紅線進行嚴格貫徹和實施，建立起一套長期完善和有效的國家生態安全格局。

(三)政策法律規定。政策文件關于生態保護紅線概念的規定幾經變化，上文已詳述，當前一段時間，把握政策法律層面對于該概念的認定應以2017年中共中央辦公廳，國務院辦公廳印發《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》為準，即“生態保護紅線是指在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域”。需要再次強調的是當前在已經建立起的諸多環境保護的區域中有著一些缺點，比如，在劃定的空間區域上存在著一定的重疊，在大范圍的布局上面結構不夠科學，因此這也導致了在資源環境和生態環境的保護上效率不夠好，在整體上沒有有效和合理的貫徹保護辦法，作為我們國家對生態環境重要的保護措施和制度，生態紅線從中央到地方必需一以貫之，達成共識，共同推進生態保護紅線劃定以及制度構建等相關工作。

(四)學術理論。學術理論是對存在物及其規律的學科化論證。政策法規出臺之前雖經過專家學者論證，但政策法規的出臺并非研究的終結，而只能說階段性的成果。學術理論和政策演進相對獨立，沒有思想自由，就不可能有學術創新，但學術研究絕不可絕緣于現實世界，學術理論的研究一定要考慮到研究成果對實踐產生的作用、結果和風險。當前關于生態保護紅線的定義，學術研究取得了階段性的成果，研究動向也逐漸與政策法律完善相一致。關于生態保護紅線概念等基本理論問題，學術界也應盡快達成共識，以空間說為主要研究方向，探索制度建構和完善。

綜合以上因素，生態保護紅線內涵包括：第一，劃定生態紅線的最終目標是為了資源、環境能夠得到良好的保護，讓人類的居住環境更加適宜，讓國家能夠長期穩定和科學的發展；第二，在實施生態紅線的過程中需要將關鍵環節予以重視，必須要把生態脆弱區、敏感區以及重要生態區進行長期永久的保護，保障其免受損害，作為支撐經濟社會發展的必需生態區域；第三，生態保護紅線是最嚴格的生態空間管控措施，是生態文明制度建設的關鍵內容。

四、結語

綜上所述，在生態保護紅線的定義中，必須要嚴格實行和遵守生態規則，其定義中認為生態紅線的目標是以改善人們居住和生活環境、保障國家能夠長期穩定和健康的發展，全面發揮出生態功能應用的作用，讓生態資源和環境能夠得到最直接的保障，必須要對生態環境的關鍵環節和脆弱環節加以保護，對這些環節也進行了一定劃分，關鍵環節包括了重要的水資源保護、防止沙漠化、保障海岸環境安全、保障生態的持續性和多樣性，而薄弱敏感區域則包含了土地的鹽漬化、石漠化、沙化，對這些薄弱區域要進行嚴格保護。