京津冀協同發展視域下學前教育資源供給渠道研究

□徐 冰 韓建偉

一、京津冀學前教育資源供給存在的問題

目前京津冀地區學前教育資源供給存在的問題主要集中在學位供給數量、教育資源分布、師資力量和普惠幼兒園等方面。

(一)學前教育學位供給數量不足。經過政府和社會各界的不懈努力，目前京津冀地區的毛入學率雖然已經超過了80%，但學前教育供給數量卻仍然嚴重不足。在2014年～2017年之間，京津冀地區學前教育學位供給年增長率僅為6%左右。而受二胎放寬政策等因素的影響，適齡孩子的數量卻持續大幅度增長，在整個京津冀地區2017年適齡的孩子已經接近126萬名，但學位缺口近26萬人，北京市尤為明顯。盡管自“2011年以來，北京通過各種措施已經新增17萬個學前教育學位，但當下仍有欠缺。根據測算，到2020年，北京戶籍與非戶籍兒童共有73萬，按照85%的入園率，仍面臨近20萬學位的缺口。”[1]

(二)學前教育資源分布不均衡。從京津冀學前教育資源的整體情況來看，其總體布局、辦學條件和教育教學質量等方面，差異非常明顯。這主要表現在以下兩個方面：一是從京津冀各個行政區域來看，河北省的學前教育資源分布更為不均衡，如北京市和天津市的學前教育綜合發展指數(該指數是“通過分析教育機會、教育條件、教育質量和教育公平四項指標計算得出”[2]的)在全國的排名分布為第2和第3，而河北省的排名為第7。二是從京津冀的城區與遠郊縣(區)鎮(鄉)村來看，絕大部分省級示范園都集中在城區，教學資源比較優質，經費相對充足；而地處遠郊縣(區)鎮(鄉)村的幼兒園，辦學條件非常簡陋，教育資源十分匱乏。

(三)學前教育師資力量問題較多。從京津冀地區學前教育的師資力量來看，主要存在以下三方面的問題。一是師資隊伍嚴重短缺。“根據國家教委《全日制、寄宿制幼兒園編制標準(試行)的通知》公布，全日制幼兒園教師與幼兒的比例是不應該低于1∶7。”[3]但京津冀地區的比例為1∶16.3，遠遠高于這一比例，師資力量嚴重短缺。二是師資整體素質不高。按照國家規定學前教育的教師應該持“雙證”上崗，但有教師資格證件的人數僅占53.2%，并且有相當一部分教師不是“科班”出身，沒有經過專業化的訓練。三是師資隊伍流動性大。目前京津冀地區，特別是北京市的民辦幼兒園師資流動性較大，正如有的家長抱怨道：孩子上了三年學換了7、8個老師。此外，京津冀地區學前教育師資隊伍的結構比例也不盡合理，特別是男女教師的比例嚴重失衡。

(四)普惠性民辦幼兒園面臨諸多困境。從京津冀地區來看，政府在普惠性民辦幼兒園的工資方面存在許多問題，概括起來主要有三方面。一是政府缺乏長遠規劃。京津冀地區雖然也成立了專門的機構，但沒有根據實際情況的進行長遠規劃，工作只是流于形式而已。二是政府的財政補貼不足。盡管京津冀地區非公辦普惠性幼兒園的財政補助標準已經有了大幅度提升，如自2018年1月起，北京市的補助標準是“市級示范園和一級園每生1,000元/月，一學年12,000元；二級和三級園每生700元/月，一學年8,400元。”[4]但與公辦幼兒園相比差距還非常大，財政補貼顯得不足。三是管理欠專業化。政府設置普惠性幼兒園的目的是讓廣大老百姓在得到實惠的同時，能夠享受高質量的服務。但從目前來看，京津冀普惠性幼兒園的管理欠專業化。

二、影響京津冀學前教育資源供給的因素分析

(一)政策制度不健全。政策制度的缺失或者是不健全是影響京津冀地區學前教育資源供給的前提性因素。一是沒有專門的學前教育立法。盡管在2018年9月第十三屆全國人大常委會已經把學前教育立法納入其規劃之中，但出臺尚需時日，目前還主要是依靠政府部門制定的規章制度，如《幼兒園管理條例》與《幼兒園工作規程》來進行規范和管理，這種“法律層次較低的局面直接導致了法律規范的效力較弱，這也致使有效推進學前教育的發展以及協調其他法律關系和規范各主體的行為等都顯得有些力不從心”[5]，不利于學前教育事業的健康發展。二是社會力量被嚴格限制。目前京津冀地區申請幼兒園辦學許可證的條件要求較高，手續繁瑣，往往需要一個比較漫長的過程。從現實來看，即使個人的資本充足，但如果沒有相當的耐心和一定人脈關系，可能也會“夭折”，這使得許多社會力量不得不望而卻步。三是師資監管手段缺乏有效性。按照現行《民辦教育促進法》規定，民辦幼兒園擁有自主招聘和管理教師的權利，但必須到行政部門備案。但由于行政部分監管手段缺乏有效性，致使幼兒園瞞報、虛報的現象屢禁不止，這在一定程度上影響了學前教育資源的供給質量。

(二)財政投入嚴重不足。政府財政投入的不足是影響京津冀地區學前教育資源供給的核心性因素。長期以來，我國采取的舉措是由政府、社會與個體三者共同推進學前教育事業的發展。可是因為政府財政的投入嚴重不足，“我國幼兒教育總投入在GDP中所占的比重非常低，財政性學前教育經費所占GDP的比重10年間一直維持在0.03至0.05之間，始終處于政府財政結構的邊緣”[6]，因此，政府不得不將學前教育推向市場，以滿足廣大群眾對學前教育的需求。政府財政投入的不足，嚴重制約了京津冀地區學前教育資源的供給，河北省更是這樣。受優先發展城市思維的影響，河北省也把學前教育資源首先供給給了各大城市，而廣大農村，甚至包括鄉鎮幾乎都沒有公立幼兒園，按照《河北省第三期學前教育行動計劃(2017～2020年)》，即使到2020年每個鄉鎮才有一所中心幼兒園，偏遠的山村就更不用說了。可見，政府財政投入的不足嚴重制約了京津冀地區學前教育資源的供給。

(三)市場運作的弊端。市場運作存在的諸多弊端，是影響京津冀地區學前教育資源供給的重要性因素。一是市場運作導致公益性問題凸顯。早在2004年京津冀地區的民辦幼兒園數量就已經超過公辦幼兒園，成為了市場的主體。需知個體創辦民營企業的核心目的是盈利，是追求投資效益的最大化。而教育本身是公益性事業，政府應該規范其市場運作，使其朝著公益性方向發展，但政府卻對此視而不見，對創辦幼兒園的注冊資金額和所得稅都與一般性企業無異，這嚴重削弱了學前教育資源供給的公益性。二是市場運作導致教學資源的公平性問題凸顯。資本的逐利本性決定了民辦幼兒園要么是創辦“貴族幼兒園”，實行高收費；要么創辦低成本幼兒園，追求規模化效應。因此政府應該加大對民辦教育市場的監管力度，規范其運作，但“在市場化進程中，由于政府對幼兒教育的投入不足，沒有形成合理的成本分擔機制，同時缺乏相應的市場規范和政府的有力監管，過度依賴市場的自發性，出現了大量的“貴族園”和“天價園”，幼兒“入園貴”[7]問題十分突出”，或者是廉價的“放羊式”的不合格的學前教育機構。這使得有錢的家庭就可以讓孩子上優質的幼兒園，家庭拮據的孩子只能“湊合”，這在一定程度上加劇了教育的不公平性，同時也會引發教育質量的問題。

三、京津冀協同發展下優化學前教育資源供給的途徑

針對學前教育資源供給存在的問題，筆者建議京津冀地區應該主要從加強制度保障、加大資金投入、規范市場運作和提高教師待遇等方面，不斷優化學前教育資源的供給。

(一)加強制度保障，制定京津冀學前教育協同發展規劃。針對京津冀學前教育資源供給存在的問題，我們著重應該在制度上下功夫，制定京津冀學前教育協同發展的規劃，這是優化學前教育資源供給的重要保障。一是建議成立京津冀專門的“學前教育協同發展”機構，定期共同研討京津冀學前教育在發展中問題，并積極尋找對策，制定相關制度。二是制定規劃，穩步推進。要想促進京津冀學前教育的協調發展，必須將其視為一個整體，順序可以有先后，但不能厚此薄彼，有親屬冷熱之分，逐步縮小省市之間，城鄉之間學前教育資源供給之間的差距。三是建議建立京津冀統一的監督管理體制。建立京津冀統一的監督管理體制需要北京市、天津市和河北省統一關于學前教育的標準，如辦園的標準、師資隊伍的標準、幼兒園年檢標準和示范園評估標準等，以便“對幼兒園師資隊伍配備和建設情況開展督導，定期檢查，及時通報。”[8]

(二)加大資金投入，完善京津冀普惠幼兒園補貼制度。針對財政投入的嚴重不足，建議政府應該加大資金投入，不斷完善京津冀普惠幼兒園的補貼制度，這是優化學前教育資源供給的核心舉措。這一方面要求不斷擴大京津冀地區學前教育財政投入預算的比例。雖然京津冀地區前教育財政投入預算的比例在不斷提高，但與西方發達國家相比還仍然非常低，如僅相當于西班牙的20%。學前教育的生均經費投入也是不高，僅相當于歐洲國家平均水平的8.92%。這說明政府擴大京津冀地區學前教育財政投入預算的比例，勢在必行。另一方面要求繼續完善京津冀普惠幼兒園補貼制度，做好以下幾件事情。一是改變過去普惠幼兒園呆板的收費標準，建議根據物價的變動建立浮動式的定價體系。二是應該對繁華的“高房價”地段，采取政府購買服務的優惠政策，加大補貼的力度。三是采取靈活機動的方式緩解幼兒園的用人壓力，如借助家委會等形式，吸引家長參與管理。

(三)規范市場運作，引導京津冀學前教育社會辦學健康發展。針對學前教育市場運用的弊端，政府應該積極引導京津冀學前教育社會辦學健康發展，這是優化學前教育資源供給的重要途徑。一是要保障學前教育的公益性，這是前提。近30年的實踐證明，教育可以市場化，但不能把其他領域的市場化經驗完全移植到學前教育領域，否則就會出現“高價園”和“黑心園”等問題，因此必須把學前教育市場置于政府強有力的規劃下、監督下，保障其公益性。二是要保障學前教育的公平性，這是重點。健全的法律是市場經濟得以健康運行的重要保障，如何滿足廣大人民群眾的愿望，解決老百姓的心聲，讓學前教育“有章可循”，做到更加公正，推動京津冀學前教育朝著健康的方面前進，出臺專門的《學前教育法》，顯得迫在眉睫。三是要保障學前教育的質量，這是旨歸。如何規范市場運作，確保辦學質量，引導京津冀學前教育社會辦學健康發展，沒有先例可循，這就需要要人們不斷創新管理制度、監督制度，同時積極倡導社會力量投資高質量的幼兒園，并努力引導他們朝著規模化和集團化方向發展。

(四)提高教師待遇，加強京津冀學前教育師資隊伍建設。針對師資隊伍存在的問題，人們應該不斷提高教師的工資待遇，加強京津冀學前教育師資隊伍建設，這是優化學前教育資源供給的關鍵性途徑。一是要不斷提高教師的待遇，解決數量短缺的問題。教師的工資低，學前教育教師的工資更低，這致使許多學前教育專業的畢業生，剛剛走出校門就轉入其他行業，同時也加大了從業人員的“跳槽”率、流失率。因此，提高教師的待遇，成為了解決京津冀地區學前教育教師數量短缺的重要途徑之一。二是要不斷提升教師的整體素質，解決教學的質量問題。教師是提升教育質量的根本，因此人們必須注重對學前教育教師的培養，爭取每年完成多倫對教師的培養，以提升教師的專業化水平。同時也應該積極鼓勵幼兒園教師要不斷提升自己的學歷和專業技術水平，引導他們向專業化、專家化的水平邁進。三是多渠道穩定師資隊伍。除了應該提高學前教育教師的工資水平外，還應該依法簽訂勞動合同，為其提供“五險一金”，同時京津冀地區的政府還應該對那些奮斗在偏遠山區的教師給予適當的補助，并不斷地改善他們的工作環境，采取多種辦法，多渠道穩定師資隊伍。