美國印太戰(zhàn)略的東盟進程分析

□蔡祖丞

在印度-太平洋這一廣泛的區(qū)域中，東南亞占據(jù)著重要的地理位置，是鏈接亞洲與大洋洲、印度洋與太平洋的交通樞紐，也是中國一帶一路倡議實施的重要通道。長久以來，東南亞諸國作為大國地緣競爭的戰(zhàn)略工具，對亞洲地區(qū)秩序的撬動起著重要作用。基于其重要的戰(zhàn)略地位，突出東盟國家的重要性在印太戰(zhàn)略下得到了進一步的明確和強調(diào)，在2018年香格里拉峰會上，美國國防部長馬蒂斯表示，“加強聯(lián)盟與伙伴關系”、“維持東盟中心”和“探索新的多邊合作機制”是印太戰(zhàn)略部署的三項基本原則。

一、特朗普對東南亞的戰(zhàn)略部署

目前，美國在東南亞的印太戰(zhàn)略部署已初具雛形，特朗普以安全和經(jīng)濟兩個維度加大對中國的挑戰(zhàn)，并在地區(qū)秩序建構中形成了一套與中國競爭性的制度安排。

(一)經(jīng)濟部署。隨著去年年中以來印太經(jīng)濟政策的出臺，美國開始以東南亞為重點目標，著力打造“印太經(jīng)濟圈”，以投資政策籠絡各國，試圖稀釋中國“一帶一路”在該地區(qū)的影響力。

特朗普的印太經(jīng)濟戰(zhàn)略從兩方面著手。一方面是美國政府對這一地區(qū)公開的投資承諾。2018年6月，美國國務卿蓬佩奧出席首屆印度太平洋商業(yè)論壇并在隨后開展對東盟三國的訪問。期間，蓬佩奧宣布美國將在印太地區(qū)投資1.13億美元的“首付款”，重點聚焦數(shù)字連接、能源項目和基礎設施建設三大領域；10月美國副總統(tǒng)彭斯發(fā)表了重要的對華政策演講，在加強對華攻勢的同時，彭斯強調(diào)美國將把印太地區(qū)的基礎設施建設作為政策優(yōu)先；11月美國副總統(tǒng)彭斯開啟亞洲之行并出席了東盟峰會及APEC領導人非正式會議，進一步鞏固了美國此前的投資承諾。另一方面則是美國國內(nèi)配套的金融模式改革措施。2018年10月，特朗普簽署了國會兩院通過的“建設法案”，設立了更具針對性的新發(fā)展金融公司——美國國際發(fā)展金融公司(USDFC)，加大對印太沿線國家的發(fā)展援助及基礎設施建設的支持。

對外，通過雙邊和多邊的高層交往，推廣其經(jīng)濟合作愿景，對內(nèi)，輔之以金融融資模式改革，提升對發(fā)展中國家的投資開發(fā)能力，美國的印太經(jīng)濟部署正在加速前行，且指向性明顯，美國政府正試圖為印太地區(qū)的其他國家提供一種除“一帶一路”之外的“替代性選擇”，以形成對中國的地緣經(jīng)濟競爭。

(二)安全部署。在安全領域，以南海為焦點防范所謂“中國海上勢力的擴張”成為各國開展軍事合作的一大動因。當前，印太戰(zhàn)略以雙邊軍事同盟及美日印澳四國間的雙邊或多邊合作機制作為依托，對“亞太再平衡”做了延續(xù)與延伸。在涉及軍事安全和中國主權的問題上，特朗普則顯著增強了與中國的對抗性，其以南海問題和中國與周邊國家的島礁爭端為抓手，著力推行“航行自由行動”，并聯(lián)同日本、印度和澳大利亞等國開展聯(lián)合軍演，不斷加強在南海地區(qū)的干預行動，對中國主權和國家安全進行挑釁。對此，去年6月美國國防部發(fā)布的《2019年度國防預算案》就應對中國在海洋安全的挑戰(zhàn)，已制定了一套系統(tǒng)性的“整體戰(zhàn)略”，其中就包括支持美國與日本、澳大利亞和印度開展聯(lián)合軍事演習，加強安全合作，以對抗中國在亞洲、東南亞和其他地區(qū)日益增長的影響力。同時，受美國“自由航行行動”的鼓舞，一些美國盟友如日本、澳大利亞、韓國，乃至英法等域外國家也公然在南海地區(qū)進行“航行自由行動”。同時，美國通過美日、美澳、美印等多種組合，以及支持其盟國之間開展多國軍演，以向中國施壓。

此外，為配合印太戰(zhàn)略構想的實施，特朗普政府也對現(xiàn)有的一系列機制作出調(diào)整。以重新啟動的美日印澳四國安全對話機制為標志，四國加強海上安全領域的合作與協(xié)調(diào)，聚焦海上安全和地區(qū)秩序；去年5月，美國亦完成了印度-太平洋司令部的更名，向外展示美國落實印太戰(zhàn)略的決心，并將“航行自由行動”權直接下放給印太司令部。

(三)制度競爭。綜合上述安全、經(jīng)濟戰(zhàn)略部署可以發(fā)現(xiàn)，中美正以不同的方式在印太地區(qū)擴展自身影響力。中國以一帶一路拉動區(qū)域經(jīng)濟，并通過島礁建設維護自身利益，美國則竭力推動印太戰(zhàn)略部署，打造印太經(jīng)濟圈并推動安保合作以遏制中國，中美地緣競爭的實質是對地區(qū)秩序塑造的差異性構想。當前，美國學界、政界普遍認為中國在印太地區(qū)的全面崛起阻礙著美國繼續(xù)發(fā)揮地區(qū)領導力，美國的地位焦慮亦引發(fā)了對中國發(fā)展模式的抨擊。例如《國家安全戰(zhàn)略》報告指責中國正通過經(jīng)濟、政治及軍事手段“威逼利誘”地區(qū)國家，迫使其考慮中國的政治和安全議程，對地區(qū)國家的主權及美國的經(jīng)濟與安全利益構成挑戰(zhàn)。《2019美國國防預算法案》中亦指稱中國通過舉國長期戰(zhàn)略和軍事現(xiàn)代化謀求印太區(qū)域的霸權，取代美國的優(yōu)勢地位:“中國正在利用軍事現(xiàn)代化、影響力運作和掠奪性經(jīng)濟來脅迫鄰國重組有利于中國的印太區(qū)域秩序。”同時，在具體議題上，美國一再抹黑中國，抨擊中國的一帶一路，渲染中國的軍事威脅，將中國描繪成地區(qū)穩(wěn)定秩序的破壞者。

在地緣經(jīng)濟競爭中，中美地區(qū)發(fā)展投資模式存在差異。中國推動“一帶一路”的模式在于國家驅動經(jīng)濟投資，而美國在東南亞更具影響力的則是私人資本，美國在東南亞的私營企業(yè)種類多樣，涵蓋領域廣泛。因而，在推動東南亞經(jīng)濟戰(zhàn)略中，特朗普也更強調(diào)發(fā)揮私營企業(yè)的作用，通過調(diào)動、整合國家、社會各層面的資源和力量，為政府和私營企業(yè)之間建立橋梁。基于這種差異，美國則以“債務問題”為證據(jù)批評中國的一帶一路是對這一地區(qū)的“控制”，而美國是要與地區(qū)國家“合作”。

在安全領域，美國為推行“航行自由行動”，極力渲染中國對南海島礁的軍事化行動，借助香格里拉對話會、東盟防長擴大會、東盟領導人會議及亞太經(jīng)合組織領導人非正式會議等場合批評中國的安全威脅。

同時，美國推動印太戰(zhàn)略手段上更注重政治、軍事和經(jīng)濟的綜合作用，其打造的“印太經(jīng)濟體系”和四國安全協(xié)商機制，旨在實現(xiàn)政治和經(jīng)濟的雙管齊下。印太戰(zhàn)略也不再僅依靠盟友，而是充分調(diào)動盟友和伙伴國的積極性，鼓勵更多國家的參與。

二、印太戰(zhàn)略對東南亞秩序的撬動

中美之間的地緣競爭無疑會對該地區(qū)經(jīng)濟秩序形成沖擊，對東盟各國造成的影響也將是復雜的。

就經(jīng)濟方面來看，東盟是當前全球最具活力的經(jīng)濟體之一，也是地區(qū)經(jīng)濟一體化、互聯(lián)互通快速推進的地區(qū)。經(jīng)濟政策的不連貫可能對地區(qū)的經(jīng)濟活力產(chǎn)生破壞，擾亂相關國家的經(jīng)濟發(fā)展與規(guī)劃，對中國的“一帶一路”倡議的順利實施造成阻礙，打亂了原先的地區(qū)互聯(lián)互通的進程與節(jié)奏。

就安全方面看，自2016年以來，在中國及東盟的共同努力下，南海行為準則(COC)磋商取得重大進展，南海問題正在逐漸降溫。但是“印太戰(zhàn)略”的出臺以及四國安全對話的重啟又使安全環(huán)境惡化。美國刻意渲染中國在南海的“軍事化”行動，將中國在南海的正當行為視為對印太地區(qū)的安全挑戰(zhàn)，并挑動域外國家介入南海事物，是有意制造對立、挑動地區(qū)緊張局勢。同時，安全局勢動蕩將對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不利影響，阻礙東盟國家乃至印太沿岸國家的經(jīng)濟合作，影響地區(qū)發(fā)展前景，未來的南海局勢不容樂觀。

中美關系仍是當今世界最重要的雙邊關系之一，美國視中國為首要戰(zhàn)略競爭對手，在印太地區(qū)加強對華攻勢，壓縮了中美外交回旋空間，侵蝕了中美戰(zhàn)略互信，使雙邊關系朝著對抗、對立的方向升級。中美只有通過增進對話與和解，才能共同促進印太地區(qū)的繁榮穩(wěn)定。同時，我們亦需要正確把控有關國家的戰(zhàn)略意圖，以應對印太戰(zhàn)略對中國造成的地緣政治沖擊。對此，既要保持好對美戰(zhàn)略定力，經(jīng)略好周邊外交，以此緩解印太戰(zhàn)略對中國的不利影響，為我國發(fā)展創(chuàng)造一個安定有利的環(huán)境。